Intervention de Rémy Pointereau

Nous avons entendu hier la ministre en charge de l'égalité des territoires et de la ruralité, Sylvia Pinel, sur les crédits de la mission « Politique des territoires » pour 2015. Nous avons également entendu, il y a quinze jours, la secrétaire d'État Axelle Lemaire sur l'aménagement numérique du territoire. L'impression que je retire de ces auditions est que le Gouvernement affiche de grandes ambitions, mais celles-ci ne sont pas suivies d'effets concrets. Il y a un véritable décalage entre le discours et les actes, et le meilleur moyen de s'en rendre compte est d'analyser le budget.

Lorsque l'on regarde les crédits consacrés à la politique des territoires, on remarque une érosion continue des moyens qui leur sont affectés. Ce phénomène m'inquiète car il va en s'accélérant. En effet, les crédits sont fortement orientés à la baisse dans le PLF 2015 : les autorisations d'engagement diminuent de 18 % et les crédits de paiement de 5 % par rapport à 2014.

Pour justifier cette baisse, le Gouvernement invoque le caractère transitoire de l'année 2015, année pivot entre deux générations de contrats de plan État-région (CPER). Mais il s'agit là de pure rhétorique, puisque l'année 2014 avait elle aussi été qualifiée d'exceptionnelle, dans la mesure où l'on avait prolongé l'ancienne génération de CPER qui couvrait la période 2007-2013. En résumé, chaque année apporte son lot de justifications nouvelles, et le résultat est que l'on observe une baisse continue des crédits affectés à la politique des territoires.

On peut toujours argumenter en disant qu'il s'agit d'une vision partielle dans la mesure où l'on n'examine que deux programmes, le programme 112 et le programme 162, qui constituent moins de 5 % des crédits consacrés à l'aménagement du territoire. Mais le constat est identique lorsque l'on analyse le document de politique transversale, qui regroupe les 31 programmes relevant de 14 missions différentes, ayant une incidence sur l'aménagement du territoire. En tout, ce sont plus de 5,75 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 5,6 milliards d'euros de crédits de paiement qui sont prévus pour 2015.

Ce montant peut paraître élevé en valeur absolue, mais il ne représente au final que 0,28 point de PIB consacré à l'aménagement du territoire, alors qu'il s'agit d'une composante essentielle de notre développement, comme le soulignent tous les travaux récents de l'économie géographique. Et là aussi, la tendance générale est à la baisse : sur les trois dernières années, ce sont ainsi 350 millions d'euros qui ont disparu du budget consacré à l'aménagement du territoire, soit l'équivalent des deux programmes que nous examinons aujourd'hui !

Une dernière remarque d'ordre général, le Gouvernement décide d'abandonner progressivement les systèmes de pôles, qui ont pourtant largement prouvé leur pertinence et leur efficacité. Je pense notamment aux pôles de compétitivité et aux pôles d'excellence rurale, qui ne bénéficieront plus de crédits sanctuarisés mais seront intégrés dans les négociations globales des CPER.

J'entre maintenant dans le détail des programmes et des dispositifs qui y concourent. Je commence par le programme 162 relatif aux « Interventions territoriales de l'État » (PITE). Ce premier volet représente 12 % des crédits que nous examinons aujourd'hui. Pour rappel, ce programme est concentré sur quelques enjeux territoriaux ciblés, nécessitant une action interministérielle. Il met à la disposition des acteurs locaux une enveloppe budgétaire unique, « fongible », alimentée par des programmes multiples, ce qui permet une souplesse et une réactivité accrue dans la gestion budgétaire des actions conduites sur le terrain.

La première action du PITE est consacrée à la reconquête de la qualité de l'eau en Bretagne, à laquelle sont affectés environ huit millions d'euros. La programmation triennale prévoit une diminution progressive des autorisations d'engagement pour atteindre trois millions d'euros en 2017. Concrètement, cette action concerne aujourd'hui principalement le plan de lutte contre les algues vertes, qui a pris du retard dans la contractualisation avec les collectivités, désormais achevée, puis avec les agriculteurs.

