Intervention de Anne-Marie Descôtes

Je vous remercie de me donner l'occasion de venir vous présenter les deux programmes 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » dont je suis la nouvelle responsable comme Directrice générale de la mondialisation, du développement et des partenariats depuis début septembre.

Nous concentrons nos actions autour de deux objectifs principaux :

- tout d'abord, la politique d'influence, thème retenu pour la dernière conférence des Ambassadeurs, constitue un axe prioritaire de notre action extérieure. Pour ce faire, notre diplomatie économique, en particulier vers les pays émergents, doit trouver à se conjuguer avec notre diplomatie culturelle ;

- ensuite, l'évolution de notre aide au développement selon les principes adoptés par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 31 juillet dernier afin de renforcer notre pilotage stratégique de l'aide.

La récente réforme de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) repose sur des logiques sectorielles -culture, développement, économie- qui permettent d'identifier les responsabilités et qu'il importe de croiser au quotidien pour dépasser les cloisonnements. Cette répartition des compétences devrait contribuer par ailleurs à un exercice plus rationnel de la tutelle du ministère des affaires étrangères (MAE) sur l'ensemble des opérateurs culturel, universitaire ou scolaire (l'Institut Français (IF), CAMPUSFRANCE, Canal France International (CFI), l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et du partenariat avec l'Alliance française.

Je souhaiterais tout d'abord préciser le cadre de notre diplomatie économique qui s'appuie sur tous les instruments du ministère (politique des visas, influence culturelle, bourses et stages, expertise internationale, lobbying économique et politique). Cette politique est au service des entreprises et de l'emploi, avec l'objectif de redressement du commerce extérieur et de l'attraction des investissements étrangers.

Le ministère se réorganise autour de cette priorité avec la création à Paris de la nouvelle direction des entreprises et de l'économie internationale depuis le 1er mars dernier (75 agents) et à l'étranger avec la forte mobilisation du réseau diplomatique. De nouvelles formules sont imaginées dans un esprit pragmatique et efficace avec notamment la nomination de représentants spéciaux du ministre dans des pays porteurs (Algérie, Chine, Russie, Mexique,...).

Nous devons travailler également à coordonner notre offre publique française d'expertise internationale qui est un sujet suivi notamment par le sénateur Jacques Berthou. Il s'agit pour nous autant d'être en mesure de répondre à des appels d'offre, que de placer des experts dans des pays en développement ou des pays émergents pour promouvoir nos normes.

Naturellement, la mise en oeuvre de cette politique est menée en lien étroit avec le ministère de l'économie et des finances, y compris à l'étranger où l'ambassadeur joue pleinement son rôle de coordination et d'animation des services de l'Etat.

Notre diplomatie culturelle est amenée à être réorientée. Les liens entre diplomatie d'influence et diplomatie économique sont plus que jamais affirmés et le réseau doit agir et être adapté en ce sens.

C'est dans cet esprit qu'une stratégie culturelle a été approuvée par le Ministre qui en a fait l'annonce devant les Conseillers culturels et de coopération réunis à l'occasion des « journées annuelles du réseau » les 17 et 18 juillet dernier à Lille. Ce document de synthèse reprend un certain nombre d'orientations comprises dans des stratégies sectorielles (scientifique, scolaire...) et développe des axes nouveaux à partir desquels s'ordonnera notre action d'influence.

Les stratégies culturelles ou d'influence ont vocation à se décliner localement. C'est pourquoi, en plus de lignes directrices, il convient de faire preuve de pragmatisme et de tenir compte du contexte propre à chacun des pays où nous intervenons.

Parallèlement, notre réseau culturel à l'étranger devra :

- développer une meilleure connaissance des publics pour adapter notre réponse aux attentes locales en ciblant les jeunes et les classes moyennes ;

- investir les outils innovants d'influence comme l'audiovisuel numérique et promouvoir les conceptions françaises dans le domaine culturel (mécanisme de soutien à la création, exception et diversité culturelle) ;

- porter une attention renforcée à nos industries culturelles et créatives.

Concrètement, ce soutien aux industries culturelles et créatives (ICC) se traduit, d'ores et déjà, par :

1/ des réunions, de caractère régulier, du ministre ou du secrétaire général avec les acteurs économiques, ainsi qu'au niveau des ambassades, par la mise en place d'un « conseil d'influence » (en charge de l'action culturelle, de l'éducation et de l'attractivité) ;

2/ des partenariats avec les opérateurs de promotion des ICC : Bureau Export, TVFI, Unifrance... ;

3/ l'accent mis sur les formations du réseau aux ICC (à titre d'exemple, cette semaine était organisée pour les agents du réseau une formation aux musiques actuelles) et tout spécialement celle des attachés audiovisuels (au coeur du dispositif de soutien).

