Intervention de Yannick Moreau

Le rapport de la commission pour l'avenir des retraites s'appuie sur les nombreux travaux qui l'ont précédé, en particulier ceux du COR, dont il a notamment repris à son compte les projections financières. Je souhaiterais donc commencer par vous rappeler les principaux constats que nous avons effectués avant d'en venir aux pistes de réforme que nous avons formulées.

La situation démographique de notre pays constitue le premier point que la commission a considéré comme central pour mener à bien sa réflexion. Le défi est double. D'une part, les générations du baby-boom arrivent à l'âge de la retraite. D'autre part, la durée de la vie s'allonge. La conjugaison de ces deux facteurs engendre une baisse tendancielle du nombre d'actifs cotisants par rapport au nombre de retraités. A son maximum, ce ratio démographique était de quatre cotisants pour un retraité tandis qu'il est d'un peu moins de trois cotisants pour un retraité aujourd'hui. A l'horizon 2035, il se stabilisera autour de 1,5 cotisant pour un retraité. La baisse est donc rapide et nous avons devant nous vingt-deux années difficiles pour s'adapter au nouveau cours démographique. Mais il ne faut surtout pas faire croire aux jeunes générations que la situation est sans espoir.

Deuxième constat : la succession des réformes (1993, 2003, 2008 et 2010) à un rythme accéléré a produit des effets anxiogènes mais, bien que l'équilibre financier n'ait pas été atteint, on ne peut laisser croire qu'elles n'ont servi à rien. En effet, si elles n'avaient pas été réalisées, nous aurions 3,5 points de PIB de retraites de plus à financer aujourd'hui et, toutes choses égales par ailleurs, plus de 6 points de PIB de retraites supplémentaires à financer en 2035.

Les projections financières montrent que notre système de retraite évoluera selon deux phases distinctes. D'ici à 2020, un déséquilibre relativement grave prédominera. Il appelle des mesures rapides. Son ampleur s'explique par les deux crises économiques et financières successives que nous avons traversées et dont les effets n'ont pu suffisamment être compensés par les mesures adoptées dans le cadre de la réforme de 2010. En revanche, en prenant pour acquis que l'équilibre sera retrouvé en 2020, l'équilibre durable est possible à moyen-long terme pour l'ensemble du système à la condition, conformément au scénario B du COR, que la croissance annuelle de la productivité du travail soit d'au moins 1,5 %.

Il convient toutefois de garder à l'esprit que notre système de retraite est extrêmement sensible à la croissance. En effet, le mode de calcul des pensions dans le régime général, qui est le régime de retraite le plus important du point de vue de la masse des prestations servies, se base depuis 1993 sur une indexation sur les prix et non plus sur les salaires, tant des salaires portés au compte que des pensions. Par conséquent, le rythme de croissance des ressources est proche de celui de la croissance économique, tandis que les pensions ne suivent cette évolution que de manière plus diffuse et avec un effet différé. S'il contribue au financement du baby-boom, ce différentiel de croissance engendre une baisse certaine des taux de remplacement au cours du temps. Tant que les cotisations augmentent au rythme de la croissance des salaires, le système peut s'équilibrer. Mais en-deçà de ce niveau, les déficits se creusent.

Or, le troisième constat, particulièrement sensible, est celui de l'incertitude et de l'instabilité économiques, personne n'étant en mesure de garantir une croissance de la productivité des salaires de 1,5 point comme cela est prévu dans le scénario B du COR. La question est la suivante : comment faire face à la nouvelle donne démographique dans une situation économique incertaine et un système de retraite qui ne peut se maintenir à l'équilibre qu'à la condition d'un certain niveau de croissance ?

Parallèlement, la lisibilité et l'équité du système de retraite font l'objet de demandes multiples. Nous pensons que l'urgence principale n'est pas de procéder à une réforme systémique mais d'assurer la stabilisation financière, laquelle ne dépend pas d'un changement de système. Par exemple, il n'est pas nécessaire de passer à un régime par points pour piloter les régimes de retraite.