S'y ajoute la question épineuse de la prise en charge des opérations de ramassage, de transport et de traitement des algues vertes, dont les collectivités concernées rejettent la responsabilité. L'État vient d'être condamné en appel sur ce point. En conséquence, le Gouvernement a entamé des négociations précontentieuses en vue d'une prise en charge financière renforcée et rétroactive de 2010 à 2013 : une enveloppe exceptionnelle d'environ cinq millions d'euros a ainsi été mise en réserve.

Le Programme Exceptionnel d'Investissement (PEI) en Corse est l'action qui bénéficie de la majeure partie des crédits du programme 162, avec 16,3 millions d'euros en AE et 19,1 millions d'euros en CP, soit respectivement une baisse de 26 % et 17 % par rapport à 2014. Cette diminution résulte d'un étalement de la dépense sur deux années supplémentaires sans modification du montant prévisionnel global du plan. Ces crédits sont affectés prioritairement aux infrastructures et équipements collectifs, notamment les stations d'épuration et les réseaux haut débit. Les Corses, comme les Bretons, savent bien se défendre quand il s'agit d'obtenir des aides !

La troisième action du PITE est consacrée au plan de sauvegarde du Marais Poitevin, dont les objectifs sont déjà en grande partie atteints, depuis la création en 2011 de l'établissement public du Marais Poitevin. Depuis le mois de mai 2014, le marais poitevin a même retrouvé son label de parc naturel régional (PNR). Par conséquent, le PLF 2015 s'inscrit en nette diminution, avec 4 millions d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 28 %. Cette tendance devrait logiquement se prolonger sur le triennal 2015-2017.

La quatrième et dernière action du PITE est constituée par le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, pour lequel l'année 2014 s'est avérée un peu particulière, puisqu'il s'agit d'une phase de transition et de négociation pour finaliser le troisième plan couvrant la période 2015-2020, officiellement validé le 25 juillet dernier. En conséquence, les crédits de 2014 sont reconduits en 2015, ce qui n'empêche pas une légère diminution de 2 %, puisque leur montant s'élève à 2,6 millions d'euros. On découvre chaque année des ramifications nouvelles dans la pollution des sols et des eaux par ce pesticide extrêmement persistant, dont les effets sur la santé sont très graves. Cette action du programme 162 n'est donc, hélas, pas prête de s'éteindre.

Une réflexion est engagée sur la création éventuelle de nouvelles actions. Récemment, le Préfet de la région Provence-Alpes-Côte-D'azur (PACA) a soumis au Premier ministre une proposition de nouvelle action s'articulant autour du Pacte de sécurité et de cohésion sociale pour Marseille. Cette proposition n'a pas pu être intégrée à temps dans les discussions budgétaires, puisque le plan Marseille, auquel contribuent six ministères, n'a vraiment démarré qu'à l'été dernier. Il s'agit donc d'une affaire à suivre, même si elle a peu de chances d'aboutir dans le contexte budgétaire actuel.

J'en viens maintenant au second volet, à savoir le programme 112 consacré à l'impulsion et à la coordination de la politique d'aménagement du territoire. Ce programme représente 88 % de la masse des crédits que nous examinons aujourd'hui. Le PLF 2015 y prévoit l'inscription de 222,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 270 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse respective de 22 % et 7 % par rapport à 2014, une fois les mesures de périmètre neutralisées.

Le périmètre du programme évolue en effet en raison de la création, le 31 mars dernier, du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), dont nous entendrons, la semaine prochaine, la responsable Marie-Caroline Bonnet-Galzy. L'objectif de cette réforme est de rompre avec les approches sectorielles des politiques territoriales et de privilégier une réflexion transversale. Il s'agit également de faire des économies grâce aux gains de productivité générés par la fusion de trois administrations et au regroupement des agents sur un site unique à Saint Denis à la fin de l'année 2014.

