Intervention de Pierre Camani

Ce projet de loi s'inscrit dans un contexte délicat pour notre agriculture, qui a vu, en dix ans, diminuer de 25 % le nombre de ses exploitations et reculer ses parts de marché à l'exportation. Il s'inscrit aussi dans un cadre européen renouvelé par la réforme de la PAC, et traduit la volonté du ministre de donner à l'agriculture un nouvel élan, en favorisant des modèles de développement plus performants et plus durables. La performance environnementale n'est pas incompatible avec la compétitivité économique : tel est le pari de ce texte, qui opère un véritable changement de paradigme. La dimension environnementale, souvent perçue par les agriculteurs comme une contrainte, imposant des normes d'en haut, est appelée à devenir un atout.

Dans son rapport consacré à l'agroécologie, Marion Guillou, ancienne présidente de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), a recensé nombre de pratiques innovantes qui ont fait leurs preuves. Les pionniers qui en sont à l'origine ont, dans un cadre le plus souvent collectif, diversifié leur production tout en l'adaptant au milieu pédoclimatique et agroécologique. Ils ont ainsi réduit la dépendance des exploitations en eau, énergie, engrais et produits phytosanitaires.

Pour en arriver là, il n'y a pas de formule miracle, applicable uniformément : c'est à partir des territoires, des données physiques du terrain et en collaboration avec les acteurs des circuits économiques locaux que ces démarches doivent être élaborées. Elles doivent s'accompagner d'une formation et d'un conseil adaptés, au bénéfice des agriculteurs.

C'est ainsi que l'article 3 de ce projet de loi propose la création de groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE), destinés à favoriser ces pratiques, en s'inspirant des expériences étrangères. Il donne un véritable cadre d'avenir au développement de l'agroécologie, dont les méthodes rencontrent déjà un certain écho dans la profession : l'appel à projets en faveur de l'agroécologie, lancé par le ministre en 2013 à la suite de la remise du rapport de Marion Guillou, a suscité 469 candidatures en quatre mois, si bien que son budget, initialement fixé à 2,7 millions, a été porté à 6,7 millions, pour 103 dossiers retenus.

C'est là un tournant historique : il s'agit de promouvoir avec réalisme, non en imposant une norme uniforme mais bien en partant des spécificités des territoires, une agriculture durable. Les GIEE ouvrent aux collectivités et à tous ceux qui souhaitent innover un champ de possibles.

Ce tournant s'accompagne d'une modernisation de nos outils fonciers pour mieux lutter contre la consommation d'espaces agricoles, améliorer la répartition parcellaire, concourir à la diversité des systèmes de production et, surtout, mettre fin à la dichotomie stérile entre espaces naturels et espaces agricoles ou forestiers. Alors que le foncier est un élément central de la politique agricole, il y a bien longtemps qu'un projet de loi n'en avait pas traité.

Sur la forêt, volet important de ce texte, on constate la même volonté de concilier performance économique et performance environnementale. En effet, si notre forêt était mieux gérée, nous pourrions, tout en tirant meilleur parti de notre ressource en bois, atteindre l'objectif de gestion durable que nous nous sommes fixés.

Ces enjeux justifient que notre commission se saisisse pour avis de quatre volets du texte. Ses articles 1 à 4, tout d'abord, qui déterminent les grands principes de la politique agricole et agroalimentaire et inscrivent l'agriculture dans une perspective de développement durable - à quoi il convient d'ajouter l'article 10 bis relatif à la protection des signes d'identification de la qualité et de l'origine ; les articles 11 à 13, ensuite, qui modernisent les outils économiques et juridiques de gestion du foncier agricole ; les articles 21 à 24, de même, qui visent à améliorer la performance sanitaire de notre agriculture, en perfectionnant le dispositif de mise sur le marché et de suivi des pesticides et en encourageant à la réduction des intrants ; les dispositions relatives à la forêt, aux articles 28 à 33 quinquies, enfin, domaine où les acteurs attendent une inflexion forte en faveur d'une gestion plus durable.

