Intervention de Christiane Demontès

Ce projet de loi, adopté le 15 octobre dernier par l'Assemblée nationale, est l'aboutissement d'un long processus, entamé dès juillet 2012 lors de la Conférence sociale. Suivant la feuille de route définie à cette occasion, l'élaboration du projet de loi a connu trois phases successives.

Le Conseil d'orientation des retraites (COR) a d'abord réalisé un état des lieux du système et de ses perspectives financières aux horizons 2020, 2030 et 2040. Sur le fondement de ce diagnostic partagé, la commission pour l'avenir des retraites a formulé plusieurs pistes d'évolution que sa présidente, Mme Yannick Moreau, est venue nous présenter en juillet dernier. Enfin, avec la conférence sociale de juin 2013 s'est ouverte la phase de concertation avec les partenaires sociaux, avant le dépôt du texte au Parlement.

Ce projet de loi poursuit un triple objectif : redresser à court terme les comptes des régimes et corriger la trajectoire financière de long terme ; donner priorité à l'équité, en prenant mieux en compte, pour l'acquisition de droits à la retraite, les évolutions sociales et la diversité des parcours professionnels, notamment pour les femmes et les plus jeunes ; renforcer le droit à l'information des assurés et améliorer la coordination entre les régimes.

Depuis les années 1990, les régimes de retraite sont confrontés à l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses de l'après-guerre et à l'allongement de l'espérance de vie. Cette évolution structurelle met en danger la pérennité financière de notre système par répartition dont l'article 1er du projet de loi réaffirme les grands principes.

L'objectif de retour à l'équilibre, envisagé à l'horizon 2020 par la réforme de 2003 puis à l'horizon 2018 par celle de 2010, ne sera pas atteint en l'absence de mesures nouvelles. A court terme, après une sensible amélioration du solde de la branche vieillesse en 2013, une nouvelle dégradation interviendra dès 2014. Le régime général et le fonds de solidarité vieillesse (FSV) ont en effet bénéficié d'un apport substantiel de recettes en 2013, grâce aux mesures législatives et réglementaires. Les déficits se creuseront cependant à nouveau dès l'année prochaine.

Les comptes continueront de se dégrader jusqu'en 2016, avant que le déficit ne se stabilise, à un niveau élevé, jusqu'en 2020. Alors, le besoin de financement serait d'environ 21 milliards d'euros.

Deux éléments ont conduit à ajuster les projections de décembre 2012 : l'accord national interprofessionnel (ANI) conclu le 13 mars 2013 par les partenaires sociaux gestionnaires des régimes complémentaires Agirc-Arrco, qui prévoit une hausse des taux de cotisation de 0,2 point et une moindre revalorisation des pensions entre 2013 et 2015 ; la révision des perspectives de croissance du PIB et de la masse salariale. Le déficit du système de retraite serait de 20,7 milliards en 2020 et de 26,6 milliards en 2040.

A l'horizon 2020, le besoin de financement se décompose comme suit : 7,6 milliards pour le régime général, le FSV et les régimes de retraite de base non équilibrés par subvention ; 4,4 milliards pour les régimes complémentaires gérés par les partenaires sociaux et 8,7 milliards pour le régime de la fonction publique et les régimes spéciaux, qui sont équilibrés par l'Etat.

Le projet de loi vise à ramener à l'équilibre les régimes de retraite de base à 2020 et à maintenir cet équilibre jusqu'en 2040, où la « bosse démographique » sera dépassée. Entre 2025 et 2035, le ratio démographique devrait en effet reculer de 2,6 à 1,5 actif par retraité, avant de se stabiliser.

A court terme, des efforts seront demandés, équitablement répartis entre actifs, employeurs et retraités. Le Gouvernement a annoncé une hausse modérée des taux des cotisations d'assurance vieillesse de 0,3 point d'ici à 2017, dans tous les régimes de retraite de base, fonction publique et régimes spéciaux inclus. Elle produira 2,2 milliards de recettes nouvelles en 2014 et 4,6 en 2020, partagées à parts égales entre les salariés et les entreprises. S'agissant des retraités, outre la fiscalisation des majorations de pension prévue à l'article 6 du projet de loi de finances pour 2014, l'article 4 du projet de loi de financement prévoit le décalage du 1er avril au 1er octobre de la revalorisation annuelle des pensions, soit une économie de 800 millions en 2014 pour l'ensemble des régimes de base. Dans un souci de justice, les bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) ainsi que les titulaires d'une pension d'invalidité ne seront pas concernés. L'effort demandé aux retraités est indéniable mais il est ponctuel et proportionnel au montant de la retraite de base. La revalorisation en 2014 sera de toute façon modeste, après l'importante revalorisation intervenue en 2013. Sous l'hypothèse d'une revalorisation de 0,9 %, un retraité percevant 1 000 euros de retraite par mois devra consentir un effort de 9 euros par mois pendant six mois.

