Intervention de Catherine Troendle

Ce texte, résultant d'une initiative sénatoriale de nos collègues Alain Richard et Jean-Pierre Sueur, a été examiné par l'Assemblée nationale et revient en deuxième lecture au Sénat. Il répond à l'attente de nombreux établissements publics de coopération intercommunale en réintroduisant la possibilité, tout en tenant compte de la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, pour les communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération de répartir entre elles, par un accord conclu à la majorité qualifiée, les sièges de conseillers communautaires, en tenant compte de leurs populations respectives.

En première lecture, le Sénat s'est attaché à renforcer l'encadrement de l'accord local proposé. Saisie à son tour, l'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, le député Olivier Dussopt, a poursuivi la démarche sénatoriale, sur la base des conclusions du Conseil d'État qui avait été saisi par le Premier ministre sur la constitutionnalité du recours à un accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire. Les principes contenus dans l'avis rendu le 20 novembre 2014 - et transmis à votre rapporteur par le Gouvernement - ont conduit le rapporteur de l'Assemblée « à réécrire l'article 1er afin d'intégrer l'essentiel des réserves admises par le Conseil d'État ».

Par ailleurs, la proposition de loi a été complétée par les députés, à l'initiative de leur commission des lois, pour « sécuriser juridiquement la possibilité de recourir à un accord local en cas d'annulation » juridictionnelle de la répartition antérieure des sièges de l'organe délibérant.

Concernant l'article 1er, qui porte sur les modalités de composition de l'organe délibérant des communautés de communes et d'agglomération par accord des conseils municipaux, en première lecture, notre commission l'a modifié sur trois points pour :

- exclure de l'attribution autorisée d'un siège supplémentaire par rapport à l'effectif qui résulterait de l'application de la proportionnelle démographique les communes qui ont bénéficié de la garantie du siège de droit pour toute commune ;

- attribuer à ces communes un siège supplémentaire au cas où leur représentation serait inférieure de plus d'un cinquième par rapport à la proportionnelle démographique ;

- et enfin apprécier la sous-représentation d'une commune par sa part dans la population totale de l'intercommunalité.

En séance, nous avons également adopté un amendement de notre collègue Alain Joyandet pour définir l'écart autorisé par le « tunnel » de 20 % permis par la jurisprudence constitutionnelle.

Ce travail a été poursuivi et complété par l'Assemblée nationale.

Au terme de ses travaux, les mécanismes de l'accord local autoriseraient un écart à la limite des 20 % dans deux cas précisément déterminés. D'une part, lorsque la répartition des sièges par application des principes légaux, notamment l'attribution d'un siège au moins à chaque commune et l'interdiction pour l'une d'entre elles de détenir plus de la moitié des sièges, conduirait à un écart de représentation d'un commune supérieur à 20 % de la moyenne. Cette dérogation ne serait possible que si l'accord au pire maintenait ou, au mieux, réduisait cet écart. D'autre part, lorsque par application de la représentation proportionnelle à la population, une commune obtiendrait un siège de conseiller communautaire, elle pourrait en obtenir un second en vertu de l'accord et ceci pour « favoriser une représentation plurielle et paritaire de chacune des communes au sein de l'organe délibérant ». Ainsi que le précise le rapporteur de l'Assemblée nationale, ce tempérament lui a été suggéré par notre collègue Alain Richard.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a renforcé la condition de majorité qualifiée exigée pour l'adoption de l'accord local -les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse-, en y intégrant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population totale. Elle a étendu les principes retenus pour encadrer l'accord local à la faculté, aujourd'hui offerte aux communes, hors la métropole d'Aix-Marseille-Provence, de créer et répartir un volant de sièges au plus égal à 10 % du nombre total de sièges résultant de l'application des règles légales. Pour les communautés de communes et d'agglomération, ce dispositif est ouvert aux communes qui n'auraient pas conclu d'accord local. Cette décision est prise à la majorité qualifiée précitée.

Aux termes de l'article 1er, la répartition des sièges supplémentaires serait soumise aux mêmes règles que celles retenues pour encadrer l'accord local en ce qui concerne les écarts de représentation à la moyenne et la majorité requise.

L'article 1er bis, qui résulte d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, fixe les modalités de désignation des conseillers communautaires entre deux renouvellements des conseils municipaux en cas d'annulation de la composition d'un organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre. Ce dispositif vise à compléter l'article L. 5211-6-2 du CGCT qui régit les modalités de composition d'un organe communautaire entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux en cas de création d'un EPCI à fiscalité propre, de fusion d'établissements, d'extension du périmètre intercommunal, pour y intégrer expressément l'hypothèse de l'annulation par le juge administratif de la répartition des sièges au sein du conseil communautaire.

En séance, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement destiné à assouplir la constitution des listes de conseillers municipaux pour pourvoir les sièges supplémentaires attribués à une commune par rapport au nombre qu'elle détenait lors du dernier renouvellement général des conseils municipaux.

Désormais, les communes auraient la possibilité de constituer des listes incomplètes.

En conséquence, lorsque le nombre de candidats figurant sur une liste incomplète serait inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus seraient attribués à la liste qui aurait obtenu la plus forte moyenne suivante.

Également introduit par un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, l'article 1er ter procède aux coordinations qui résultent de la réécriture du I de l'article L. 5211- 6-1 du code général des collectivités territoriales qui régit les indemnités maximales pouvant être versées aux conseillers communautaires dans les communautés d'agglomération dont la population est égale ou supérieure à 100 000 habitants.

L'article 2 vise à permettre aux intercommunalités touchées par la censure de l'accord local résultant de la décision du Conseil constitutionnel, d'y recourir dans sa version rénovée par le présent texte pendant une période de six mois à compter de sa promulgation.

Le Sénat en avait adopté le principe sous réserve de clarification rédactionnelle.

Le dispositif a été complété par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis modifié, en séance, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement :

- en cas de renouvellement intégral ou partiel du conseil municipal d'une commune membre d'une communauté de communes ou d'agglomération dont l'organe délibérant a fait l'objet d'un accord local avant le 20 juin 2014, il serait procédé à une nouvelle détermination du nombre et de la répartition des sièges communautaires dans un délai de deux mois à compter de l'événement rendant nécessaire le renouvellement du conseil municipal. On fixe ainsi la nouvelle répartition et le nombre de conseillers communautaires à élire avant le début des opérations électorales, lesquelles doivent être organisées dans les trois mois après l'annulation définitive en application du code électoral ;

- les dispositions résultant de l'article 1er bis permettant la constitution de listes incomplètes pour pourvoir les sièges supplémentaires attribués à une commune seraient applicables.

Par ailleurs, la référence aux chiffres des populations légales en vigueur a été supprimée puisqu'elle figure déjà à l'article L. 5211-6-1 du CGCT.

L'intitulé de la proposition de loi initiale a été modifié en conséquence des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Aux termes des travaux des deux assemblées, il m'apparaît que le législateur s'est efforcé de préserver dans les meilleures conditions de sécurité juridique la faculté d'un accord local pour faciliter le consensus intercommunal.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter la présente proposition de loi sans modification, pour apporter une réponse très rapide aux attentes des EPCI.