Intervention de Éric Doligé

Depuis plusieurs années, j'enchaîne les rapports sur l'outre-mer. C'est passionnant et j'espère faire partager cette passion à certains collègues de l'hexagone. Il faut que le Parlement prenne la mesure de la richesse potentielle considérable qu'est l'outre-mer, très mal mise en valeur jusqu'à présent. J'espère que ce rapport permettra de faire passer certains messages.

Nos travaux ont été menés tambour battant et, en dépit de leur densité, ne prétendent pas à l'exhaustivité. Le caractère extrêmement lacunaire, pour ne pas dire quasiment inexistant, de données mesurant l'impact territorial et sectoriel des dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement dans les outre-mer, illustre une nouvelle fois le désintérêt des gouvernements successifs pour l'évaluation des politiques publiques relatives à ces départements et collectivités.

Une fois de plus, et sous la férule de la contrainte budgétaire, la solution précède la connaissance et l'analyse : la concertation gouvernementale en cours pourrait s'intituler « Chronique d'une mort annoncée » !

La non prise en compte dans le rétro-calendrier de l'échéance européenne du 31 décembre 2013, date butoir de validité des dispositifs en vigueur qui constituent des aides à finalité régionale en droit européen, et le tarissement de la collecte de fonds pour les projets en cours résultant de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2013, indiquent d'ores et déjà la direction ... Ces retards et la focalisation des réflexions sur le seul poids budgétaire des dispositifs fiscaux, doublés d'un ralentissement caractérisé des procédures d'agrément en cours, créent un attentisme des investisseurs et une baisse de niveau de collecte des fonds qui compromettront certains projets en gestation ! - 30 % de fonds collectés à la fin du mois de mai de cette année par rapport à 2012, nous dit le GIFOM. Il est déjà tard pour réagir ; la décision est désormais plus qu'urgente !

Comme l'a rappelé notre présidente il y a quelques instants, notre groupe de travail a avancé à marche forcée pour tenter de dresser un état des lieux et dégager des pistes d'évolution permettant de répondre à une demande d'encadrement renforcé et à un souci d'économie budgétaire.

Partageant le rapport avec Serge Larcher, je vais commencer par un rappel des mécanismes fiscaux en vigueur, de leurs avantages et de leurs inconvénients, avant de présenter leur impact sur le développement des économies ultramarines. Serge Larcher vous soumettra ensuite les pistes d'évolution que nous souhaitons préconiser.

Les dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement outre-mer, qui permettent la fameuse « défiscalisation », consistent à récolter des liquidités auprès de contribuables, personnes physiques ou personnes morales, pour financer la réalisation d'un investissement dans un département ou une collectivité d'outre-mer. En contrepartie, ces contribuables-investisseurs bénéficient d'une réduction de leur impôt sur le revenu ou d'une déduction d'impôt sur les sociétés qui intervient l'année suivant celle de la réalisation de l'investissement. Le taux de réduction varie en matière d'investissement productif, selon le territoire et le secteur concernés.

La réduction d'impôt est cependant plafonnée : depuis la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2012 qui a supprimé la part variable du plafonnement, le plafond est fixé à 18 000 euros ; il s'agit en outre d'un plafond global qui inclut le plafond de 10 000 euros prévu pour les autres réductions d'impôt.

Le plus souvent, le contribuable-investisseur n'est pas l'exploitant lui-même et les fonds nécessaires au financement de l'investissement sont collectés par des intermédiaires spécialisés auprès de personnes désireuses de réduire le montant de leur impôt. Les frais générés par cette intermédiation, qui couvrent non seulement la collecte mais également la gestion du projet d'investissement et s'élèvent à 5 % à 7 % du montant de l'investissement en moyenne, sont supportés par le contribuable-investisseur.

Les fonds deviennent le capital d'une structure juridique, une société créée ad hoc, qui reste propriétaire de l'investissement réalisé pendant une période légale minimale, en général 5 ans, au cours de laquelle le bien est loué à un prix préférentiel à l'exploitant : c'est la période dite « de portage ». Les contribuables-investisseurs sont actionnaires de cette société. Au terme de la période de portage, la propriété du bien financé est transférée dans le patrimoine de l'exploitant ultramarin. La somme des loyers payés pour l'utilisation du bien pendant la période de portage ou, s'agissant de l'acquisition d'un logement, son prix, est d'un montant inférieur au coût de revient de l'investissement, la différence correspondant à ce que le code général des impôts nomme la rétrocession. Des taux minimaux de rétrocession sont fixés par la loi : pour les investissements productifs, le taux est de 62,5% pour les investissements supérieurs à 300 000 euros et de 52,63 % pour les autres ; pour le logement, le taux est fixé à 65 %. La rétrocession vient diminuer, au profit de l'exploitant ultramarin, le gain que le contribuable-financeur a tiré de sa réduction d'impôt.

