Intervention de Serge Larcher

Mes chers collègues, après la présentation par Éric Doligé des dispositifs d'aide fiscale à l'investissement outre-mer et de leur impact économique, il me revient de vous présenter les dix propositions du groupe de travail.

Ces propositions tendent à optimiser l'impact de l'aide fiscale par l'amélioration des dispositifs existants mais également par le recours à des dispositifs complémentaires. En tout état de cause et quelles que soient les formules retenues, le groupe de travail recommande la prudence et la progressivité dans les évolutions : les économies ultramarines sont en grande difficulté sous le double effet des contraintes structurelles qui leur sont propres et de la crise mondiale et, depuis 2009, de graves conflits sociaux éclatent sporadiquement dans les outre-mer. Encore très récemment en Nouvelle-Calédonie... Il faut mettre un terme au « nomadisme fiscal » et restaurer la confiance des investisseurs en garantissant une stabilité pluriannuelle, ainsi que l'a préconisé le Président de la République. Les outre-mer ne sont pas une variable d'ajustement budgétaire !

J'en viens aux propositions. Elles sont de deux ordres :

- pour le logement social : nous proposons la mise à l'étude d'un dispositif alternatif à la défiscalisation et, dans l'immédiat, des ajustements au dispositif actuel afin d'en assurer une plus grande efficience ;

- pour l'ensemble des secteurs, c'est-à-dire tant pour le logement social que pour le secteur productif, nous proposons des mesures destinées à assurer un meilleur encadrement et une plus grande efficience de l'aide fiscale qui doit être maintenue.

La première proposition porte sur le logement social et se décompose en cinq mesures en faveur du maintien d'un soutien massif à la construction de logements sociaux.

La première mesure est l'étude des modalités d'un prêt à taux zéro ou d'un prêt bonifié équivalent servi par la Caisse des dépôts et consignations pour le financement des différentes catégories de logement social et l'établissement d'une stratégie de substitution progressive aux aides fiscales actuelles.

Dans les réflexions menées par le Gouvernement, a été évoquée la « rebudgétisation » de l'aide fiscale en faveur de la construction de logements sociaux. Cette hypothèse n'est clairement pas crédible. Je rappelle en effet que la ligne budgétaire unique (LBU) a atteint en 2013 un peu plus de 270 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) tandis que le coût de la défiscalisation en matière de logement social atteindrait près de 500 millions d'euros en 2012. Autrement dit, la « rebudgétisation » conduirait à multiplier la LBU au moins par trois, perspective totalement irréaliste dans la période budgétaire actuelle.

Nous avons donc écarté cette hypothèse mais nous proposons l'étude d'un autre dispositif potentiellement alternatif à la défiscalisation : un prêt à taux zéro (PTZ) ou un prêt bonifié équivalent servi par la Caisse des dépôts et consignation pour le financement des différentes catégories de logement social. Ce dispositif pourrait venir se substituer - au moins en partie - aux aides fiscales actuelles et être réservé aux logements sociaux (LLS) et très sociaux (LLTS), le PLS - qui n'est pas éligible à la LBU - continuant à bénéficier uniquement de l'aide fiscale.

Les simulations transmises par l'Union sociale pour l'habitat (USH) montrent en effet l'équivalence globale d'un PTZ sur 40 ans avec l'avantage fiscal actuellement rétrocédé pour la construction de logements sociaux. Ce dispositif présente pour l'État l'intérêt d'économiser l'avantage fiscal bénéficiant aujourd'hui aux contribuables-investisseurs et, en conséquence, de réduire substantiellement le coût de la dépense fiscale : cette économie représenterait entre le quart et le tiers de la dépense actuelle.

Dans l'attente de l'éventuelle mise en place d'un PTZ pour le financement du logement social outre-mer, nous proposons la pérennisation des mécanismes actuels assortis de plusieurs adaptations.