Quant à l'emploi des seniors, il a nettement progressé, même dans une période d'accroissement du chômage. Dans le même temps, la question de la pénibilité reste posée malgré la réforme de 2010.

En résumé, les trois enjeux qui se posent pour l'avenir sont d'assurer l'équilibre et la pérennité financière du système, de garantir son équité et d'agir sur emploi des seniors et la pénibilité.

S'agissant de l'équilibre financier à court terme, les prévisions établies par le COR en 2011 indiquent un besoin de financement de 20 milliards d'euros en 2020 pour l'ensemble des régimes de retraite. Dans les faits, ces 20 milliards d'euros se décomposent en trois grandes masses.

La première d'entre elles concerne les régimes complémentaires des salariés. Leur besoin de financement, estimé à 8,3 milliards d'euros à l'horizon 2020, sera réduit de plus de la moitié grâce aux mesures qu'ils ont adoptées au printemps dernier. Il reviendra aux partenaires sociaux de définir les autres mesures qui permettront de faire la seconde moitié du chemin.

La seconde masse concerne le régime de la fonction publique d'Etat, les régimes spéciaux et ceux qui sont équilibrés par des subventions de l'Etat. Les prévisions du COR prévoyaient un besoin de financement de 8,6 milliards d'euros en 2020. Dans l'intervalle, l'Etat a prévu de dégager 4,5 milliards au cours des budgets successifs. Il reste donc à trouver des ressources complémentaires qui pourront provenir de la transposition des mesures adoptées pour le régime général et les régimes alignés dans le cadre de la prochaine réforme ou bien de la contribution de l'Etat.

A cet égard, je rappelle que les déséquilibres démographiques des régimes n'atteignent pas tous leur pic au même moment. S'agissant de la fonction publique d'Etat, le déséquilibre démographique est aujourd'hui quasiment maximal car les personnes entrées dans la fonction publique au cours de la période de recrutements massifs sont en train de partir en retraite. En revanche, pour le régime général et les régimes alignés, les ratios démographiques vont se dégrader au cours du temps et la situation démographique est plutôt meilleure aujourd'hui. Au total, les besoins de financement qui seront nécessaires en 2020 pourront se révéler très importants si la croissance de la productivité des salaires n'était pas assez forte.

Avec un besoin de financement de 7 milliards d'euros en 2020, le régime général et les régimes alignés représentent justement la troisième masse financière, celle qui sera concernée au premier chef par la réforme.

A cet égard, la partie de notre rapport consacrée aux mesures qui pourraient être mises en oeuvre ne se veut pas prescriptive. Nous proposons deux scénarios qui se distinguent par la manière de répartir les efforts entre actifs et retraités. Le choix final appartiendra bien sûr aux partenaires sociaux et aux responsables politiques.

Parmi l'ensemble des mesures proposées, je remarque que, par rapport aux recettes nouvelles, ce sont les économies sur les dépenses qui sont les moins populaires auprès des partenaires sociaux.

S'agissant des retraités, nous pouvons prévoir des mesures de sous-indexation des pensions auxquelles échapperaient les plus petites retraites. Aujourd'hui, pour les jeunes retraités, les niveaux de pension sont assez bons. En d'autres termes, le taux de remplacement est historiquement haut. Ce niveau moyen cache cependant des disparités : les retraités les plus anciens, dont les pensions ont été calculées selon des modalités moins favorables, avec une longue période d'indexation sur les prix, ont un taux de remplacement plutôt moins élevé. De même, les pensions de retraite des femmes continuent de se caractériser par un niveau plus faible que la moyenne.

Nous pouvons également réviser les niches fiscales. Il s'agirait de remettre en cause en tout ou partie l'abattement fiscal de 10 % sur les pensions, de fiscaliser les majorations de pension pour enfants ou bien de procéder à une hausse ciblée des taux de CSG.