Les dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement contribuent aujourd'hui au financement de deux grands secteurs en outre-mer, le logement social et l'investissement productif. Quatre articles du code général des impôts (CGI) constituent leur fondement juridique et décrivent le cadre normatif : champ d'application, conditions d'éligibilité et procédures.

Je ne m'attarderai pas sur le « Girardin immobilier » (article 199 undecies A du CGI) qui prévoyait une réduction d'impôt sur le revenu pour tout contribuable achetant un immeuble neuf outre-mer pour le louer, pendant une période minimale de 5 ans. Ce dispositif, qui a dynamisé la construction dans le secteur intermédiaire et le secteur libre, s'est éteint le 31 décembre 2012. Subsistent cependant sur ce fondement juridique la défiscalisation relative, d'une part, à l'achat d'un logement destiné à servir de résidence principale, réservée aux primo-accédants et pour des surfaces limitées selon la taille de la famille, et, d'autres part, à la rénovation de logements de plus de 20 ans et aux travaux de mise aux normes antisismiques (en vigueur jusqu'à fin 2017).

Trois autres dispositifs de réduction ou de déduction d'impôt soutiennent aujourd'hui l'investissement outre-mer :

- l'article 199 undecies B du CGI, permettant des réductions d'impôt sur le revenu (IR) en matière de soutien aux investissements productifs (le « Girardin industriel ») ;

- l'article 199 undecies C, permettant des réductions d'IR en matière de soutien à l'investissement dans le domaine du logement social (introduit par la loi de développement économique des outre-mer, LODEOM) ;

- l'article 217 undecies, prévoyant des réductions d'impôt sur les sociétés (IS) liées, soit au montant des investissements réalisés dans les outre-mer au titre des articles 199 undecies A, B ou C (investissement productif + logement social), soit à la souscription au capital de sociétés de développement régional des départements d'outre-mer (DOM).

En matière d'investissement productif, sont éligibles les investissements neufs ainsi que les travaux de réhabilitation d'hôtels, mais également, depuis la LODEOM, les activités de recherche-développement et la pose des câbles sous-marins. Sont en revanche exclus un certain nombre d'investissements énumérés par le code tels que ceux réalisés dans le commerce, la restauration, le conseil, l'éducation et la santé, la finance, ou encore les services aux entreprises et les activités de loisirs, associatives ou postales. Sont également exclus depuis 2009 les véhicules de tourisme et, depuis septembre 2010, les équipements photovoltaïques.

Enfin, il existe deux types de procédures : le plein droit et l'agrément.

Le plein droit concerne les projets dont le montant n'excède pas, pour le secteur productif, 250 000 ou 1 million d'euros selon le cas, et pour le logement social 2 millions d'euros. Ce régime est purement déclaratif et, pour les petits investissements d'équipement, les fonds sont mobilisables très rapidement, parfois en à peine quinze jours.

L'agrément s'applique aux projets d'un montant supérieur aux seuils précités mais également aux investissements réalisés dans des secteurs considérés comme sensibles (navigation de plaisance, transports, rénovation d'hôtels). Il nécessite le montage d'un dossier étoffé justifiant notamment de l'intérêt économique du projet et de créations d'emplois. L'instruction est menée, pour les projets les plus importants et l'ensemble de ceux réalisés dans les collectivités d'outre-mer (COM), par la direction générale des finances publiques (DGFIP), et pour les autres par les directions régionales (DRFIP). Les durées d'instruction de la DGFIP excèdent toujours le délai légal de trois mois.

Après ce rappel du cadre normatif et des mécanismes fiscaux, venons-en à leur impact économique pour les outre-mer.

Chaque débat budgétaire remet sur la sellette les dispositifs d'aide fiscale, les fameuses « niches », lourdement connotées en ce qui concerne celles relatives à l'outre-mer, car en dépit des mesures successives de moralisation et des coups de rabot leur mauvaise image perdure. De nombreuses critiques portant sur le manque de lisibilité et de maîtrise des dispositifs, le défaut d'efficience pour l'outre-mer et le poids de la dépense fiscale sont régulièrement dirigées contre ces dispositifs fiscaux, en particulier par l'Inspection générale des finances et la Cour des comptes. Cette dernière a d'ailleurs préconisé leur suppression pure et simple dans son rapport annuel 2012.