Au total, les mesures de redressement de court terme s'élèvent à 4,1 milliards en 2014, 8 en 2020, dont 2 milliards en économies et 6 milliards en recettes. Le déficit des régimes de retraite de base sera ramené à 1,6 milliard en 2014 puis à 1,1 milliard en 2015.

A plus long terme, l'article 2 prévoit un allongement progressif de la durée d'assurance nécessaire pour une retraite à taux plein, dans l'ensemble des régimes. Il s'agit d'ajuster la trajectoire financière sans brutalité pour les générations proches de la retraite.

La durée d'assurance pour une retraite à taux plein sera portée de 41,75 ans, soit 167 trimestres, pour la génération née en 1958 ; et à 43 ans, soit 172 trimestres, pour les générations nées à partir de 1973. Le rythme d'augmentation retenu est d'un trimestre tous les trois ans entre 2020 et 2035. Plusieurs dispositifs visent à en compenser les effets pour les personnes ayant des métiers pénibles, ayant commencé à travailler jeunes ou ayant eu des carrières heurtées. L'équité de cette mesure est donc assurée, son impact financier est estimé à 5,4 milliards en 2030 et 10,4 milliards en 2040, tous régimes confondus.

L'article 3, tirant les leçons de l'échec du comité de pilotage des retraites (Copilor), prévu par la réforme de 2010 mais jamais réuni, prévoit un nouveau mécanisme de pilotage annuel. Le COR réalisera chaque année, à partir d'une liste d'indicateurs de suivi, un bilan sur le fondement duquel un comité de suivi des retraites rendra un avis public adressé au Parlement, au Gouvernement et aux caisses de retraite. La portée de ces recommandations est encadrée afin d'assurer un équilibre entre les efforts demandés aux actifs et aux retraités. Le Gouvernement présentera ensuite au Parlement, après consultation des partenaires sociaux, les suites qu'il entend donner à ces recommandations et le comité se prononcera sur leur suivi.

Conformément aux recommandations du rapport Moreau, ce mécanisme vise à mieux distinguer la phase de diagnostic, réalisée au COR, de la phase d'expertise technique au sein du nouveau comité de suivi. Le but est aussi d'en finir avec les réformes par à-coups et de renforcer la confiance des assurés dans la pérennité du système. Le comité jouera également le rôle d'observatoire des inégalités en matière de retraites, afin de proposer des mesures correctrices.

Voilà qui m'amène aux mesures d'équité prévues par le projet de loi. Prendre en compte la pénibilité au cours de la vie professionnelle dans l'acquisition des droits à la retraite est un objectif phare de ce texte, et l'aboutissement d'un long cheminement entamé il y a plus de dix ans. La question de la pénibilité et de son impact sur l'espérance de vie et la retraite a été pour la première fois abordée durant les travaux préparatoires de la réforme de 2003. Les partenaires sociaux engagèrent ensuite une négociation, qui échoua, au terme de plus de deux ans de travaux. En 2010, la définition de dix facteurs professionnels de risque et l'obligation faite à l'employeur de tenir une fiche individuelle de prévention des expositions a marqué une étape supplémentaire dans la reconnaissance de l'impact d'un travail pénible sur la santé, y compris après le départ à la retraite. Faut-il rappeler que les hommes occupant les professions les plus qualifiées ont, à 50 ans, une espérance de vie en bonne santé supérieure de 9 ans à celle des ouvriers ?

Ce projet de loi traduit pour la première fois, en un dispositif universel, le devoir qui incombe à la société de prévenir la pénibilité et d'en compenser les effets. L'article 5 prévoit que seront définis, en concertation avec les partenaires sociaux, des seuils objectifs au-delà desquels le salarié devra faire l'objet d'un suivi spécifique et bénéficier de mesures de prévention, mises en oeuvre dans le cadre d'un compte personnel de prévention de la pénibilité (CPPP), créé par l'article 6. Le Gouvernement a souhaité, comme le préconise le rapport Moreau, que chaque salarié exposé à l'un des facteurs de risques puisse accumuler, en fonction de sa durée d'exposition, des points qui pourront être utilisés pour financer une formation longue de reconversion, maintenir le niveau de salaire en cas de passage à temps partiel ou bénéficier d'une majoration de durée d'assurance en vue de la retraite.

Un trimestre d'exposition créditera le compte d'un point. Dix points permettront de bénéficier d'un trimestre de formation, de travail à temps partiel ou de durée d'assurance vieillesse. Un plafond sera fixé à cent points, afin de ne pas inciter le salarié à rester dans un poste pénible dans le but d'accumuler des points. La sanctuarisation des vingt premiers points pour la formation poursuit le même objectif. L'Assemblée nationale a voulu que le passage à temps partiel soit possible à tout moment de la vie professionnelle. Les salariés actuellement en fin de carrière bénéficieront d'un dispositif transitoire : barème d'acquisition des points plus favorable, levée de l'obligation de formation.