Notre commission se réunit pour avis avant la commission saisie au fond, qui pourra ainsi intégrer nos amendements au texte qu'elle élaborera demain. Ce qui ne nous interdit pas de nous réunir une nouvelle fois avant l'examen du texte en séance publique, en avril, si le besoin s'en fait sentir.

L'article 1er fixe les grands principes de la politique agricole et alimentaire française. L'objectif de développement de l'agroécologie y figure en bonne place, nouveauté dont je me félicite. Je vous proposerai trois amendements de précision, suggérés par notre collègue Marie-Françoise Gaouyer, afin d'assurer, entre autres, la promotion des produits locaux et de saison.

L'article 2 adapte la composition et les missions du conseil supérieur de coordination et d'orientation de l'économie agricole (CSO) et de FranceAgriMer aux récentes évolutions du secteur - fusion des offices agricoles et création de FranceAgriMer, rôle croissant assumé par les régions, désormais autorités de gestion des crédits du FEADER (Fond européen agricole pour le développement rural).

L'article 3 crée les groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE) et détermine les conditions de leur reconnaissance. Ces structures de projet, rassemblant des acteurs, sur un territoire défini, afin de mettre en oeuvre des actions relevant de l'agroécologie, pourront obtenir des aides publiques majorées et bénéficier du régime de l'entraide agricole. Je vous proposerai un amendement d'ordre rédactionnel, précisant la notion de « capitalisation des résultats » afin d'assurer la diffusion et la réutilisation effective des résultats obtenus dans le cadre des GIEE.

L'article 4 porte sur deux sujets essentiels : la déclaration d'azote commercialisé et les baux environnementaux.

La déclaration d'azote commercialisé vise à améliorer l'information de l'administration sur les quantités d'azote utilisées ou produites dans certaines zones, polluées par les nitrates. Lorsque le préfet imposera aux agriculteurs de déclarer la quantité annuelle d'azote qu'ils ont produite ou utilisée, il pourra également rendre obligatoire une déclaration similaire auprès de l'ensemble des acteurs ayant à manipuler de l'azote - minéral ou organique - tels que les distributeurs et transporteurs d'engrais. Il s'agit de fiabiliser les données et d'adopter une approche globale de gestion de l'azote, qu'il soit d'origine minérale ou organique.

Les baux environnementaux sont des baux ruraux dans lesquels le bailleur impose au preneur certaines clauses environnementales, en contrepartie, le plus souvent, d'une diminution du loyer du fermage. Ils sont aujourd'hui peu nombreux, car réservés aux bailleurs publics ou à certains espaces protégés définis dans le code de l'environnement. Afin de préserver un plus grand nombre d'espaces ruraux en facilitant le développement de tels baux, l'article 4 supprime ces deux conditions.

L'article 10 bis ouvre aux appellations d'origine et indications géographiques le droit d'opposition à l'enregistrement d'une marque. Il étend ainsi au secteur agroalimentaire, comme le gouvernement s'y était engagé, le dispositif introduit par le projet de loi sur la consommation. Afin de rendre le dispositif totalement opérant, je proposerai de supprimer la restriction du droit d'opposition aux seuls produits similaires.

J'en viens à présent au volet foncier du projet de loi. L'article 11 confie aux régions la coresponsabilité de l'élaboration du plan régional de l'agriculture durable, conjointement avec le préfet de région.

L'article 11 bis, adopté à l'unanimité par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, vise à intégrer une cartographie des terres agricoles dans les schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), afin d'éviter qu'elles ne soient considérées comme une réserve foncière pour l'urbanisation future.

L'article 12 renforce le dispositif de préservation des terres agricoles et de lutte contre l'artificialisation des terres.