Si la dépense fiscale n'est en effet pas négligeable et si certaines critiques sont recevables, cela doit nous conduire à proposer des améliorations - Serge Larcher s'en chargera tout à l'heure - mais certainement pas à condamner radicalement des dispositifs qui, perfectibles, constituent des ressorts vitaux pour les économies des départements et collectivités d'outre-mer.

Le montant prévisible de la dépense fiscale pour l'État est évalué à environ 1,1 milliard d'euros pour 2013. Ce montant s'était stabilisé depuis 2009 autour de 1,2 milliard d'euros après une hausse constante au cours des années précédentes.

Ce montant place la dépense fiscale pour l'investissement outre-mer bien loin derrière les niches plus coûteuses. Je vous rappelle ainsi que le crédit d'impôt recherche (CIR) devrait coûter 3,4 milliards d'euros en 2013, la TVA dans la restauration 3,1 milliards d'euros ou encore le crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile plus de 2 milliards d'euros.

Les « taux de profits fiscaux » qui pouvaient être élevés pour les contribuables investisseurs sont désormais limités à 18 000 euros par foyer fiscal. La décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2012 a en effet supprimé la part variable de 4 % du revenu imposable au-delà de ce plafond. Cela a pour conséquence de réduire l'intérêt de cet avantage fiscal pour les plus hauts revenus mais également l'inconvénient de restreindre le « vivier » de la collecte et, au final, le nombre d'investisseurs potentiels. Sur les gros projets, cela aboutit à une atomisation de la collecte et à une complexification des montages, ce qui majore leur coût.

La rémunération du contribuable-investisseur et les coûts d'intermédiation des cabinets de défiscalisation sont considérés comme une dépense inutile car elle n'est pas injectée dans les économies ultramarines.

Or, si le bénéfice fiscal réalisé par le contribuable ne doit pas être excessif, cette rémunération est la condition première de l'existence du dispositif ; celui-ci doit rester suffisamment attractif pour drainer les liquidités nécessaires et convaincre les investisseurs potentiels que le risque vaut d'être pris. Il y a en effet toujours un risque de faillite de l'exploitant ou que celui-ci ne respecte pas ses engagements pendant la durée du portage, ce qui peut remettre en cause l'avantage fiscal de l'investisseur.

Concernant les coûts d'intermédiation, qui s'élèvent en moyenne de 5 % à 7 % du montant de l'investissement, ils couvrent à la fois les coûts de collecte, les coûts de montage juridique et financier et les coûts de gestion de la structure de portage pendant cinq ans. Mais, au-delà, les cabinets de montage jouent un précieux rôle d'incubateur et d'accompagnateur de projet ; il s'agit là bien souvent d'une aide technique très appréciable pour les exploitants inexpérimentés.

La critique relative au manque d'efficience paraît quant à elle relever d'une analyse livresque, bien éloignée de la réalité économique.

Cette critique vise à la fois le manque de données disponibles permettant de connaître l'impact financier et économique des dispositifs fiscaux et l'absence de gouvernail dans la mise en oeuvre de la défiscalisation de plein droit.

Le caractère lacunaire de l'évaluation en matière d'aides fiscales de soutien à l'investissement outre-mer n'est qu'une manifestation supplémentaire d'un constat dressé systématiquement s'agissant de l'outre-mer. Mais il est particulièrement choquant ici, dès lors que les deniers publics sont en jeu ! Or, cette mauvaise connaissance est largement imputable à l'administration fiscale qui, concernant le dispositif avec agrément, ne procède pas à l'exploitation statistique des dossiers comme elle devrait le faire et, concernant le plein droit, ne fait pas respecter l'obligation déclarative instaurée en 2007 pourtant punie d'une amende d'un montant égal à la moitié de l'avantage fiscal pour le contrevenant. En outre, le dernier rapport établi par la DGFIP porte sur les années 2007-2009 ! ... rien, depuis !!

Les services de Bercy et l'Inspection générale des finances considèrent que l'efficacité de la défiscalisation en termes d'impact sur la croissance et l'emploi n'est pas prouvée.

Or, comment imaginer qu'une dépense fiscale ayant permis de solvabiliser l'investissement à hauteur de 1,5 à plus de 2 milliards d'euros chaque année depuis 2005 n'ait pas eu d'effet sur le développement des économies ultramarines ?