S'agissant des mesures de recettes, il peut être envisagé de procéder à une hausse de cotisations sociales - sachant qu'une hausse annuelle de 0,1 point a déjà un impact important - à une sous-indexation des salaires portés au compte pendant deux ou trois ans ou encore à une accélération de la montée en charge de l'augmentation de la durée de cotisation prévue par la réforme de 2003, voire à un recul de l'âge légal de départ en retraite.

Cependant, d'ici 2020, les mesures portant sur la durée d'assurance ou l'âge de départ ne rapporteraient pas beaucoup de recettes nouvelles car il ne pourrait s'agir que d'accélérer le calendrier de montée en charge de la réforme de 2003 tel qu'il est prévu par décret jusqu'en 2017, ce qui paraît difficilement envisageable. De plus, un passage de la durée de cotisation à quarante-trois ans dès 2020 ne rapporterait que 600 millions d'euros, une somme non négligeable mais qui ne permettrait pas à elle seule de rétablir l'équilibre financier du système.

J'ai néanmoins toujours considéré que la durée de la vie active allait devoir s'allonger compte tenu de l'augmentation de l'espérance de vie. A moyen-long terme, il ne fait d'ailleurs pas de doute qu'il faudra augmenter la durée ou l'âge, quel que soit le scénario retenu. Cependant, en France, contrairement à ce qui se passe dans d'autres pays comme l'Allemagne par exemple, une augmentation drastique de l'âge ou la durée ne sera pas nécessairement bénéfique aux comptes sociaux en raison du niveau de chômage élevé. C'est pourquoi, la commission a indiqué qu'elle n'était pas favorable à des mesures d'âge à court terme. Quoi qu'il en soit, nous privilégierions un peu plus les mesures portant sur la durée par rapport à celles portant sur l'âge car nous considérons que les premières permettent de mieux prendre en compte les différentes catégories d'assurés.

De surcroît, nous estimons qu'il faut être cohérent avec les autres dispositifs économiques mis en oeuvre par ailleurs comme par exemple le crédit d'impôt compétitivité emploi (Cice) qu'il ne faudrait pas contrecarrer par un alourdissement des charges.

S'agissant de la trajectoire de long terme, la commission a considéré que la crédibilité de ses propositions serait nulle si elle se basait sur un scénario donné, trop tributaire de l'environnement macro-économique. Elle a plutôt cherché à répondre à ce contexte porteur d'incertitudes en proposant deux types de mesures.

En premier lieu, ainsi que cela a été dit, dans une perspective de moyen-long terme, il pourrait s'agir de mesures portant sur l'âge de départ en retraite ou sur la durée d'assurance. A cet égard, la commission a considéré qu'il était raisonnable, dans un pays où la hausse de l'espérance de vie augmente et quel que soit le rythme de la croissance, de continuer à augmenter l'âge ou la durée après 2020. Même si nous nous situions dans le cadre du scénario B, cette augmentation pourrait suivre jusqu'en 2040, voire 2060, le rythme de la montée en charge aujourd'hui prévue par la réforme de 2003, soit un partage de l'espérance de vie à hauteur de deux tiers pour l'activité et un tiers pour la retraite. Mais nous pouvons également agir sur le niveau des retraites et le taux de remplacement. Je rappelle que nous partons aujourd'hui d'un bon niveau de retraite global (quatorze points de PIB).

En second lieu, des mesures de pilotage pourraient être mises en oeuvre. Dans le cadre du scénario B, nous sommes à l'équilibre mais le taux de remplacement connaît une baisse de l'ordre de dix à quinze points. Cette baisse ne s'est pas encore pleinement manifestée dans les régimes de retraite privés. On l'observe quelque peu pour les pensions des hommes au régime général mais elle est surcompensée par une hausse du taux de remplacement dans les régimes complémentaires. Je rappelle que la généralisation du taux de cotisation sociale maximum de 6 % dans le champ des retraites complémentaires date de 1999. Pour l'instant, l'effet de cette montée en charge est plus puissant que les baisses de rendement qui ont pu être décidées à d'autres moments. Mais l'incidence de ces baisses de rendement se fera sentir à compter de 2018. Leurs conséquences sur le taux de remplacement seront d'autant plus fortes que la croissance est élevée.

