Intervention de Cécile Cukierman

Il me revient, pour la première fois, de vous présenter l'avis budgétaire sur les crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », succédant ainsi à notre collègue Nicolas Alfonsi qui a mené cet exercice pendant une décennie au nom de notre commission. C'est donc pour nous l'occasion de rendre hommage à cette constance et à la qualité de son engagement dans ce domaine.

Les crédits de la Protection judiciaire de la jeunesse ont connu au cours des dernières années des évolutions contrastées.

Ils ont en effet connu une forte diminution entre 2008 et 2011, de près de 6 %, passant de 804,4 millions d'euros à 757,6 millions d'euros en crédits de paiement. Cette diminution des crédits s'est accompagnée d'une diminution des effectifs de - 632 ETPT sur la période 2008-2012, dans un contexte de réforme et de réorganisation territoriale d'ampleur de cette administration.

En revanche, les années 2012 et 2013 avaient vu augmenter les crédits de la PJJ, essentiellement au bénéfice des solutions de placement à destination des auteurs de faits les plus graves, en particulier des centres éducatifs fermés. Cette tendance avaient d'ailleurs fait l'objet de prises de position de notre commission, soulignant la nécessité de ne pas sacrifier la diversité des prises en charge des mineurs délinquants à la mise en place de ces centres éducatifs fermés, certainement utiles dans la panoplie dont dispose la PJJ mais aussi très coûteux et dont l'efficacité à long terme reste à évaluer.

Après cette augmentation des crédits en 2012-1013, la PJJ n'avait pu se soustraire à la rigueur budgétaire commune en 2014, avec une diminution de 0,6 % des crédits de paiement par rapport à la LFI 2013.

Le projet de budget du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » pour 2015 se caractérise pour sa part par la stabilité même si on note une légère dégradation. Les crédits de paiement s'élèvent à 778 millions d'euros environ (-0,7 %), résultant de la hausse des dépenses de personnel et d'une baisse des autres dépenses (fonctionnement, investissement et interventions) de plus de 3,2 %. Les autorisations d'engagements connaissent quant à elles une légère augmentation.

En revanche, il convient de saluer la création d'une soixantaine d'ETPT en 2015. Lorsque nous l'avons entendue, la directrice de la PJJ nous a fait part de sa satisfaction à cet égard mais n'a pas fait mystère de sa conviction qu'après la baisse des années 2008-2012, cette hausse n'offrait pas pour autant un quelconque confort de fonctionnement à la PJJ, qui aurait selon elle juste - tout juste -les moyens d'assurer ses missions. Cette administration fonctionne à flux tendus. En outre, les syndicats ont souligné que les créations d'emplois annoncés dans la loi de finances initiale étaient souvent assez longues à se traduire concrètement, comme la directrice de la PJJ l'a reconnu elle-même à propos des créations des deux années précédentes.

Par ailleurs, il existe un jeu de vases communicants entre les moyens du secteur publics de la PJJ et ceux du secteur associatif habilité, dont il faut rappeler qu'il met en oeuvre, à travers les prestations de ses établissements et de ses services, une partie non négligeable des mesures décidées à l'encontre des mineurs par les juges des enfants, les juges d'instruction et les magistrats du parquet. Or, entre 2008 et 2014, les crédits du secteur associatif habilité ont diminué d'environ 80 million d'euros, soit plus de 25 %. En outre, le nombre d'associations habilitées est lui-même en forte baisse.

Or, les créations de postes dans le secteur public de la PJJ prévues pour 2015 vont nécessairement aller de pair avec une mobilisation accrue de crédits de fonctionnement du titre III, dont le volume n'augmente pas. Or, le titre III comprend l'ensemble des crédits du secteur associatif habilité, y compris les dépenses de personnel. Ainsi, mécaniquement, les crédits du SAH vont encore diminuer en 2015, passant de 232 à 225 millions d'euros.

Certes, le secteur associatif habilité n'a pas de droit acquis au maintien de son activité. Néanmoins, il faut reconnaître que cette diminution constante suscite une inquiétude compréhensible chez les associations. Certaines d'entre elles, en effet, sont de petites structures, par exemple celles qui mettent en oeuvre les mesures de réparation pénale, mesures dont l'utilité est unanimement reconnue. La diminution des budgets conduit rapidement à la nécessité, pour ces petites associations spécialisées, de diminuer leurs effectifs.

En effet, la PJJ ne peut se passer des associations, qui sont souvent les premières à mettre en place les solutions innovantes que le secteur public reprend ensuite à son compte : ainsi le secteur associatif a-t-il été le premier à mettre en oeuvre des mesures de réparation pénale dans les années 90 ; il a également été le plus investi dans le dispositif des centres éducatifs fermés.

Il semble donc nécessaire de refonder les relations entre la PJJ et le secteur associatif de manière à ce que les associations aient davantage de visibilité à moyen terme sur les intentions du ministère de la justice à leur égard. D'un point de vue financier, l'extension du système de la dotation globale de financement, qui n'est mis en oeuvre actuellement que pour les centres éducatifs fermés associatifs, est sans doute souhaitable.

Par ailleurs, la garde des sceaux a annoncé une prochaine réforme de la justice pénale des mineurs.