Sont également incriminés les effets d'aubaine et les distorsions qui résulteraient des aides fiscales. Sans doute y en a-t-il, comme pour tout dispositif dérogatoire ; mais il revient à l'administration de les déceler, parfois d'empêcher les dérives, et il appartient au législateur de tenter de les prévenir ou d'y remédier.

La bulle photovoltaïque est fréquemment citée en exemple : il y a effectivement eu formation d'une bulle spéculative assortie d'un effet d'éviction pour les autres secteurs éligibles à l'aide fiscale, les dossiers présentés à l'agrément obéissant davantage à des sollicitations financières qu'à une réelle demande économique. Le secteur du photovoltaïque a ainsi représenté le tiers des investissements agréés en 2009. Cet effet d'aubaine n'a pas été anticipé, ni même endigué par une interprétation plus stricte du critère de l'intérêt économique dans la procédure d'agrément ; il a même été amplifié à deux reprises, en 2007 et 2008 par l'annonce du plafonnement des niches fiscales, et à l'automne 2010 par l'anticipation de l'exclusion du photovoltaïque.

Au registre des dérives toujours, l'IGF estime que la défiscalisation « entraîne une allocation du capital favorisant les firmes établies et peut aggraver des rentes et des déséquilibres ». Si le risque d'aggravation du déficit de concurrence existe en effet par un encouragement à la concentration sectorielle du capital, il revient encore une fois à l'administration fiscale de l'apprécier lors de l'instruction de la demande d'agrément. Mais cela suppose une bonne connaissance des situations locales...

Le critère de « la création d'emplois », enfin : si la création d'emploi a été introduite parmi les critères à considérer pour la délivrance d'un agrément, son interprétation restrictive aboutit à des aberrations tant du point de vue du développement économique local que de la mesure de l'efficience des dispositifs en termes de coût. Pour avoir une pertinence économique, l'impact d'un projet sur l'emploi ne doit pas être appréhendé de façon étriquée : doivent être comptabilisés les emplois directs créés, bien sûr, mais aussi les emplois maintenus, ainsi que les emplois induits en amont et en aval lorsque l'investissement s'insère dans une chaîne de production ou contribue à structurer une filière. Aux antipodes de ce raisonnement et sur la base des seuls engagements de création d'emplois directs, l'IGF, se fondant sur une étude de l'INSEE, a pu mettre en avant un coût de la défiscalisation par emploi créé pour 2009 de 220 000 euros pour le plein droit et de 731 000 euros pour les investissements agréés !

On voit donc que le réquisitoire des administrations fiscales peut être en grande partie réfuté si l'on délaisse l'approche exclusivement comptable au profit d'une appréciation de portée plus économique et pragmatique. Ainsi tous les acteurs, à l'exception des administrations fiscales centrales, que ce soit à Paris ou à La Réunion, ou encore pendant la visioconférence avec la Nouvelle-Calédonie, ont unanimement plaidé pour le maintien de la défiscalisation, sa suppression envisagée par Bercy étant perçue comme un scénario catastrophe.

Les dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement répondent en effet à un besoin vital des économies ultramarines.

L'aide fiscale contribue à compenser les contraintes spécifiques imposées aux économies ultramarines.

Les entreprises, dans les outre-mer, doivent faire face à d'importants surcoûts qui ont des origines multiples :

- l'étroitesse des marchés qui empêche les économies d'échelle et nécessite d'importants volumes d'importation,

- des contraintes géographiques fortes telles que l'éloignement et l'isolement, l'insularité et le caractère archipélagique, l'atomisation du territoire (Polynésie), l'immensité terrestre recouverte d'une nature indomptable (Guyane) ou encore l'exposition aux cataclysmes climatiques.

- des communications compliquées et onéreuses,

- des différentiels de compétitivité avec les économies voisines, résultant des normes sociales et environnementales.

Une logique pure d'économie de marché conduirait à la nécessaire disparition de pans entiers des économies ultramarines. Or, peut-on envisager de voir disparaître, par exemple, un secteur agro-alimentaire tendant à limiter la dépendance aux importations, ou un secteur des énergies renouvelables à la pointe de l'innovation ?

Les objectifs de développement endogène et les exigences de solidarité nationale impliquent le maintien de ces dispositifs qui permettent de drainer des liquidités à l'extérieur pour les injecter dans les économies ultramarines.

L'outil de la défiscalisation est en outre particulièrement bien adapté au contexte ultramarin ; les collectivités dotées de l'autonomie fiscale telles que la Polynésie ou la Nouvelle-Calédonie ont d'ailleurs enchéri en mettant en place des dispositifs locaux complémentaires.