Comment faire pour assurer la pérennité financière dans les deux autres scénarios ? Nous proposons de mettre en place un pilotage annuel non automatique. Comme je l'ai indiqué précédemment, si la croissance de la productivité s'élève à au moins 1,5 %, l'équilibre financier est assuré. En-dessous de ce niveau, nous risquons de tirer périodiquement la sonnette d'alarme, ainsi que cela a été fait environ tous les cinq ans au cours des dernières décennies.

S'agissant des salaires portés au compte, nous considérons qu'il faudrait partir de l'indexation sur les salaires sur la base d'une moyenne sur plusieurs années. Ce mode de calcul reflète beaucoup mieux l'évolution de la situation économique. Mais au lieu de partir d'une indexation fixe sur les prix comme en 1993, nous proposons une indexation qui parte des salaires réels moins 1,5 % ou 1,3 %, afin d'absorber automatiquement les variations économiques.

Si les effets de l'indexation des salaires portés au compte sont beaucoup moins violents que les effets de l'indexation des pensions elles-mêmes, le nouveau mode d'indexation proposé peut apparaître assez brutal et il ne serait pas acceptable en l'état dans un pays comme le nôtre. En effet, il fait peser tout l'effort sur les futures générations de retraités et son automaticité fait peu de cas de la forte culture politique qui caractérise la France.

C'est la raison pour laquelle nous proposons que le mécanisme soit semi-automatique : nous partirions d'un calcul réalisé par un comité d'experts selon les modalités fixées dans la loi. Cet indicateur financier serait ensuite mis en regard d'indicateurs sociaux comme le niveau du taux de remplacement à la liquidation ou encore le niveau moyen des pensions de retraite par rapport aux revenus moyens.

L'Allemagne a adopté un système similaire à celui-ci. Elle dispose en effet d'un coefficient économique et d'un coefficient démographique pour ses salaires portés au compte et pour ses retraites, et assure parallèlement un suivi des taux de remplacement.

En France, l'indicateur financier établi par le groupe d'experts pourrait être présenté à une instance de débat comme le COR, ce qui permettra une sorte d'authentification des chiffres dans le cadre d'un diagnostic partagé. La décision finale appartiendrait, après consultation des partenaires sociaux, au Gouvernement et au Parlement. Elle serait prise dans la loi de financement de la sécurité sociale et consisterait soit à retenir le mode de référence prévu dans la loi, soit à faire des mesures d'effet équivalent, quelles qu'elles soient.

Cette piste d'un pilotage a été progressivement approfondie par le COR ; elle permettrait d'éviter les crispations sociales graves qui touchent périodiquement notre pays à l'occasion des réformes qui se succèdent.

Faut-il transformer notre système ? Sur ce point, nous avons voulu relativiser le débat un peu caricatural sur les intérêts respectifs des régimes par répartition, des régimes en comptes notionnels, des régimes par points et des régimes en annuités. Ces différentes techniques permettent d'atteindre à peu près les mêmes objectifs : elles permettent toutes de moduler les taux de remplacement par exemple. Or ce sont justement les objectifs assignés au régime de retraite qui importent. Il est vrai que la difficulté de piloter le système de retraite est accrue par l'existence d'une multiplicité de régimes. Mais le système de pilotage que nous préconisons est sans incidence sur la question de savoir s'il faut conduire ou non une réforme systémique.

Il n'est pas opportun d'opposer trop frontalement réforme paramétrique et réforme systémique. L'idée qu'il y aurait de « vraies réformes », comme celle du pilotage ou un rapprochement des régimes, par opposition à de « fausses réformes », est trop simplificatrice. Garantir la pérennité de notre système de retraite, premier volet de notre rapport, est indispensable pour mettre en oeuvre les deux autres priorités que celui-ci identifie.