En effet, s'il ne semble pas choquant qu'un texte aussi important que l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante soit modifiée de temps à autres pour tenir compte des évolutions du droit pénal général , de nos engagements internationaux ou encore des évolutions de notre société, toutefois, en 10 ans plus d'un dizaine de lois sont venues modifier, de manière souvent importante, ce texte fondateur. Pas toujours cohérentes entre elles, ces modifications stratifiées ont rendu l'ordonnance du 2 février 1945 difficilement lisible pour les juges eux-mêmes.

Cette complexité a un risque : celui que les juges ne prononcent que quelques mesures qu'ils connaissent bien, parfois davantage en fonction des disponibilités des services du secteur public de la PJJ ou du secteur habilité que des besoins réels de chaque mineur.

Dès lors, une réforme d'ensemble s'impose. Cette réforme devra d'abord respecter les principes dégagés par le Conseil constitutionnel en la matière, c'est-à-dire « l'atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l'âge, comme la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées » (Décision sur la loi Perben I du 9 septembre 2002).

Cette réforme devra aussi respecter les engagements internationaux de la France en matière de droits des enfants. En effet, les règles minimales des Nations-Unies, la convention internationale des droits de l'enfant et la convention européenne des droits de l'homme imposent toutes une forme de spécificité de la justice des mineurs par rapport à celle des majeurs.

Sur le fond, il me semble d'abord que cette spécificité plaide fortement pour la suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs, que notre commission avait déjà souhaité abroger lors de l'examen du projet de loi sur la récidive en juillet dernier. A cette occasion, la garde des sceaux nous avait demandé d'attendre la future réforme de l'ordonnance du 2 février 1945.

Par ailleurs, le fait d'instaurer la césure du procès au centre de la procédure ordinaire de jugement des mineurs permettrait de sortir du débat sur les mesures de comparution rapide sans instruction qui ont été insérées progressivement au sein de l'ordonnance du 2 février 1945. En effet, les faits commis par les mineurs sont rarement des faits d'une grande complexité nécessitant une longue instruction. Il semble donc possible, le plus souvent, de statuer rapidement sur la culpabilité. En revanche, il est raisonnable de prévoir un temps plus long pour mieux connaître la personnalité et la situation précises dues mineurs afin de prononcer, dans un second temps, la sanction la plus adaptée.

Enfin, une simplification de l'organisation des mesures et sanctions éducatives et des mesures de suivi éducatif en milieu ouvert serait souhaitable afin de redonner de la lisibilité au bénéfice du juge comme des citoyens.

Je souhaiterais enfin évoquer le placement de mineurs délinquants dans des familles d'accueil.

En 2013, 762 jeunes ont été confiés à des familles d'accueil relevant du secteur public et des associations.

Le rôle de ces familles dans la prise en charge des mineurs délinquants est généralement salué, tant il offre un cadre propice à leur progression.

Les familles d'accueil elles-mêmes sont, en général, satisfaites de leur suivi par la PJJ. En effet, le placement familial est en réalité une mesure où la responsabilité de l'évolution du mineur est assumée à la fois par la famille et par les éducateurs de la PJJ, ceux-ci assurant un suivi très intense en étant notamment joignables 24 heures sur 24 en cas de besoin. Les éducateurs participent ainsi à toutes les décisions relatives à ce que le mineur peut ou ne peut pas faire, de sorte qu'ils assument une part prépondérante de la dimension éducative du placement.

En 2012, un rapport de l'inspection générale des services judiciaires a fait le point sur cette mesure.

Ce rapport constate le bon fonctionnement général du dispositif mais relève un flou juridique concernant le statut des familles. Celles-ci sont en effet considérées par la PJJ comme des bénévoles indemnisés mais il n'est fait mention de leur existence dans aucun texte législatif, seul un décret faisant référence à leur existence, sans autre précision. Or, il existe à contrario un statut des familles de placement dans le secteur de l'enfance en danger, compétence des conseils généraux, ces familles étant salariées et non pas indemnisées, et bénéficiant des avantages sociaux liés à ce statut contrairement aux familles d'accueil des mineurs délinquants. Dès lors, l'IGSJ estime qu'il existe un certain risque juridique de requalification de la mission des familles d'accueil de la PJJ en contrat de travail.

Or, toute évolution en la matière serait assez coûteuse pour la PJJ, qu'il s'agisse d'une professionnalisation de ces familles d'accueil sur le modèle des mineurs en danger ou d'une délégation au secteur associatif habilité. En outre, il faut reconnaître que le placement en famille d'accueil tel qu'il existe actuellement permet une certaine souplesse, qui risquerait d'être perdue en cas de changement de statut. Dès lors, il semble que la PJJ ait décidé de ne pas trancher. Encore faudrait-il améliorer la reconnaissance de ces familles dont les deux tiers estiment que leur indemnisation est insatisfaisante au regard des frais engendrés par l'hébergement d'adolescents, bien que cette indemnisation ait été revalorisée en 2013.

Voici, mes chers collègues, les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance. Pour ma part, les crédits prévus pour 2015 me paraissent quelque peu insuffisants pour assurer au quotidien l'individualisation et la continuité du parcours des jeunes.

Sous réserve de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable, mais vigilant, aux crédits de la PJJ pour 2015.

Votre commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 182 « protection judiciaire de la jeunesse » du projet de loi de finances pour 2015.

La réunion est levée à 17 h 05