Cette évolution de notre diplomatie d'influence se double d'un appui renouvelé de notre aide dans les pays en développement.

Dans le domaine de l'aide au développement, la France demeure le quatrième contributeur mondial d'APD en 2012 (12 Mds$), derrière les Etats-Unis (30 Mds$), le Royaume Uni (13 Mds$) et l'Allemagne (13 Mds€). Avec un ratio de 0,45% du RNB, la France se positionne comme 2e contributeur au sein du G7.

Entre 2012 et 2013, les prévisions actuelles prévoient une hausse de l'APD française de 550 M€, passant ainsi de 0,45% à 0,47% du RNB. Cette hausse résulterait notamment de la hausse de versements nets sur les prêts bilatéraux AFD. Dans le contexte du redressement des finances publiques, le Président de la République a indiqué l'objectif de reprendre une trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux que nous nous sommes fixés, dès lors que nous renouerons avec la croissance.

Le Premier ministre a réuni un Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) le 31 juillet dernier qui a permis de redéfinir les principes et les priorités de notre aide. L'enjeu est notamment d'adapter les priorités et les instruments de notre aide en prenant en compte les défis de la mondialisation à commencer par la différenciation des pays en développement, la généralisation des aspirations démocratiques et la dégradation progressive de l'environnement.

Je retiendrais en particulier la redéfinition de nos priorités géographique avec la suppression de la Zone de solidarité géographique et la concentration des aides vers l'Afrique, notamment les pays les plus pauvres et les pays de la Méditerranée selon les critères suivants :

- à partir de 2014, la France concentrera la moitié de ses subventions et les deux tiers de ceux de l'AFD vers les 16 pays pauvres prioritaires ;

- les pays en crise et en sortie de crise ou en situation de fragilité bénéficieront d'une attention particulière, notamment Haïti ;

- enfin 85% de l'effort financier en faveur du développement seront dirigés vers les pays de l'Afrique subsaharienne et les pays voisins du Sud et de l'Est de la Méditerranée.

Dans ce cadre, l'Agence française de développement a vocation à intervenir dans l'ensemble des pays en développement éligibles à l'aide au sens du CAD de l'OCDE, sous réserve de l'accord de son Conseil d'administration. L'Agence est aujourd'hui à un tournant : l'enjeu est de l'aider à consolider son modèle et de lui permettre de répondre avec efficacité aux orientations stratégiques fixées par le CICID. Les décisions à prendre dans le cadre de la préparation du prochain COM pour la période 2014-2016 devront prioritairement porter sur la clarification de son mandat dans les grands émergents et les critères d'extension du champ géographique, ainsi que sur la trajectoire de croissance, en rapport avec la soutenabilité financière du modèle.

La France continuera par ailleurs à être active dans les zones en crise ou post-crise, notamment au Sahel. Lors de la conférence de Bruxelles du 15 mai, la France s'est engagée, par la voix du Président de la République, à fournir un effort bilatéral à hauteur de 280 M€ pour 2013-2014 au Mali, au-delà de son appui militaire. L'ampleur de cette aide fait de la France le 1er donateur bilatéral alors qu'avant les événements de 2012, la France était le 3e bailleur bilatéral avec des versements d'environ 50 M€. L'aide française comprend notamment 208 M€ de financements de projets portés par l'AFD et 15 M€ d'aide diverse du MAE (aide humanitaire, aide alimentaire et projets du fonds de solidarité prioritaire et du fonds social de développement).

Au Sahel, où la France compte parmi les premiers bailleurs bilatéraux, la France a apporté dès fin 2011 une réponse d'urgence en mobilisant 24 M€ d'aide alimentaire.

Au-delà de cette réponse d'urgence, plus de 140 M€ sont investis par l'AFD pour le renforcement de la sécurité alimentaire des pays sahéliens.

La France a adopté en 2008 un plan Sahel interministériel fondé sur le renforcement de la capacité des Etats du Sahel en matière de lutte contre le terrorisme et le développement des régions du Nord. A la demande de l'Elysée, le SGDSN est chargé d'établir d'ici fin 2013 une nouvelle stratégie saharo-sahélienne interministérielle, qui s'étend au pays du Maghreb. Elle comprendra un volet développement, car sans développement, la sécurité ne peut être garantie, et inversement. Cette stratégie régionale intégrée devra aider le Sahel à sortir du cycle d'aide d'urgence et assurer à moyen terme un développement plus résilient et durable. L'objectif est de présenter un rapport, sur ce sujet, au Président de la République avant la fin de l'année.

Je souhaiterais enfin insister sur les deux échéances majeures qui vont nous mobiliser en 2014 et 2015.

