Intervention de Jean-Claude Requier

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le sujet des agences « des cinquante pas géométriques » peut sembler a priori assez technique et circonscrit, puisque celles-ci existent uniquement en Martinique et en Guadeloupe.

Pourtant, cette proposition de loi, tout comme celle qui est relative à la qualité de l’offre alimentaire en outre-mer et que nous venons tout juste d’adopter, porte sur des enjeux essentiels pour tous.

Dans le cas présent, il s’agit notamment d’enjeux sociaux, au travers de la délivrance d’un titre de propriété pour des personnes qui en sont dépourvues et ne peuvent, de ce fait, accéder à un certain nombre de prestations publiques ou privées, telles qu’un crédit bancaire. Mais le régime applicable à la zone des cinquante pas géométriques recouvre aussi des questions d’aménagement du territoire et de protection des zones littorales.

Cet espace, qui a vu le jour il y a plus de trois siècles sous le nom de « zone des cinquante pas du roi » – je trouve cette formule assez jolie ! –, devait initialement servir à la protection des îles, l’avitaillement et l’entretien des navires. Elle a été très tôt confrontée au phénomène d’« occupation sans titre », auquel différentes réformes ont tenté d’apporter des solutions, sans qu’aucune ne se révèle jusqu’à présent réellement efficace.

Dès le XIXe siècle, des autorisations d’installation fondées sur des motivations économiques ont été délivrées. L’adoption de textes parfois contradictoires a eu pour conséquence une grande incertitude quant au régime juridique applicable à la zone des cinquante pas géométriques. Cela a rendu délicate la gestion des héritages et a conduit à ce que des milliers de concitoyens ultramarins construisent leurs habitations sur des terrains qui ne leur appartenaient pas. Aujourd’hui, près de 15 % de la population de la Guadeloupe et de la Martinique vit dans cette zone.

La loi du 30 décembre 1996 a créé, dans chaque département antillais, une « agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques », chargée d’assurer un « développement harmonieux de la zone » et d’en « organiser l’aménagement ».

Initialement créées pour dix ans, ces agences ont vu leur durée de vie modifiée à plusieurs reprises. Théoriquement, elles devaient cesser d’exister au 1er janvier 2014, date à laquelle leurs missions auraient dû être reprises par des établissements publics fonciers d’État. Mais il apparaît aujourd’hui que ces derniers ne seront pas créés puisque les collectivités de Guadeloupe et de Martinique ont décidé de constituer des établissements publics fonciers locaux.

En attendant que la question de la poursuite des missions des agences des cinquante pas géométriques soit clarifiée, il est donc indispensable de prolonger la durée de vie de ces agences, comme le prévoit l’article 1er de la présente proposition de loi.

Depuis la loi dite « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010, les missions des agences des cinquante pas géométriques ont évolué. La mission d’aménagement est devenue secondaire, tandis que la régularisation des occupants sans titre et l’établissement de programmes d’équipement de la zone sont devenus les missions prioritaires des agences.

Comme le rapporteur l’a très bien souligné, les différents bilans de l’action de ces agences sont mitigés : le nombre de régularisations reste faible et les installations illicites dans la zone des cinquante pas géométriques se poursuivent. Actuellement, même si aucun chiffrage précis n’a été établi, il y aurait environ 17 000 constructions illicites en Guadeloupe et 15 000 en Martinique. Un certain nombre de ces constructions menacent la sauvegarde du littoral dans les départements concernés.

Le bilan du processus de régularisation pour les occupants sans titre établi au 31 décembre dernier montre que sur plus de 5 000 dossiers déposés dans chacun des deux départements antillais, seuls 689 en Guadeloupe et 1 166 en Martinique ont abouti à des acceptations d’offres de cession, soit un taux respectif de 13, 4 % et de 21, 9 %. Ce résultat s’explique notamment par la situation financière fragile d’une grande partie de la population habitant cette zone. Le montant de l’aide publique dont peuvent bénéficier les personnes dont le dossier de régularisation est accepté pour acquérir leur résidence principale se révèle apparemment très insuffisant. Il serait souhaitable de trouver des solutions complémentaires pour permettre à ces personnes d’obtenir enfin en toute légalité un titre de propriété pour leur logement.

À ces difficultés financières s’ajoutent une certaine complexité et une certaine longueur du processus administratif, puisque le mécanisme de régularisation ne comprend pas moins de vingt-deux étapes.

Par ailleurs, un nombre important de dossiers ne peuvent aboutir car ils concernent des logements situés en « zones rouges » inconstructibles au titre des plans de prévention des risques naturels.

Il semble donc indispensable de trouver une solution de relogement pour les personnes vivant dans la zone des cinquante pas géométriques et dont la situation n’est pas régularisable, soit parce que leurs habitations sont situées en « zones rouges », soit pour d’autres raisons.

Enfin, comme l’a souligné le rapporteur, il est indispensable de mettre un terme à l’installation de nouveaux occupants sans titre dans la zone des cinquante pas géométriques, faute de quoi le problème de l’occupation sans titre dans cette zone ne sera jamais résolu.

Outre la question de la régularisation des occupants sans titre dans la zone des cinquante pas géométriques, il est également primordial de renforcer les efforts d’aménagement pour permettre aux familles qui sont installées dans cette zone d’avoir accès aux équipements publics essentiels, tels que l’assainissement.

Selon les estimations du ministère des outre-mer communiquées dans le rapport de notre collègue Serge Larcher, « les besoins financiers estimés étant de l’ordre de 280-300 millions d’euros sur le rythme actuel, il faudrait entre 10 et 15 ans pour mener à bien les travaux à leur terme ». Une telle attente pour nos concitoyens vivant dans ces zones n’est pas acceptable ; il faut donc trouver d’urgence des solutions pour leur permettre de vivre avec un titre de propriété et dans des conditions décentes.

Pour conclure, si la présente proposition de loi est nécessaire et répond à une urgence, elle n’apporte qu’une solution temporaire à la question de l’occupation sans titre. Elle vise à prolonger la durée de vie des agences ainsi que la date limite de dépôt des dossiers de régularisation de deux ans. En effet, environ 3 000 constructions seraient encore régularisables dans chacun des deux départements des Antilles. Il est donc utile de prolonger ce délai.

Toutefois, ces deux années supplémentaires ne suffiront ni pour achever la régularisation, ni pour finaliser l’aménagement de ces zones. Comme l’a souligné le rapporteur, il faudra apporter de nouvelles réponses à la difficulté que constitue l’absence massive de titres de propriété, laquelle dépasse largement la zone des cinquante pas géométriques et concerne non seulement les Antilles, mais aussi d’autres territoires ultramarins, comme le précise l’intitulé de la proposition de loi. Le Gouvernement devrait par conséquent profiter des deux prochaines années pour mener une réflexion globale sur le foncier en outre-mer.

À ce titre, je me réjouis que la commission ait ajouté à la proposition de loi initiale l’article 3, qui traite de la reconstitution des titres de propriété dans les outre-mer et qui offrira à chaque collectivité ultramarine une certaine souplesse pour utiliser un organisme foncier existant ou créer une nouvelle structure – par exemple un groupement d’intérêt public – chargée de mener cette mission de « titrement ».

Bien que n’apportant qu’une réponse partielle et transitoire aux problématiques de la zone des cinquante pas géométriques et de l’absence massive de titres de propriété en outre-mer, cette proposition de loi n’en est pas moins une étape importante et nécessaire, que l’ensemble des membres du RDSE soutiendront par leur vote unanime. §