La deuxième mesure est la pérennisation du mécanisme de financement mixte actuel combinant, dans des proportions variables, LBU et flux drainés par l'intermédiaire des dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement outre-mer. La combinaison LBU/défiscalisation a permis, depuis la LODEOM de 2009 qui a massivement orienté les flux défiscalisés vers le logement social, une forte accélération de la construction de logements sociaux dans nos outre-mer, comme l'a rappelé notre collègue Éric Doligé à l'instant. Le cumul de ces deux outils permet par ailleurs de financer la réhabilitation des logements anciens et le développement de la mixité.

La troisième mesure est le maintien d'un plafonnement de 18 000 euros de l'avantage fiscal à l'impôt sur le revenu assorti de la prise en compte, pour le calcul de la base de réduction d'impôt, du taux de rétrocession réel et non plus du taux de rétrocession légal minimal, ce qui permet de restreindre le nombre d'investisseurs par projet et donc de faciliter la collecte tout en abaissant le montant des frais d'intermédiation. Cette mesure tend à contrer un des effets déstabilisateurs de la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2012 sur la loi de finances pour 2013 déclarant inconstitutionnelle la part variable de 4 % du plafonnement qui s'ajoutait aux 18 000 euros. Cette décision a pour effet d'atomiser la collecte en multipliant le nombre d'investisseurs à réunir sur un même projet : elle renchérit les coûts de montage et d'intermédiation et condamne les gros projets à recourir aux mécanismes d'appel public à l'épargne, au-delà de 150 investisseurs.

Notre proposition, évaluée par les bailleurs sociaux, en tenant compte du taux de rétrocession réellement consenti et non plus du minimum légal pour le calcul de la base de réduction d'impôt, permet de compenser en grande partie cet effet préjudiciable de la décision du Conseil constitutionnel.

La quatrième mesure consiste en un rehaussement de 10 points du taux légal de rétrocession qui passerait de 65 à 75 %. Les acteurs publics et privés que nous avons rencontrés ont tous souligné que le taux de rétrocession minimal fixé par la loi à 65 % était systématiquement dépassé dans les faits, ceci grâce à la mise en concurrence des cabinets de défiscalisation. Le relèvement du taux légal de rétrocession présenterait deux avantages : mettre les textes en harmonie avec la réalité des pratiques et afficher la volonté d'améliorer l'efficience des dispositifs au bénéfice des organismes de logement social ultramarins, c'est-à-dire de renforcer le caractère vertueux de la défiscalisation du logement social outre-mer.

La cinquième mesure relevant de notre première proposition est enfin la réduction à deux ans de la durée de portage afin de limiter les frais de gestion et les frais de débouclage du programme. Cette proposition a été formulée par les bailleurs sociaux - tant l'Union sociale pour l'habitat (USH) au niveau national, que l'Association régionale des maîtres d'ouvrage sociaux et aménageurs (ARMOS) à La Réunion. Une telle mesure permettrait de limiter les frais de gestion du portage qui courent aujourd'hui pendant cinq ans ainsi que certains coûts liés au dénouement des opérations, les frais de mutation notamment. D'après l'USH, cette mesure permettrait une réduction de près de 60 000 euros des coûts de gestion par opération.

Ces cinq mesures visent donc à assurer le maintien d'un soutien massif à la construction de logements sociaux. À nos yeux, elles doivent s'intégrer dans un plan gouvernemental pour le logement dans les outre-mer, comprenant des objectifs précis et une visibilité sur au moins cinq ans, visibilité indispensable pour les acteurs du secteur et, plus globalement, pour le développement économique et social des outre-mer. Le logement, via le BTP, constitue en effet une puissante locomotive pour l'ensemble de l'économie.

Notre deuxième proposition consiste, pour l'ensemble des secteurs, celui du logement social comme celui de l'investissement productif, à déconnecter le plafond de 18 000 euros d'avantage fiscal du plafond général de 10 000 euros afin de restaurer les capacités de collecte de flux d'aide fiscale au soutien de l'investissement outre-mer. Il s'agit de restaurer les capacités de collecte des fonds à orienter vers l'investissement en outre-mer.

La décision du Conseil constitutionnel relative à la loi de finances pour 2013 a supprimé, je le rappelle, la part variable du plafond de déductibilité. Elle a donc eu pour conséquence d'assécher en partie la source de la collecte : elle a modifié le profil des investisseurs en rendant le système moins attractif pour les plus fortunés. Concrètement, cette décision complique les schémas de collecte et en renchérit le coût.