Nous avons déjà engagé la préparation du rendez-vous des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), lancés en 2000 et dont l'échéance arrive en 2015. La France est particulièrement mobilisée dans le domaine de la santé où ses contributions sont de l'ordre de 1 Md€ par an. Nous travaillons à présent à l'élaboration du nouvel agenda du développement après 2015, pour passer d'un agenda focalisé sur les services sociaux de base à des objectifs universels axés vers un développement durable.

En parallèle, comme vous le savez, la France accueillera en décembre 2015 au Bourget la COP 21 ou 21e conférence des parties à la conventions-cadre des Nations unies sur le changement climatique. Cette conférence vise à l'adoption d'un accord global pour limiter la hausse des températures à 2° C maximum. Le rapport du GIEC vient encore de nous rappeler l'urgence qui s'y attache. Nous sommes pleinement mobilisés avec le ministère de l'environnement pour la réussite de cette conférence et travaillons déjà très étroitement avec les présidences polonaises et péruviennes qui nous précèdent.

J'en viens aux moyens de ma direction générale qui sont inscrits au PLF 2014. Bien évidemment, la contrainte budgétaire en PLF 2014 a conduit à devoir resserrer encore un peu plus encore les arbitrages autour de nos priorités. Nous contribuons autant que les autres administrations à la réduction des déficits publics, mais avec le discernement qui doit permettre de poursuivre nos priorités.

En ce qui concerne les effectifs tout d'abord, le PLF 2014 prévoit 2 905 agents (ou ETP) dédiés au suivi des sujets de la mondialisation et inscrits sur les deux programmes 185 et 209. Nous devrons réduire nos effectifs de 76 ETP ou -2,5% en 2014.

La moitié de ces suppressions concernera les effectifs du secteur culturel et relèvera des exercices menés par l'ensemble du ministère au titre de l'évolution de ses réseaux à l'étranger, notamment la transformation de 13 petits postes en format à effectif réduit, la réduction des postes à grands réseaux ou la fermeture d'antennes culturelles. L'autre moitié des suppressions portera sur le dispositif d'experts techniques internationaux.

Au-delà de ces suppressions sèches, nous allons nous attacher à poursuivre des redéploiements d'effectifs engagés en 2013 pour un total d'environ 50 ETP d'experts techniques internationaux.

Il s'agit notamment de renforcer nos positions dans des secteurs jugés prioritaires, comme par exemple la préparation de la Cop 21 ou l'affectation d'ETI spécialisés dans l'innovation technologique.

Il s'agit également d'accentuer notre présence dans les pays émergents, et de reformater progressivement nos dispositifs dans l'UE et dans les pays développés - notamment dans le réseau scientifique - ainsi que d'établir le lien entre diplomatie d'influence et diplomatie économique.

Pour ce qui est des budgets, je crois plus simple de distinguer les deux programmes 185 et 209 pour la clarté de mon propos.

Commençons par le programme 209 qui constitue, avec le programme 110 de la DG Trésor, la Mission « Aide publique au développement ».

Ce programme comprend uniquement des dons et se répartit de manière schématique entre un tiers d'aide bilatérale, un tiers d'aide multilatérale et un tiers de contribution au Fonds européen de développement (FED). Cet équilibre varie d'une année sur l'autre, compte tenu notamment des fluctuations des appels de fonds du FED qui s'analyse comme une dépense obligatoire.

Les crédits du programme 209 s'établissent à 1 620 millions d'euros en crédits de paiements en PLF 2014 (hors masse salariale de 200 M€), soit une baisse de 129 M€ en crédits de paiements ou de près de -7% par rapport à la LFI 2013. En réalité, cette baisse recouvre principalement un important transfert de notre contribution au Fonds mondial du programme 209 vers les financements innovants, pour un montant de 83 M€. Hors cette mesure de périmètre, les crédits du programme 209 diminuent de 46 M€, soit seulement de - 2,6% en crédits de paiements.

Je soulignerais les principales évolutions des enveloppes du programme 209.

Tout d'abord, le PLF 2014 préserve nos moyens bilatéraux de coopération qui demeurent stables au sein du programme (36%) avec :

- la priorité accordée à la poursuite du doublement sur cinq ans de l'aide aux ONG sur gestion déléguée à l'AFD (passage de 45 à 90 M€ en autorisation d'engagement) et de son élargissement aux ONG humanitaires (rallonge de 1 M€ au Fonds d'urgence humanitaire géré par le Centre de crise, soit 10 M€ en 2014) ;

- la stabilisation de l'instrument bilatéral de don-projet à hauteur de 330 M€ en autorisations d'engagement (FSP, FSP Muskoka et projets AFD), ainsi que des autres enveloppes bilatérales d'aide alimentaire (37 M€), de gouvernance démocratique (19 M€ largement mis en oeuvre par les postes), d'appui à la sortie de crise (23 M€) et de coopération décentralisée (9,3 M€, stabilisés et même légèrement augmentés de 100 K€ à la suite du rapport Laignel).