Quelles sont-elles ? Tout d'abord l'équité. Nous avons proposé des mesures qui apparaissent indispensable pour remédier à des situations particulières peu équitables, comme celles des polypensionnés ou des apprentis. Un autre point a également fait l'objet d'importants débats : les différences entre régimes privés et publics ainsi que les régimes spéciaux. Ces derniers ont déjà fait l'objet de deux réformes, en 2003 puis en 2008. Nous allons vers l'égalité de la durée de cotisation, la généralisation de la décote et de la surcote et l'égalité de l'effort de cotisation. La possibilité offerte, pour les catégories actives et certains régimes spéciaux, de partir à la retraite de manière précoce, ce qui choque nos concitoyens, est de plus en plus théorique. L'allongement de la durée de cotisation et la décote aboutissent en effet à un amenuisement sensible de la pension de retraite dans ce cas. Il faut trop souvent le rappeler aux acteurs politiques qui, pourtant, ont conduit ces réformes difficiles mais semblent les avoir oubliées. Les réformes, si elles ne sont pas totalement faites, le sont donc très largement.

Un malentendu très important persiste avec les Français, alimenté par certains : c'est celui du mode de calcul des pensions. Il n'est pas le même entre les régimes et paraît a priori beaucoup plus favorable dans le public, où la règle est celle des 75 % du salaire des six derniers mois, que dans le privé, où le calcul est fait sur la base de 50 % du salaire des vingt-cinq dernières années, avec une indexation sur les prix. La comparaison des taux de remplacement ne confirme pas cette première impression : ils sont similaires et augmentent dans le privé alors qu'ils diminuent pour les fonctionnaires. Cette baisse s'explique par le gel du point d'indice de la fonction publique et la hausse constante de la part des primes dans la rémunération des fonctionnaires, liée notamment à l'augmentation de la part d'emplois qualifiés. Peut-on dire d'un régime où le taux de remplacement baisse sans que les intéressés ne s'en rendent compte qu'il est bien piloté ? Je ne le crois pas, car il ne produit pas de consensus.

Nous proposons de rapprocher autant que possible les modes de calcul entre la fonction publique et le régime général, dans la mesure où c'est techniquement réalisable, car il y a parfois trop de disparités entre les modes de rémunération. Il est possible d'aboutir à des règles qui ne désavantagent pas les fonctionnaires, y compris les enseignants qui ne touchent pas de primes. Cela permettrait en outre d'intégrer le public au système de pilotage proposé pour le régime général et les régimes alignés. Alors que la population ne comprend pas le mode de calcul retenu dans la fonction publique, il ne serait pas acceptable de laisser ce régime à l'écart de la réforme du pilotage. Notre rapport prône donc une mesure de double lisibilité, que le Gouvernement est libre de reprendre, selon la conjoncture sociale. C'est en effet une question très délicate aux yeux des syndicats de fonctionnaires, car elle est étrangère au système tel qu'il existe à l'heure actuelle. Quelles qu'en soient les suites, je ne regrette absolument pas de l'avoir posée.

Les mesures de la loi de 2010 concernant la pénibilité ont été critiquées car elles reposaient sur l'incapacité de l'intéressé lors du départ en retraite. Or des situations de baisse d'espérance de vie liées uniquement à l'activité professionnelle ont été établies par de nombreuses études sans pour autant qu'elles puissent être médicalement constatées lorsque les intéressés font valoir leurs droits à la retraite. Nous proposons donc que les salariés en situation de pénibilité se voient attribuer des points alimentant un compte ouvrant droit à une formation professionnelle, à un emploi à temps partiel en fin de carrière ou à un départ à la retraite précoce. L'accent doit être mis sur la formation professionnelle et la reconversion en cours de carrière : l'objectif n'est pas de pousser les salariés à poursuivre une activité pénible pour partir plus tôt à la retraite.