Je souhaite évidemment le succès de cette nouvelle structure, censée permettre d'y voir plus clair, après la longue errance administrative de la DATAR. Mais il ne doit pas pour autant s'agir d'un écran de fumée : cette réorganisation ne résoudra pas d'elle-même les difficultés des territoires, si elle ne s'accompagne pas d'interventions concrètes soutenues par des crédits budgétaires. Or je déplore l'attrition continue des crédits du programme 112 depuis dix ans. Entre 2006 et 2015, les autorisations d'engagement (AE) sont passées de 402 à 222 millions d'euros, soit une baisse de près de 45%. Les crédits de paiement suivent la même évolution, avec un décalage dans le temps. C'est d'autant plus dommage que ce programme contient un grand nombre de dispositifs structurants pour l'attractivité économique de nos territoires.

À commencer par la prime d'aménagement du territoire (PAT) qui vient tout juste d'être réformée. Dans son rapport public annuel de 2012, la Cour des Comptes avait émis des critiques sévères à l'encontre de la PAT, qu'elle considérait comme « une prime devenue marginale, peu efficace et mal gérée ». Un nouveau régime est entré en vigueur le 1er juillet 2014, qui tient compte de la révision des lignes directrices relatives aux aides à finalité régionale (AFR) effectuée peu de temps avant par la Commission européenne. La nouvelle mouture du dispositif est recentrée sur les PME et le volet « recherche, développement et innovation », qui avait concentré les critiques de la Cour des Comptes, est abandonné.

Les crédits prévus pour la PAT s'élèvent à 29,6 millions d'euros en 2015, soit une baisse de 21 % des autorisations d'engagement. Le Gouvernement affirme que cette évolution résulte de la sortie des grandes entreprises du dispositif. J'espère qu'il ne s'agit que d'une diminution ponctuelle et temporaire, car la PAT est un outil puissant qui peut faire la différence dans la négociation finale pour l'implantation d'un investissement. Il serait dommage d'affaiblir un instrument auquel recourent les autres pays européens.

En ce qui concerne les pôles de compétitivité, on est au milieu de la troisième phase 2013-2018, dont l'objectif est d'accompagner davantage le passage de la R&D à la mise sur le marché de produits et services concrets. Pour le moment, le soutien financier apporté par l'État est sanctuarisé à hauteur de 450 millions d'euros sur la période 2013-2015 mais je m'interroge sur sa réduction annoncée, puisque l'administration entend « privilégier l'accroissement des ressources privées des pôles ». La ministre Sylvia Pinel a été encore plus claire en affirmant qu'aucun nouvel appel à projets n'est envisagé. Il serait peut-être judicieux d'attendre les résultats de l'évaluation en cours, pour apprécier l'opportunité d'une baisse des crédits, qui n'est jamais une bonne nouvelle pour le développement économique des territoires.

Quant aux pôles d'excellence rurale, ils sont encore plus clairement abandonnés. La deuxième phase 2010-2015 est en voie d'achèvement, et il n'est pas prévu de reconduire ce dispositif après 2016. La ministre a confirmé hier qu'elle souhaitait privilégier la contractualisation, au motif que la démarche d'appel à projets conduit à sélectionner systématiquement les meilleurs dossiers. Personnellement, je regrette cette décision : les financements des PER exercent un fort effet levier comme accélérateurs de projets et sont structurants pour la dynamisation des espaces ruraux.

La politique des grappes d'entreprises, lancée en 2009, a pris fin en 2014. À ce titre, aucun crédit de financement opérationnel n'est désormais prévu. Le CGET continue cependant à financer l'animation du dispositif par le biais de l'association France Cluster, dont le marché court jusqu'en juin 2015. Une évaluation de ce dispositif est sur le point de s'achever. Personnellement, je m'inquiète de la survie d'un certain nombre de ces grappes dans les mois à venir, car elles ne disposent pas de la capacité d'autofinancement nécessaire en l'absence du soutien financier de l'État.