Plutôt que de relever le plafond comme le propose la délégation de l'Assemblée nationale, il nous paraît beaucoup plus pertinent de déconnecter les deux plafonds. Autrement dit, un contribuable devrait pouvoir bénéficier, à côté du plafond d'avantage fiscal de 10 000 euros pour les niches « hexagonales », d'un avantage fiscal plafonné à 18 000 euros pour le soutien à l'investissement dans les outre-mer. Il faut souligner que cette mesure ne pèsera pas sur les finances publiques car la déconnexion n'a pas pour effet automatique de multiplier les projets d'investissement dans les outre-mer. Elle va en revanche faciliter le bouclage financier des projets ayant recours à l'aide fiscale à l'investissement outre-mer.

Poursuivant le même objectif de renforcement de l'efficience de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer, nous suggérons dans notre troisième proposition que soit étudiée la possibilité de relever les taux de rétrocession légaux pour l'aide fiscale en matière d'investissements productifs. Cette proposition rejoint la proposition formulée pour le logement social. Pour autant, contrairement au secteur du logement social, les taux de rétrocession en matière d'investissement productif sont moins bien connus. Nous n'avons donc pas souhaité formuler de proposition chiffrée dans l'immédiat.

Cette proposition est alternative à la recommandation de rendre obligatoire la mise en concurrence pour l'ensemble des projets afin d'obtenir de meilleurs taux de rétrocession : outre le fait que cette obligation existe déjà pour les projets réalisés par des entités détenues à plus de 50 % par des capitaux publics, elle est superflue dans le cas où l'exploitant agit pour son propre compte. Celui-ci a en effet tout intérêt à effectuer une mise en concurrence des intermédiaires. Autre inconvénient de la proposition formulée par l'Assemblée nationale : dans le cadre de la procédure d'agrément, la Direction générale des finances publiques (DGFIP) se saisit de tout élément pour retarder la délivrance des agréments. La justification d'une mise en concurrence pourrait constituer un prétexte supplémentaire.

J'en viens à notre quatrième proposition, à savoir, lorsque l'entreprise qui investit produit un résultat, de réserver le recours à l'aide fiscale au soutien de l'investissement productif outre-mer, l'année de réalisation de l'investissement, au financement de la portion du montant du projet excédant la capacité fiscale de l'entreprise à annuler son impôt sur les sociétés par réduction de l'assiette.

C'est une mesure d'encadrement de la défiscalisation. Il s'agirait de ne recourir à la défiscalisation que lorsque le montant de l'investissement excède la capacité de l'entreprise à le financer sur ses propres résultats, et pour la partie excédant cette capacité seulement. Avec cette combinaison, la mécanique d'aide fiscale rendant nécessaire une intermédiation ne s'applique plus qu'à une partie du montant de l'investissement et tient compte des résultats de l'entreprise. Ce dispositif s'inspire de celui en vigueur en Polynésie en matière de défiscalisation locale.

Ce dispositif introduit dans la législation fiscale nationale ne pourrait cependant pas s'appliquer aux entreprises des COM puisqu'elles ne sont pas assujetties à l'impôt sur les sociétés du fait de l'autonomie fiscale des collectivités. Ces entreprises continueraient donc à pouvoir recourir à la défiscalisation en vigueur pour l'intégralité du montant de l'investissement réalisé.

Nous souhaiterions que soit étudiée - c'est notre cinquième proposition -, pour le secteur de l'investissement productif et les dossiers actuellement éligibles à la procédure d'agrément, la possibilité d'instituer un mécanisme de crédit d'impôt susceptible de constituer une alternative au dispositif d'aide fiscale au soutien de l'investissement productif outre-mer, le mécanisme devant offrir les mêmes garanties de réduction des coûts d'investissement pour l'exploitant ultramarin. Ce dispositif ne s'appliquerait qu'aux grandes entreprises des DOM disposant d'un accès effectif au crédit.

