Intervention de Marie-Christine Blandin

Comme chaque année à la même période, nous examinons aujourd'hui le bilan de la mise en application des lois relevant de notre commission au cours de la session écoulée. Depuis la création d'une commission spécifiquement chargée de l'application des lois, un débat en séance publique est organisé au cours duquel s'expriment tous les présidents de commission. Cette année, il pourrait être organisé le mardi 4 juin prochain.

Le bilan 2011-2012, qui englobe la session extraordinaire de juillet 2011, se caractérise par un nombre de textes en hausse, des lois principalement d'origine parlementaire et des délais de mise en application raccourcis.

Au cours de la session parlementaire 2011-2012, qui va du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012, cinq lois ont été promulguées relevant de la compétence de notre commission :

- la loi n° 2011-852 du 20 juillet 2011 relative à la régulation du système de distribution de la presse ;

- la loi n° 2011-1898 du 20 décembre 2011 relative à la rémunération pour copie privée ;

- la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs ;

- la loi n° 2012-287 du 1er mars 2012 relative à l'exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle ;

- et la loi n° 2012-348 du 12 mars 2012 tendant à faciliter l'organisation des manifestations sportives et culturelles.

En outre, une proposition de loi relative au patrimoine monumental de l'État, adoptée en première lecture au Sénat le 26 janvier 2011, puis en seconde lecture, le 3 novembre 2011, est actuellement en instance à l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, une proposition de loi presque entièrement frappée par l'article 40 sur demande du ministre, a été retirée par son auteur, lors de sa discussion en séance publique le 3 novembre 2011. Il s'agissait de la proposition de loi visant à instaurer la scolarité obligatoire à trois ans.

Sur les cinq lois promulguées, quatre sont issues de propositions de loi déposées par des sénateurs ou des députés, dont deux par M. Jacques Legendre, membre de notre commission, soit un taux d'initiative d'origine parlementaire de 80 %.

L'ensemble de ces données est particulièrement révélateur des nouvelles modalités d'organisation des travaux de la commission de la culture dont les secteurs de compétence sont régulièrement concernés par les textes inscrits dans le cadre des semaines réservées aux initiatives parlementaires.

À l'inverse, un seul projet de loi a été renvoyé à la commission de la culture au cours de la dernière session. Il s'agit de la loi relative à la rémunération pour copie privée. Cela s'explique dans la mesure où les textes politiquement sensibles dans nos secteurs avaient été présentés par le Gouvernement dès le début du quinquennat : universités, audiovisuel, Hadopi.

Par ailleurs, la commission de la culture a rendu cette année deux avis sur des textes législatifs, la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, toujours en cours de discussion, et la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

J'en viens maintenant aux modalités d'application des lois dont nous avons été saisis.

Aucune des lois promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication au cours de la session ordinaire 2011-2012 n'était d'application directe.

Deux des lois sont devenues applicables :

- la loi n° 2011-852 du 20 juillet 2011 relative à la régulation du système de distribution de la presse qui vise à moderniser les mécanismes de régulation du secteur de la distribution de la presse institués par la loi du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, dite loi « Bichet », est devenue totalement applicable.

Nous avons eu l'occasion de compléter ce bilan chiffré de l'application de la loi en organisant, il y a quelques semaines, des auditions sur la situation du groupe Presstalis. Tous nos interlocuteurs se sont félicités des avancées apportées par cette loi, dont l'initiative revenait à nos collègues Jacques Legendre et David Assouline ;

- la loi n° 2012-287 du 1er mars 2012 relative à l'exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle est devenue applicable avec la parution du décret n° 2013-182 portant application des articles L. 134-1 à L. 134-9 du code de la propriété intellectuelle et relatif à l'exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle, en date du 27 février 2013.

Deux autres lois sont partiellement applicables :

- la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs : trois articles requièrent des mesures d'application, un seul étant devenu applicable ;

- la loi n° 2012-348 du 12 mars 2012 tendant à faciliter l'organisation des manifestations sportives et culturelles. La mise en place du passeport biologique demande des mesures d'application. Une seule des deux mesures prévues a été publiée.

Enfin, la loi n° 2011-1898 du 20 décembre 2011 relative à la rémunération pour copie privée n'est toujours pas mise en application, un décret en Conseil d'État étant prévu et non pris, malgré l'urgence déclarée sur ce projet de loi par le Gouvernement. À ce jour, un projet de décret existe. Il est en cours de rédaction au ministère.

Après avoir dressé ce bilan de la session écoulée, quelques mots de la précédente législature. Pour les appréciations d'ensemble, je vous renvoie au rapport de l'année dernière. Les grandes observations, en particulier la diminution du délai moyen de mise en application, restent d'actualité.