Le financement de ce compte, géré par la Cnav et le réseau des caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat), sera équitablement assuré par les employeurs grâce à un système à deux étages. Toutes les entreprises devront s'acquitter d'une cotisation, dont le taux maximum est fixé à 0,2 % de la masse salariale. Les entreprises qui exposent leurs salariés à un facteur de risques reconnu verseront une cotisation additionnelle, dont le taux sera compris entre 0,3 % et 0,6 %, majorée en cas de polyexposition.

Aujourd'hui, 18,2 % des salariés, soit 3,3 millions de personnes, travaillent dans des conditions pénibles, selon la définition légale. Ce compte, qui leur est destiné, entrera en vigueur le 1er janvier 2015, avec une montée en charge progressive. Le coût du dispositif serait de 500 millions en 2020, 2 milliards en 2030 et 2,5 milliards en 2040.

La persistance d'importantes inégalités entre les retraites des femmes et celles des hommes justifie une réforme des avantages familiaux. Les articles 14 et 15 constituent une grande avancée. Grâce au second, tous trimestres de maternité seront réputés cotisés, contre deux seulement aujourd'hui. Grâce à l'assouplissement des règles de validation du nombre de trimestres dans le régime général et les régimes alignés, le temps très partiel ou à faible rémunération sera mieux pris en compte.

La règle du trimestre validé pour 200 heures rémunérées au Smic demeure peu favorable à ces salariés. Ce seuil est abaissé à 150 heures. Ainsi, un assuré à tiers temps rémunéré au Smic pourra valider quatre trimestres par an au lieu de trois. Et le reliquat de cotisation non utilisé pourra être reporté sur l'année suivante ou la précédente, si elles sont incomplètes. Cette mesure profitera beaucoup aux femmes, mais aussi aux jeunes qui effectuent des « petits boulots ».

Pour les plus jeunes, trois autres mesures sont prévues. La commission « Moreau » a souligné les effets de l'allongement des études et des difficultés d'insertion des jeunes sur le marché du travail. A trente ans, la génération 1978 avait validé 11 trimestres de moins que la génération 1950. L'article 16 instaure un rachat de trimestres d'études à tarif préférentiel, valable au cours des dix années suivant la fin des études. Un dispositif de rachat avait été créé en 2003 mais son tarif reste trop élevé pour les jeunes : seul 1 % des 2 500 rachats annuels est le fait d'assurés de moins de quarante ans. Il est donc prévu d'octroyer, dans la limite de quatre trimestres, une aide de 1 000 euros par trimestre, dont le caractère forfaitaire favorisera davantage les jeunes aux revenus les plus faibles. L'Assemblée nationale a complété cela en ouvrant la validation aux périodes de stages en entreprise, jusqu'à deux trimestres. Enfin, les apprentis, qui cotisent aujourd'hui sur une assiette forfaitaire trop faible pour pouvoir valider un nombre de trimestres d'assurance équivalent à la durée de leur contrat pourront, grâce à l'article 17, valider quatre trimestres au titre d'une année. Je m'en réjouis, nous avons souvent eu ce débat en commission.

Deux dispositions bénéficient aux assurés qui connaissent des accidents de carrière. L'élargissement des trimestres pris en compte au titre du dispositif « carrière longue », tout d'abord. Le décret du 2 juillet 2012 a procédé à un premier assouplissement en ajoutant aux trimestres déjà réputés cotisés deux trimestres de chômage. L'article 15 en ajoute deux, ainsi que deux trimestres d'invalidité. Grâce à l'article 18, ensuite, toutes les périodes de formation professionnelle continue donnant lieu à cotisation pourront être incluses dans les périodes assimilées d'assurance vieillesse, ce qui mettra fin à l'inégalité entre stagiaires de la formation professionnelle et chômeurs.

Trois mesures ouvrent de nouveaux droits aux assurés handicapés et aux aidants familiaux. L'article 23 redéfinit le critère principal d'éligibilité à la retraite anticipée des travailleurs handicapés, le rendant moins restrictif. L'article 24 étend le bénéfice de la retraite à taux plein dès l'âge légal à tous les assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente de 50 %, au lieu de 80 % à l'heure actuelle. L'article 25 renforce les droits à retraite des aidants familiaux de personnes handicapées ou de personnes âgées dépendantes, notamment en majorant leur durée d'assurance.