La mise en place d'un crédit d'impôt, qui viendrait se substituer à l'aide fiscale à l'investissement outre-mer pour les investissements productifs, est pressentie dans le cadre des consultations lancées par le Gouvernement. Au terme de nos travaux, il apparaît que cette solution ne pourrait être acclimatée que dans des conditions très restrictives à la réalité des entreprises ultramarines :

- contrairement à l'aide fiscale à l'investissement outre-mer, le crédit d'impôt n'est pas considéré par les banques comme des quasi fonds propres et ne peut donc pas servir de levier pour obtenir des prêts ;

- le crédit d'impôt pose ainsi la question du préfinancement, les entreprises ultramarines étant caractérisées par leur sous-capitalisation ;

- si le crédit d'impôt se substituait à la défiscalisation, les frais liés au préfinancement et au montage juridique et financier du projet, pris en charge aujourd'hui par le contribuable-investisseur, seraient transférés à l'exploitant ultramarin, et naturellement répercutés sur le prix des produits commercialisés ;

- enfin, le crédit d'impôt est inapplicable dans les COM qui disposent de l'autonomie fiscale.

Ce dispositif semble ne pouvoir s'appliquer sans dommage trop important qu'à un nombre restreint de « grandes » entreprises offrant les garanties suffisantes pour accéder au crédit.

Au terme de cette première approche qui relève de nombreux inconvénients liés au crédit d'impôt conçu comme un mécanisme de substitution à la défiscalisation, nous proposons, à titre exploratoire, une étude qui concernerait le seul secteur de l'investissement productif et les dossiers sous agrément. Nous demandons que le mécanisme imaginé offre les mêmes garanties de réduction des coûts d'investissement pour l'exploitant ultramarin que le système actuel.

Notre sixième proposition consiste à élargir le champ de compétence des directions régionales des finances publiques à l'ensemble des projets d'investissement productif sous agrément d'un montant inférieur à 5 millions d'euros au lieu de 1,5 million d'euros actuellement, pour une meilleure prise en compte des priorités sectorielles territoriales et du contexte économique local, ainsi qu'une réduction des délais d'instruction.

Nos auditions nous ont permis d'appréhender les modalités du traitement par la DGFIP des dossiers qui lui sont soumis : les délais de traitement sont importants et les réalités économiques locales paraissent bien peu prises en compte. Nous proposons donc d'étendre, dans les DOM, le champ d'intervention des directions régionales des finances publiques (DRFIP) qui sont déjà compétentes pour les projets d'investissement soumis à agrément d'un montant inférieur à ce seuil.

En relevant ce seuil, nous estimons que les priorités locales de développement économique seront davantage prises en compte du fait d'une meilleure connaissance des potentiels de développement de certains secteurs ou encore du contexte régional. Autrement dit, le critère de l'intérêt économique sera apprécié de façon plus appropriée.

Dans notre septième proposition, nous demandons l'instauration, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, d'une procédure déconcentrée d'instruction des agréments semblable à celle en vigueur dans les DOM.

Alors que les DRFIP sont compétentes pour délivrer les agréments jusqu'à un certain seuil dans les DOM, il n'en est rien dans les COM et en Nouvelle-Calédonie où l'ensemble des dossiers sous agrément est instruit par la DGFIP. Cette situation n'a aucune justification et empêche d'assurer une réelle prise en compte des réalités économiques locales, notamment celles du Pacifique, les plus éloignées. Nous proposons d'appliquer dans les COM et en Nouvelle-Calédonie une procédure déconcentrée d'instruction des agréments semblable à celle en vigueur dans les DOM.

Huitième proposition : mettre en place un outil statistique de suivi de l'impact économique et budgétaire des dispositifs d'aide fiscale de soutien à l'investissement outre-mer et remise effective d'un rapport annuel au Parlement rendant compte de cet impact, de son évolution, et décrivant la déclinaison territoriale des fonds défiscalisés pour en vérifier la compatibilité avec les stratégies locales.