Au plan institutionnel, il étend les prérogatives de l'Observatoire de la consommation des espaces agricoles (ONCEA) et prévoit que les commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA), peuvent demander à être consultées sur tout projet ou document d'aménagement et d'urbanisme. Les compétences de ces organismes sont étendues aux espaces naturels et forestiers - les CDCEA devenant ainsi commissions départementales de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Si une production bénéficiant d'une appellation d'origine est concernée, un représentant de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) siègera à la CDPENAF et l'avis conforme de cette commission sera requis.

En termes de zonage, les schémas de cohérence territoriale (SCoT) devront comporter un objectif chiffré de consommation économe d'espaces, décliné par secteur. La faculté d'élaborer des périmètres de protection des espaces naturels et agricoles périurbains (PAEN) est étendue aux intercommunalités. Enfin, le cadre d'intervention des associations foncières pastorales (AFP) est assoupli : la limite des cinq années pour l'inclusion des parcelles de propriétaires non retrouvés est supprimée et les conditions de majorité sont allégées pour décider d'investissements à finalité autre qu'agricole.

Je vous proposerai trois amendements visant à inclure le potentiel agronomique des terres dans le diagnostic établi dans le cadre des SCoT et des PLU, à renforcer la concertation avec les CDPENAF lors de l'élaboration d'un périmètre de protection des espaces naturels et agricoles périurbains par une intercommunalité, et à prévoir que ces commissions rendront un avis simple sur l'ensemble des PLU - au lieu de seulement ceux qui ne sont pas couverts par un SCoT.

L'article 12 bis, purement technique, vise à mettre trois procédures particulières de participation du public en conformité avec l'article 7 de la Charte de l'environnement, en les élevant au rang législatif.

L'article 12 ter prévoit que le Gouvernement remettra, avant le 30 juin 2015, un rapport au Parlement sur la mise en oeuvre d'un dispositif d'étude d'impact agricole et de compensation agricole. Vivement réclamées par la profession, ces mesures requièrent une phase préalable d'analyse, pour bien gérer leur articulation avec les dispositifs d'évaluation environnementale et de compensation écologique introduits par la loi Grenelle II. Le travail interministériel a d'ores et déjà commencé.

L'article 13 modifie en profondeur la gouvernance et le fonctionnement des Safer (sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural). Il intègre la plupart des critiques formulées par la Cour des Comptes dans son rapport annuel du 11 février dernier. La gouvernance des Safer est entièrement revue, le conseil d'administration se déclinant en trois collèges, et le réseau se structurant autour de la Fédération nationale des Safer. Leur périmètre est ajusté au découpage régional. Le contrôle administratif est considérablement renforcé. En échange, les Safer bénéficient de prérogatives de puissance publique étendues, notamment en matière de droit de préemption et d'obligation d'information. Il s'agit d'en faire un outil efficace et maîtrisé au service de l'aménagement rural et de la politique agricole.

Je vous proposerai un amendement, visant à permettre aux Safer d'imposer aux attributaires un cahier des charges environnemental, afin de mieux servir l'objectif de double performance qui sous-tend ce projet de loi.

J'en viens au troisième volet de mon rapport, relatif à la performance sanitaire de notre agriculture. L'article 21 prévoit la mise en place d'un suivi des produits phytosanitaires après leur mise sur le marché, afin d'évaluer les effets indésirables qui n'auraient pas été identifiés lors de la procédure d'autorisation : c'est ce qu'on appelle la phytopharmacovigilance. Les données recueillies par des organismes aujourd'hui divers tels que la mutualité sociale agricole, les centres antipoison, ou encore les agences de l'eau, seront désormais centralisées et traitées par l'Anses, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.

Cet article sanctionne également la communication publicitaire à destination du grand public pour les produits phytosanitaires. Ne reste autorisée que la publicité à destination des professionnels, chez les distributeurs de pesticides et dans la presse agricole. Cette publicité devra mettre en avant les alternatives de lutte intégrée. Je vous proposerai un amendement visant à définir les produits de biocontrôle, car il est impératif de mieux cerner ce que sont ces produits alternatifs.