Enfin, le texte comporte des mesures significatives en faveur des petites retraites agricoles. Les non-salariés agricoles perçoivent une retraite inférieure de 40 % en moyenne à celle servie par le régime général. L'article 20 supprime la condition des dix-sept ans et demi d'assurance à ce régime pour bénéficier de la pension majorée de référence. L'article 21 accorde aux collaborateurs familiaux et aux exploitants les plus précaires des points gratuits au titre du régime complémentaire obligatoire (RCO) créé en 2002, auquel les conjoints et collaborateurs familiaux ne sont affiliés que depuis 2011. Il assouplit également les règles de réversion des points acquis et cotisés dans ce régime. Enfin, l'article 22 concrétise l'objectif de la loi « Peiro » de mars 2002, qui entendait porter le montant minimal des pensions des exploitants agricoles à 75 % du Smic. Ce seuil sera atteint au 1er janvier 2017 grâce à un mécanisme différentiel d'attribution de points de RCO.

J'en viens aux mesures d'amélioration de la gouvernance et de simplification. Le texte vise à accroître l'efficacité de certains régimes de retraite en précisant leurs modalités d'organisation et de fonctionnement. L'article 31 renforce l'implication de la MSA dans le pilotage du régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles, et l'article 32 fait de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) une véritable tête de réseau. La caisse regroupe dix sections professionnelles qui gèrent à la fois le régime de base des professionnels libéraux et leurs régimes de retraites complémentaires. En 2003, la loi Fillon l'a chargée de mettre en place un régime par points et de mieux coordonner l'action de ses sections. Or, faute d'une gouvernance adaptée, ce dernier objectif n'a pas été rempli. Le projet de loi y remédie par une gouvernance plus adaptée. Il ne s'agit en aucun cas d'étatiser le fonctionnement du régime, ni de mettre la main sur ses réserves, mais bien de remédier aux dysfonctionnements mis en lumière par l'Igas et la Cour des comptes qui soulignait les défis démographiques à venir et préconisait un pilotage global.

En matière de simplification, le projet de loi porte une triple ambition. Améliorer, tout d'abord, le droit à l'information. Les progrès réalisés au cours des dix dernières années sous l'égide du GIP Info Retraite sont indéniables. Chaque assuré peut aujourd'hui obtenir un relevé de situation individuelle et un entretien avec un conseiller de sa caisse. L'article 26 du projet de loi franchit une nouvelle étape, en instituant, pour chaque assuré, un compte individuel de retraite en ligne retraçant ses droits et autorisant des simulations.

Il s'agit ensuite d'améliorer les règles de calcul de la retraite des polypensionnés. Le régime général et les régimes alignés calculant indépendamment les pensions sur la base des droits acquis en leur sein, le système leur est tantôt favorable aux assurés, tantôt défavorable. L'article 28 prévoit un calcul unique.

Il s'agit, enfin, d'ouvrir de nouveaux chantiers de simplification. L'article 27 crée une structure de pilotage interrégimes, l'Union des institutions et services de retraites, qui reprendra les missions du GIP Info Retraite avec un spectre d'action plus large, incluant la mutualisation entre régimes.

En première lecture, l'Assemblée nationale a su enrichir le texte et clarifier plusieurs de ses dispositions tout en préservant son équilibre. Outre un certain nombre d'amendements de précision et de coordination, je vous proposerai des modifications portant pour l'essentiel sur le volet gouvernance, afin d'améliorer la cohérence d'ensemble.

L'organisation administrative de l'UISR mérite, à mon sens, d'être précisée. Le succès du GIP Info Retraite repose sur une dynamique et un consensus qu'il conviendra de préserver. Je vous proposerai donc d'adjoindre au conseil d'administration de l'UISR un comité exécutif, regroupant un nombre restreint d'opérateurs, chargé d'appliquer les orientations stratégiques de l'Union. Je propose également d'assouplir les conditions de nomination du directeur de la CNAVPL, en levant la limite de renouvellement de son mandat.

Enfin, pour éviter la création d'une instance supplémentaire, le débat annuel entre le Gouvernement et les organisations représentatives sur la politique des retraites dans la fonction publique prévu à l'article 30 pourrait se tenir au sein du Conseil commun de la fonction publique.

Deux précisions, pour terminer, sur le compte personnel de prévention de la pénibilité : la MSA doit en être l'opérateur pour les salariés agricoles, et, dans un souci de simplification, les entreprises doivent pouvoir déclarer les expositions de leurs salariés par le biais de la déclaration annuelle des données sociales.

Ce texte, qui prend en compte la situation des assurés les plus fragiles, laissés de côté par les précédentes réformes, préservera notre système par répartition. Il demande aux Français un effort modéré, partagé, progressif. Puisse-t-il contribuer à leur rendre confiance dans leur système de retraite, et placer celui-ci en position de relever les défis non seulement financiers mais sociaux à venir.