La fusion entre l'agence française pour le développement international des entreprises (AFII) et Ubifrance, envisagée depuis un certain temps, est désormais clairement actée, depuis l'annonce du Président de la République le 14 février 2014. L'objectif est de de faire en sorte que les questions d'attractivité et de compétitivité soient traitées par une seule et même entité. Je pense surtout que les synergies annoncées sont un prétexte pour réaliser davantage d'économies, au risque de détruire certaines compétences, pourtant utiles à nos entreprises. Le phénomène n'est pas nouveau. Les fusions administratives coûtent souvent plus cher qu'elles ne rapportent, et entraînent un délitement de la capacité opérationnelle de l'État.

En ce qui concerne les outils d'animation des territoires ruraux, il y a beaucoup d'actualité. Les zones de revitalisation rurale (ZRR) sont en cours de révision, suite au rapport présenté le 8 octobre dernier par les députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier. Un nouveau zonage devrait entrer en vigueur prochainement, établi pour six ans en retenant une entrée intercommunale basée sur deux critères cumulatifs : la densité démographique de l'EPCI et la richesse des habitants. Les exonérations fiscales seront quant à elles vraisemblablement prolongées, avant d'être à leur tour revues l'année prochaine. Le rapport des deux députés a notamment plaidé en faveur de la suppression de l'exonération de cotisations sociales pour les nouvelles embauches, jugée redondante avec le pacte de responsabilité. Il faudrait au moins que les sénateurs puissent être associés à la réflexion sur le zonage, comme c'était le cas auparavant !

Le nouveau dispositif des pôles territoriaux de coopération économique (PTCE), lancé l'année dernière, connaît une phase de montée en puissance. Il a obtenu une reconnaissance législative avec l'adoption de la loi Économie sociale et solidaire (ESS) le 31 juillet dernier. Le premier appel à projets, lancé le 15 juillet 2013 a connu un certain succès. Sur les 183 dossiers de candidature, 22 conventions ont été signées à l'été 2014 et près d'un million d'euros versé aux lauréats. Je rappelle qu'il s'agit d'un dispositif à petit budget, trois millions d'euros au total sur deux ans. Un bilan est en cours, et une deuxième vague est éventuellement envisagée dans les mois prochains. Je note qu'il y a quand même un certain paradoxe à abandonner les PER au motif que l'appel à projets conduit à sélectionner systématiquement les meilleurs dossiers, tout en reprenant cette même démarche pour les PTCE !

L'année 2014 a également vu apparaitre une nouvelle expérimentation pour redynamiser les centre-bourgs. Il s'agit d'enrayer l'affaiblissement important de ces derniers, caractérisé par la désertification commerciale et l'augmentation des logements vacants. Cinquante lauréats viennent d'être sélectionnés. Ils bénéficieront au total d'une enveloppe fléchée de 230 millions d'euros sur six ans, dont 200 millions mis en réserve par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Je souligne de longue date la nécessité d'une politique forte sur ce sujet, mais je préfèrerais que l'on réfléchisse à un dispositif plus pérenne. Je déplore également que nous autres, élus nationaux, n'ayons pas été associés aux jurys de sélection. Quant à la complexité des dossiers de candidature, je vous laisse imaginer ce qu'elle représente pour une petite mairie.

Par ailleurs, les crédits continuent à financer certaines politiques indispensables à l'attractivité des territoires ruraux, notamment l'accord national « Plus de services au public » et le programme de financement de maisons de santé pluriprofessionnelles. Ce dernier est arrivé à échéance le 31 décembre 2013, et l'année 2014 est celle du bilan du « Plan 300 MSP ». Un bilan positif, dont je me félicite, mais qui ne répond que partiellement au problème du déclin de la démographie médicale en zone rurale. Je vous renvoie aux mesures fortes préconisées par le groupe de travail de notre commission sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire, dont le rapporteur était à l'époque notre président, Hervé Maurey.

Quant à la mutualisation des services au public, celle-ci devrait progresser avec l'adoption de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dont je suis également le rapporteur pour notre commission. L'article 26 vise en effet à donner un cadre plus souple aux maisons de service au public, afin d'accompagner une nouvelle phase de leur développement. Nous en reparlerons, mais sur le principe, j'y suis plutôt favorable.