Je mentionnerai uniquement la loi du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique, adoptée juste avant la fin de la période analysée l'année passée et qui est désormais entrée en application.

S'agissant des lois encore plus anciennes, rien de bien nouveau non plus : les retards s'accumulent d'autant plus que ces lois ont été initiées par des gouvernements précédents. Il est bien évident que les priorités politiques ont évolué, sans même parler des évolutions technologiques, notamment dans le secteur des médias. Pour ne prendre qu'un exemple, il est un peu illusoire de continuer à comptabiliser les textes réglementaires d'application de lois dont la plus ancienne remonte à 1995. À quelques semaines de l'examen de la loi de refondation de l'école, les mesures attendues pour l'application de la loi d'orientation d'avril 2005 n'ont pas toutes été prises mais sont-elles toujours d'actualité ?

En revanche, je crois que nous pouvons nous préoccuper de voir le nombre de rapports en attente de parution s'élever à trente et un depuis 2000 ; cette absence de publication concernant pour l'essentiel le secteur de la communication audiovisuelle. La loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures du 12 mai 2009 en a supprimé plusieurs dispositions qui prévoyaient la présentation de rapports, pour des raisons de retard de publication ou dans un objectif de rationalisation. Pour autant, pour dire les choses de manière triviale, le Parlement ne demande pas de rapports au Gouvernement pour la beauté du geste mais pour contrôler l'application de la loi.

J'ajouterai que la demande de rapports est souvent utilisée par les parlementaires pour se prémunir de l'application de l'article 40 et susciter malgré tout une prise de conscience par le Gouvernement sur un sujet qui les préoccupe.

Voilà les tendances générales. Vous trouverez le détail des analyses dans la note de la commission qui sera annexée au rapport de la commission sénatoriale pour l'application des lois.

Pour conclure, j'ajouterai que ce bilan quantitatif porte uniquement sur l'activité législative. Ces statistiques ne prennent pas en compte d'autres types de travaux, comme les neuf rapports publiés dans le cadre de l'examen de la loi de finances ou les rapports d'information.

Les membres de notre commission ont aussi activement travaillé l'année dernière dans le cadre de deux missions d'information, la première sur la carte scolaire et la seconde sur le métier d'enseignant. Vous avez sans doute noté l'écho donné aux conclusions de la mission sur la carte scolaire la semaine dernière. La circulaire sur la rentrée 2013 a modifié les critères de dérogation et notre collègue Françoise Cartron a rappelé les conclusions de la mission quant à l'utilisation des options rares comme moyen de contournement de la carte scolaire. C'est un bel exemple des suites qui peuvent être apportées aux travaux de contrôle du Sénat.

Plus généralement, nous disposons désormais d'un véritable outil de suivi des recommandations formulées par les différentes instances de contrôle du Sénat, qu'il s'agisse des travaux internes en commission, que je viens de citer, ou des structures temporaires, missions communes d'information ou commissions d'enquête.

À l'avenir, l'examen des textes en séance publique pourrait d'ailleurs nous fournir l'occasion de traduire dans la loi certaines de ces recommandations, je pense par exemple à celles formulées l'année dernière par la mission commune d'information sur les dispositifs médicaux et les interventions esthétiques ou, très récemment, par la commission d'enquête sur les dérives sectaires en matière de contrôle des formations dispensées en utilisant parfois abusivement le terme université ou sous des vocables qui ne correspondent à aucune véritable formation reconnue et contrôlée.

Dernier élément lié à la fonction de contrôle, les auditions en commission et la participation aux comités de suivi institués par plusieurs des textes que nous avons eu à examiner. Au cours de la session écoulée, notre commission a joué pleinement son rôle en auditionnant par exemple le président du comité de suivi de la loi LRU (loi relative aux libertés et responsabilités des universités) ainsi que dans le cadre du suivi du contrat d'objectifs et de moyens (COM) des entreprises de l'audiovisuel public, les présidents de France Télévisions, l'INA (Institut national de l'audiovisuel), Arte et Radio France.

J'ai assisté récemment à un colloque sur le thème « coopération décentralisée et culture » où intervenait le président de l'Institut français qui se réjouissait de la signature de 28 conventions avec les collectivités territoriales. Lors de son audition par notre commission, nous avions refusé de valider le COM de cet organisme, qui n'évoquait qu'à une seule reprise les collectivités territoriales et, en plus, au titre de l'autofinancement.

De la même façon, nous avons élaboré quelques travaux de façon informelle. Ainsi les conclusions de Mme Corinne Bouchoux sur la restitution des oeuvres spoliées ont déjà eu des suites au ministère de la Culture.