En effet, le tissu économique dans les outre-mer est atomisé et constitué à plus de 90 % de TPE-PME. Ces entreprises sont largement dépourvues de fonds propres et ne disposeraient pas du levier nécessaire à l'investissement sans le recours aux fonds extérieurs défiscalisés. Les fonds apportés en défiscalisation sont en effet comptabilisés comme des fonds propres par les banques, ce qui permet d'adosser des prêts. La défiscalisation permet ainsi de surmonter la frilosité des banques.

L'apport défiscalisé représente en général environ 30 % du montant de l'investissement dont il permet d'abaisser le coût pour l'exploitant. Il offre l'avantage, pour les projets relevant du plein droit, d'être mobilisable très rapidement, dans un délai de quinze jours.

L'aide fiscale joue un rôle décisif dans le développement des économies ultramarines.

Hier comme aujourd'hui, les dispositifs d'aide à l'investissement outre-mer répondent aux besoins vitaux des économies ultramarines et dynamisent leur développement.

La défiscalisation joue un rôle décisif dans l'aménagement des grands projets structurants qui permettent d'assurer la continuité territoriale : elle a ainsi contribué à financer, en Polynésie française, le câble numérique Honotua qui a amélioré les services (plus de débit et plus de volume), a permis le développement d'offres plus nombreuses et diversifiées, assurant ainsi aux entreprises polynésiennes la possibilité de créer de nouvelles activités. Elle permet aussi le renouvellement des flottes des compagnies locales, telles qu'Air Tahiti ou Air Austral, la compagnie aérienne de La Réunion.

Le développement du logement social constitue une réussite emblématique : sous l'effet de la mobilisation de la défiscalisation en complément de la ligne budgétaire unique (LBU), la programmation de logements locatifs sociaux neufs dans les DOM a presque doublé entre 2007 et 2012, passant de 4 209 à 7 643. La part des logements locatifs très sociaux (LLTS) a quant à elle plus que triplé pendant la même période (de 858 à 2 771).

La défiscalisation est indispensable au maintien d'un tissu économique vivrier, décisif pour les équilibres territoriaux : il s'agit d'un outil au service des petites entreprises ultramarines qui dominent de façon écrasante le tissu économique. Le montant moyen des dossiers en défiscalisation atteint en effet seulement 30 000 euros. Ils concernent en particulier l'artisanat, l'agriculture et le BTP. En Nouvelle-Calédonie, elle contribue au rééquilibrage du territoire en permettant le financement de projets industriels en Province Nord et dans la Province des îles.

La défiscalisation est porteuse d'espoirs pour le développement des outre-mer :

- elle favorise la structuration de l'économie au service du développement endogène : lors de notre déplacement à La Réunion, nous avons pu constater l'impact de la défiscalisation sur la structuration de la filière agricole animale à La Réunion, avec la mobilisation de l'aide fiscale pour financer par exemple, dans le Sud de l'île, un nouvel abattoir indispensable à la filière et une plateforme logistique. Elle y permet également la structuration de la filière légumière, dont la production nécessite des investissements dans la construction de serres ;

- elle peut permettre de valoriser les potentiels des outre-mer, présents et en devenir au bénéfice de tous, au plan local comme national : elle a ainsi contribué au financement des grandes usines de nickel en Nouvelle-Calédonie et elle pourrait permettre de financer les projets en matière de stockage de l'énergie, problématique qui constitue aujourd'hui une limite au développement des énergies renouvelables. Je vous rappelle que les outre-mer ont un potentiel énorme en la matière et pourraient même devenir des modèles pour notre pays ;

- elle devrait être utilisée pour favoriser une meilleure insertion régionale. Certaines règles visant à encadrer la défiscalisation ont des conséquences aberrantes : à La Réunion, après l'achèvement du grand chantier de la route des Tamarins, on a ainsi laissé à l'abandon des machines-outils plutôt que de permettre aux entreprises concernées de les réutiliser pour des travaux à Madagascar ou à l'Île Maurice. Il conviendrait d'assouplir ces règles : la défiscalisation pourrait contribuer à renforcer les liens entre les outre-mer et leur environnement régional, soutenir le développement des pays voisins et ainsi réduire les différentiels de compétitivité.

Avec l'espoir de vous avoir convaincu du caractère indispensable et irremplaçable des dispositifs d'aide fiscale à l'investissement dans les outre-mer, je cède enfin la parole à Serge Larcher qui va vous exposer les différentes propositions d'amélioration qui permettraient d'alléger le coût budgétaire et de rendre plus pertinents encore les mécanismes en vigueur.