Faute de temps, je n'aborde que brièvement le sujet de l'aménagement numérique, dont nous avons débattu récemment avec la secrétaire d'État Axelle Lemaire. Elle nous a longuement exposé l'avancement du plan France Très Haut Débit, pourvu de 1,4 milliard d'euros d'autorisations d'engagement dans le PLF 2015. Mais je n'ai finalement pas été très convaincu par ses arguments sur la couverture du territoire, qui sont assez déconnectés de la réalité du terrain. Je ne relance pas le débat.

Un mot important sur les contrats de projets État-régions (CPER). La programmation 2007-2013 touche à sa fin. Elle avait été prolongée en 2014 et le taux d'avancement devrait finalement atteindre 89,5 % à la fin de l'année. En dépit de cette année de transition supplémentaire, la mise en place des nouveaux CPER 2015-2020 s'effectue déjà avec du retard, que le Gouvernement justifie par le calendrier de la réforme territoriale. Finalement, les derniers arbitrages politiques seront rendus à la fin de l'année, et la signature des contrats devrait être effective en mars 2015. Une clause de révision est en outre prévue en 2016 pour tenir compte des évolutions liées à la réforme territoriale.

L'enveloppe de crédits de l'État s'élève à 12,5 milliards d'euros pour 2015-2020, contre 12,75 milliards d'euros pour la période précédente. Elle s'articule avec la nouvelle programmation des fonds européens, qui représente 27 milliards d'euros pour la période 2014-2020. J'attire votre attention sur l'effet d'optique consistant à affirmer que les crédits relatifs au CPER sont globalement maintenus : ce calcul ne prend pas en compte le choix du Gouvernement d'inclure plusieurs dispositifs dans la contractualisation, comme les pôles de compétitivité, les pôles d'excellence rurale ou les maisons de santé pluriprofessionnelles ; il convient donc de retrancher l'ensemble des crédits qui étaient jusqu'ici sanctuarisés dans des plans spécifiques.

En outre, je m'étonne du décalage entre, d'une part, les ambitions affichées par le Gouvernement dans le cadre de la réforme territoriale, qui souhaite réduire le nombre des régions et renforcer leurs compétences, et d'autre part, le traitement réservé aux CPER qui sont censés être la déclinaison financière de ce projet. Les retards s'accumulent, la dotation de l'État diminue, et la mise en oeuvre du volet « mobilité » est précarisée par les revirements successifs concernant les ressources de l'AFITF, dont 40 % des crédits sont destinés aux CPER et aux programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI).

Enfin, en matière de péréquation verticale, certaines inégalités territoriales gagneraient à être corrigées : les communautés de communes, qui sont plutôt rurales, sont financées à hauteur de vingt euros par habitant en dotation globale de fonctionnement (DGF), les agglomérations sont plutôt à quarante euros par habitant, et les métropoles sont à soixante euros par habitant.

Pour conclure, je dirais qu'en matière d'aménagement du territoire, ce n'est pas tant le montant global des crédits qui importe, que la qualité des actions menées et l'effet levier qu'elles procurent, avec une logique de projets plutôt que de « guichet ». Je m'inquiète cependant de l'érosion continue des crédits consacrés à cette politique structurante pour notre pays. Je crains que la rigueur budgétaire ne finisse par affecter même les dispositifs les mieux éprouvés.

Je ne sais plus ce que nous devons attendre des gesticulations qui nous sont proposées en guise de palliatif : la création du CGET en début d'année, les assises de la ruralité qui viennent d'avoir lieu ou le Comité interministériel de l'égalité des territoires annoncé pour 2015. Plus les effets d'annonce se multiplient, plus les crédits s'amenuisent ! Ce PLF 2015 en est l'exacte traduction. Pour cette raison, je vous propose d'émettre un avis négatif sur les crédits relatifs à la politique des territoires.