L'article 22 transfère à l'Anses la mission de délivrer les autorisations de mise sur le marché des produits phytosanitaires, laquelle relève pour l'heure du ministère chargé de l'agriculture, qui se détermine sur le fondement de l'évaluation scientifique rendue par l'agence. Cet article a suscité de nombreux débats à l'Assemblée nationale. Je crois pour ma part aux avantages de ce transfert. Sachant que l'autorité administrative suit, dans la quasi-totalité des cas, l'avis formulé par l'agence, la double instruction des dossiers, par l'Anses puis par le ministère de l'agriculture, outre qu'elle est coûteuse, contribue au retard considérable pris par l'administration dans l'évaluation des produits et la délivrance des autorisations de mise sur le marché. Et ce retard a des conséquences très concrètes. Certaines cultures, comme celle des fraises - Henri Tandonnet ne me démentira pas - souffrent d'un manque crucial d'options de traitement phytosanitaire. C'est un handicap pour leur compétitivité.

J'ajoute que le dispositif proposé par le Gouvernement laisse au pouvoir politique sa responsabilité. Les lignes directrices définissant le niveau de risque acceptable pour l'évaluation et la gestion du risque en matière phytosanitaire resteront fixées par le ministère.

L'enjeu est bien ici la simplification du droit et des procédures. Dès lors qu'elle respecte le principe fondamental de séparation de l'évaluation et de la gestion du risque, la simplification est bienvenue.

Un amendement déposé par notre collègue député Gérard Bapt, devenu l'article 22 bis, qui crée un conseil d'orientation auprès de l'Anses, a apporté, quant à cette séparation, des garanties supplémentaires.

Je vous proposerai trois amendements complémentaires pour achever de sécuriser ce dispositif. Le premier, à l'article 22, dote les inspecteurs de l'Anses de pouvoirs d'inspection et de contrôle. Sachant que l'agence ne peut recruter de nouveaux personnels du fait de son plafond d'emplois, cet amendement permet de donner à ses agents le pouvoir de mener correctement leur nouvelle mission en matière d'AMM. Le deuxième réécrit l'article 22 bis : le conseil d'orientation créé par les députés y devient conseil de suivi des autorisations de mise sur le marché (AMM). Y siègent des représentants des ministères de tutelle ainsi que des personnels de l'Anses. Ses avis sont rendus publics : la transparence est une garantie d'indépendance. Le troisième amendement, enfin, à l'article 23, donne au ministre de l'agriculture le pouvoir de prendre en urgence toute mesure de retrait ou d'interdiction d'une AMM. Dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, le ministre doit pouvoir intervenir en urgence, sans préjudice de la compétence confiée à l'Anses en matière de délivrance des autorisations. Cet amendement garantit que le pouvoir politique reste responsable en matière de pesticides. Ainsi que nous l'a expliqué le directeur général de l'Anses lorsque nous l'avons entendu, ce qui est compliqué n'est pas de donner une AMM, mais bien de la retirer à temps.

L'article 23 porte diverses mesures visant à faciliter la diffusion des produits de biocontrôle et à organiser la traçabilité des produits phytosanitaires sur l'ensemble de la chaîne de distribution, l'objectif étant à la fois de lutter contre les fraudes et de contribuer à la réduction de l'utilisation des produits phytosanitaires.

L'article 23 bis repousse d'un an la date à compter de laquelle la détention d'un certificat individuel pour l'application professionnelle de pesticides sera obligatoire pour les agriculteurs et les salariés agricoles. C'est qu'il faut le temps de former les 160 000 personnes qui n'ont pas encore leur Certiphyto.