Comme dans bien d'autres domaines concernant les outre-mer, nos travaux nous ont permis de constater l'absence d'évaluation et de données précises sur la défiscalisation et son impact effectif. Depuis 1986 et la création des dispositifs de défiscalisation, aucun rapport n'a fait le point sur l'impact économique des dispositifs de défiscalisation, la problématique étant systématiquement analysée sous un prisme uniquement fiscal et budgétaire. Nous estimons donc indispensable qu'un véritable outil statistique de suivi de l'impact tant économique que budgétaire de ces dispositifs, qu'il s'agisse des dossiers sous agrément ou du plein droit, des dispositifs relatifs à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés, concernant les DOM, les COM ou la Nouvelle-Calédonie, soit mis en place.

Un rapport devrait être remis au Parlement sur le sujet. Nous rappelons que le bureau des agréments produit à l'heure actuelle, à un rythme très aléatoire, un rapport comprenant des données essentiellement budgétaires, alors que la loi a prévu son annualité. Le dernier rapport a ainsi été remis en 2010 et porte sur les années 2006 à 2009. La DGFIP promet depuis des semaines un nouveau rapport qui est pour l'heure, encore et toujours, à la signature. Nous suggérons qu'à l'avenir ce rapport décrive la déclinaison territoriale des fonds défiscalisés, permettant ainsi d'en vérifier la compatibilité avec les stratégies définies localement par les collectivités territoriales.

Nous proposons en neuvième lieu que, dans les DOM, les COM et la Nouvelle-Calédonie, soit organisé un régime déclaratif d'encadrement de l'aide fiscale de plein droit de soutien à l'investissement outre-mer, assorti d'une obligation de dépôt de justificatifs permettant de faciliter les contrôles et faisant l'objet de sanctions dissuasives.

Le « plein droit » constitue aujourd'hui la principale faiblesse des dispositifs d'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Son évaluation fait en effet défaut, tant du point de vue qualitatif que du point de vue quantitatif. Un seul exemple : Bercy est dans l'incapacité de donner une évaluation du coût du plein droit, sauf à opérer une soustraction entre le coût global des dispositifs d'aide fiscale à l'investissement outre-mer et le coût de la dépense fiscale liée aux investissements soumis à agrément. Pourtant, la loi prévoit une obligation déclarative pour les exploitants qui bénéficient de la défiscalisation. Cette obligation est cependant légère et peu respectée.

Afin d'assurer un meilleur encadrement du plein droit, nous proposons donc que les exploitants soient contraints de souscrire de véritables engagements et que l'obligation déclarative soit assortie, d'une part, du dépôt des justificatifs auprès des services locaux de l'État et, d'autre part, de sanctions dissuasives et de contrôles inopinés.

Cette proposition nous paraît préférable à l'abaissement des seuils d'agrément, que celui-ci soit simplifié ou pas, qui conduirait instantanément à saturer les services fiscaux instructeurs et remettrait en cause la réactivité économique qui fait tout l'intérêt des mécanismes actuels.

Enfin, notre dixième et dernière proposition vise à encadrer la profession d'intermédiaire financier en matière d'aides fiscales de soutien à l'investissement outre-mer, avec notamment la publication rapide du décret mentionné à l'article 242 septies du code général des impôts prévoyant déjà un ensemble d'obligations, dont la signature d'une charte de déontologie. Des obligations additionnelles pourraient être prescrites telles que la justification d'une garantie financière minimale délivrée par un établissement financier. Pourrait également être étudiée la création d'une profession réglementée.

La nécessité d'encadrer la profession d'intermédiaire fait aujourd'hui l'unanimité, y compris parmi les professionnels qui le réclament depuis plusieurs années. La loi de finances pour 2012 avait prévu un décret, qui n'a toujours pas été publié à ce jour, précisant notamment le contenu d'une charte de déontologie. Outre les obligations figurant aujourd'hui à l'article 242 septies (aptitude professionnelle, respect des obligations sociales et fiscales, certification annuelle des comptes...), d'autres obligations pourraient être prévues, telles que la justification d'une garantie financière minimale.

Par ailleurs, il nous paraît utile d'étudier la possibilité de créer une profession réglementée dès lors que les mécanismes en jeu ont une incidence en matière de finances publiques.