Intervention de Alain Vidalies

Monsieur le président du Sénat, monsieur le président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, mesdames, messieurs les présidents de commission, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre invitation à cette séance consacrée à l’examen du rapport d’activité de la commission pour le contrôle de l’application des lois qui est, je le souligne, une heureuse particularité de votre Haute Assemblée.

Ce deuxième débat, après un premier débat tenu ici même le 7 février 2012, illustre une considération que je sais largement partagée sur vos travées : le contrôle parlementaire moderne implique l’évaluation des lois adoptées comme des choix de politiques publiques. Contrôler l’application des lois est ainsi devenu une des modalités à part entière de la mission de contrôle de l’action du Gouvernement telle qu’elle est désormais explicitement énoncée dans les compétences du Parlement depuis la révision constitutionnelle de 2008.

En ce domaine, le Sénat avait été précurseur en créant dès 1971 la base informatique « APLEG » qui permet de suivre la parution des décrets d’application par les commissions permanentes compétentes. La création de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, en 2011, répondit au même objectif : contribuer à une culture de l’évaluation et du contrôle, en amont comme en aval du travail législatif. C’est là un changement de culture pour le Parlement et ce mouvement ne peut plus s’arrêter désormais.

Il faut bien constater, avec le recul, que cette création fut une excellente initiative, puisque cette jeune commission a déjà présenté dix rapports d’information qui ont souvent fait l’objet de débats en séance publique.

Cette initiative du bureau du Sénat a en outre entraîné la mobilisation du Gouvernement, afin que celui-ci soit en mesure de vous répondre de façon utile et pertinente. Élément central du suivi des réformes comme de la réalisation effective du programme du Président de la République, l’application de la loi tout autant que son élaboration retiennent désormais l’attention personnelle des membres du Gouvernement.

Mesdames, messieurs les sénateurs, faire en sorte que la loi s’applique sans délai est en effet une exigence démocratique. Afin de garantir aux sujets de droit une légitime sécurité juridique – il peut s’agir de nos concitoyens, mais aussi de nos entreprises comme de nos collectivités locales –, il est indispensable que la période qui sépare la publication de la loi de l’intervention des mesures réglementaires d’application soit limitée.

Une circulaire interministérielle du précédent gouvernement a fixé l’objectif consistant à prendre toutes les mesures réglementaires nécessaires dans un délai de six mois suivant la publication de la loi. La continuité de l’État nous a amenés à considérer et à rappeler que cet objectif devait être maintenu et respecté.

Afin de mobiliser au niveau politique adéquat les membres du Gouvernement, je préside le comité interministériel de l’application des lois, le CIAL, qui est l’interlocuteur naturel de la commission.

Au plan politique, notre travail consiste à vérifier, puis à décider, texte après texte, soit d’abroger les dispositifs législatifs non entrés en vigueur, soit d’assumer l’héritage et de prendre les mesures d’application qui s’imposent. Beaucoup a déjà été fait en une année, mais nombre de chantiers restent encore à achever.

Cette année, notre échange ne se focalisera pas sur la comptabilisation et les taux, puisque nous avons déjà corrigé l’an dernier un décalage de dates. Cette année, grâce aux propositions d’harmonisation de méthodologie, les bases du Sénat et du secrétariat général du Gouvernement ont pu converger. Je tiens d’ailleurs à remercier l’ensemble des services de leur implication.

Le rapport dont nous examinons les conclusions couvre donc la période du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012. J’apprécie particulièrement que, tout en restant fondé sur une approche précise des principaux indicateurs de la mise en application des lois, ce document s’attache à mettre en exergue les principales tendances qui se dégagent en leur conférant une lecture institutionnelle indispensable.

Monsieur le président, je partage les analyses de votre commission. Il est bien sûr beaucoup trop tôt pour établir des statistiques significatives concernant l’application des lois votées depuis le début de la XIVe législature, c’est-à-dire à compter du 20 juin 2012, mais la tendance est plutôt favorable, alors même que le délai de six mois assigné au Gouvernement pour publier ses textes d’application n’est même pas encore expiré pour la plupart des lois adoptées depuis le début de la présente session ordinaire.

À cet égard, trente-sept lois ont été promulguées à ce jour, parmi lesquelles quatorze sont d’application directe et vingt-trois appellent des décrets d’application.

Relevons d’ores et déjà que 100 % des décrets ont été pris pour la loi du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière ou pour la loi portant création du contrat de génération.

S’agissant de la fin de la XIIIe législature, période de référence de notre débat de ce soir, le Gouvernement a, via le comité interministériel, maintenu une pression toute l’année, au point que 90 % des lois de la session 2011-2012 sont aujourd’hui en application partielle ou totale.

Je sais que le Sénat accorde une attention particulière au suivi des dispositions législatives issues de propositions de lois et d’amendements parlementaires, pour s’assurer que le Gouvernement manifeste à leur endroit la même considération réglementaire et la même diligence qu’il témoigne à ses propres textes.

Je vous prie de croire que le ministre chargé des relations avec le Parlement que je suis, qui fut lui-même parlementaire pendant plus de vingt ans, se montre particulièrement attentif à votre préoccupation.

D’après les informations dont je dispose et qui concordent avec celles qui viennent d’être exposées, les textes issus de l’initiative parlementaire ne sont pas plus mal traités que les lois d’origine gouvernementale, même si je dois admettre que les textes de l’Assemblée nationale ont une légère avance sur ceux du Sénat. Nous essaierons d’y remédier, mais cela tient pour une part essentielle aux prérogatives dont dispose l’Assemblée nationale sur certains textes, notamment ceux qui sont de nature financière.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai bien entendu vos remarques – vos critiques ! – concernant le recours à la procédure accélérée. Chacun reconnaîtra qu’il s’agit d’une adresse récurrente, quelle que soit la majorité.

Cette interrogation prend toutefois ici une dimension particulière si l’on met en corrélation le fait que le Gouvernement demande au Parlement d’examiner des projets ou propositions de loi selon la procédure accélérée, alors que les décrets d’application de ces mêmes lois attendent plusieurs mois avant d’être publiés. On pourrait trouver là une contradiction manifeste.

Je peux toutefois vous apporter une précision : sur les 259 lois votées au cours de la XIII législature, 87 étaient d’application directe et 172 appelaient des décrets d’application.