L'article 24 habilite le Gouvernement à mettre en place par voie d'ordonnance une expérimentation en matière de certificats d'économie de produits phytosanitaires. Les premiers résultats du plan Ecophyto montrent que l'effort de réduction des pesticides doit s'accentuer. Le conseil est un des leviers à mobiliser. Mais il est impensable de demander aux conseillers et vendeurs de mettre fin à leur activité. Le système imaginé par Marion Guillou, qui s'est révélé efficace pour les économies d'énergie, devrait permettre l'émergence de nouvelles activités de conseil, portées par les acteurs économiques eux-mêmes. Les vendeurs de pesticides pourraient à l'avenir soit vendre des pesticides, soit vendre des certificats de réduction de pesticides. Dans la mesure où de nombreux paramètres restent à définir, en particulier le prix à donner aux certificats, je pense que l'expérimentation est la solution de sagesse.

J'en arrive aux articles relatifs à la forêt, qui ont fait l'objet d'un important travail de la commission du développement durable de l'Assemblée nationale.

L'article 29 consacre le rôle des forêts dans la lutte contre le changement climatique. La protection, la mise en valeur des bois et forêts et le reboisement sont reconnus d'intérêt général dans le cadre d'une gestion durable, de même que la conservation des ressources génétiques forestières, la fixation du dioxyde de carbone par les bois et forêts et le stockage du carbone dans les forêts.

Cet article réforme également la gouvernance forestière. Il prévoit un nouveau plan national de la forêt et du bois, décliné localement en programmes régionaux de la forêt et du bois. Il crée, enfin, un Fonds stratégique de la forêt et du bois, abondé par l'État, pour le financement de projets d'investissements, d'actions de recherche, de développement et d'innovation. Son financement a été prévu par le projet de loi de finances pour 2014 : au total, le fonds disposera, pour 2014, de 25 millions en crédits de paiement.

Un amendement adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative du président Brottes prévoit que le département élaborera chaque année, en concertation avec les communes et EPCI concernés, un schéma d'accès à la ressource forestière. Je vous proposerai la suppression de cette disposition, lourde pour les communes, qui n'ont pas nécessairement les moyens d'adapter leur voirie.

Les députés ont également ajouté à cet article une obligation d'incorporer du bois dans les constructions neuves. Il y a là un risque sérieux d'inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel ayant sanctionné une disposition analogue dans une décision en date du 24 mai 2013. J'ajoute que la filière bois construction ne semblant pas encore à même de répondre à la demande, cette disposition ne ferait que doper les importations, au risque d'aggraver le déficit de notre balance commerciale. Là encore, je vous en proposerai la suppression.

L'article 30, qui crée les groupements d'intérêt économique et environnemental forestier (GIEEF) pour répondre au morcellement de la forêt française et développer des pratiques vertueuses collectives supprimait dans le même temps, dans la version initiale du projet de loi, les codes des bonnes pratiques sylvicoles, documents de gestion de la forêt privée considérés comme peu contraignants en termes environnementaux. L'Assemblée nationale les a rétablis, tout en en durcissant le régime, afin de prendre en compte la situation des petits propriétaires forestiers.

Cet article prévoit également la compensation systématique des défrichements, jusque-là facultative, qui pourra prendre la forme d'une indemnité versée au Fonds stratégique du bois.

L'article 33 crée un système de sanctions adapté afin d'éviter la mise sur le marché de bois et produits dérivés du bois issus d'une récolte illégale, dans le cadre prévu par le droit européen. Les articles 33 bis à 33 quinquies qui le suivent procèdent à plusieurs clarifications techniques. La mesure la plus importante est celle de l'article 33 ter, qui vise, afin de lutter contre leurs effets néfastes sur la santé, à interdire la commercialisation sur le territoire français de planches de parquet à fort taux de composés organiques volatiles (COV), au-delà d'un seuil fixé par décret.

Voilà, rapidement présentées, les principales mesures de ce projet de loi -important - qui intéressent notre commission. Sous réserve des amendements que je vous soumets, je tiens à vous faire part de mon soutien entier à ce projet de loi qui a la volonté de faire évoluer notre agriculture et nos forêts vers une perspective de développement résolument durable.