La contribution française au Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme est stabilisée à hauteur de 360 M€ par an pour la période 2014-2016, soit 1,08 Md€ sur trois ans. Les perspectives actuelles de reconstitution sont de 15 Mds€ sur trois ans, ce qui semble ambitieux. La contribution britannique est susceptible de se hisser en seconde position en étant portée à 400 M€ par an, sous réserve d'une augmentation des contributions d'autres donateurs, faisant ainsi passer la France au troisième rang. Les perspectives de contributions américaine et allemande sont respectivement de l'ordre de 1 Mds€/an et 200 M€/an.

Enfin, la négociation du 11e FED conclue au printemps 2013 a permis de conforter l'engagement européen en faveur des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique). Le 11e FED s'élève à 30,5 Mds€ sur 6 ans, contre 22,7 Mds€ pour le 10e FED (5 ans). La clef de contribution française est ramenée à 17,81%, contre 19,55%, ce qui permet de se rapprocher vers la budgétisation.

J'en viens maintenant au programme 185 qui porte les moyens de notre diplomatie d'influence et relève de la mission « Action extérieure de l'Etat » du ministère des affaires étrangères.

Il s'articule autour de trois priorités principales, à commencer par l'enseignement français à l'étranger qui représente près des 2/3 du programme, notre politique d'attractivité et notre coopération culturelle. Le programme s'appuie essentiellement sur des opérateurs, avec l'AEFE et les deux EPIC -Institut français et CampusFrance- créés par la loi sur l'Action extérieure de juillet 2010, ainsi que sur le réseau de coopération et d'action culturelle à l'étranger, avec les Instituts français et les Alliances françaises.

La dotation du programme 185 s'élève à 645 millions d'euros en PLF 2014 (hors masse salariale de 80 M€). La réduction des crédits entre la LFI 2013 et le PLF 2014 est de 3%, soit la même proportion d'évolution que l'ensemble du budget du ministère. Les réductions sont réparties de manière équilibrée entre les instruments, y compris sur les subventions aux opérateurs qui sont désormais associés à l'effort de désendettement.

La dotation pour l'Agence de l'Enseignement français à l'étranger est ajustée compte tenu de la stabilisation du taux de contribution aux pensions civiles (alors que le budget triennal reposait sur une hypothèse de progression) et des économies à rechercher sur le fonctionnement courant. La dotation est fixée à 416 M€, en baisse de 2% (-8,5 M€). L'Agence est autorisée à recruter 100 agents supplémentaires en hors plafond pour accompagner la progression du nombre d'élèves. En parallèle, le gouvernement poursuit le recyclage des crédits de la PEC pour 8,5 M€ supplémentaires en PLF 2014, soit une enveloppe de 118,8 M€ sur le programme 151.

Le réseau scolaire à l'étranger est confronté à une concurrence internationale accrue en même temps qu'une forte augmentation de la demande d'enseignement français dans le monde. Le nombre d'enfants inscrits a augmenté de 4% à la rentrée 2013, notamment en raison de la croissance des communautés françaises expatriées. Dans ce contexte, l'Agence doit concilier ces attentes liées à un enseignement de qualité avec les besoins en personnels et en structures immobilières répondant à des normes de sécurités optimales. L'Agence doit aussi conserver ses missions de scolarisation d'enfants français et d'instrument d'influence.

La réflexion sur l'avenir de l'enseignement français à l'étranger menée à la demande du ministre par la ministre déléguée en charge des Français de l'étranger a abouti à la présentation, fin août, d'une communication en Conseil des ministres définissant les orientations en vue d'un développement maîtrisé du réseau d'enseignement français à l'étranger, qui seront intégrées au prochain contrat d'objectifs de l'AEFE pour 2014-2016.

Ce plan d'action fixe cinq objectifs : un pilotage politique renforcé, la préservation des deux objectifs « scolarisation des français / accueil des élèves étrangers », un développement maitrisé du réseau, la garantie de la qualité de l'enseignement et une diversification de l'offre (développement des sections bilingues francophones et promotion du Label FrancEducation.)

La deuxième priorité concerne la politique d'attractivité dont les crédits, qui avaient été sanctuarisés ces dernières années, tiennent compte de la progression des programmes de bourses co-financés par des partenariats (61 M€ sur les 186 M€ de cofinancement en 2012) et des programmes de mobilité scientifique et de formation à la recherche (53 Partenariats Hubert Curien) cofinancés à parité avec les pays partenaires (8 M€ en 2012) qui génèrent environ 4 800 mobilités entrantes et sortantes par an. Les réductions portent sur les bourses (68 M€, -3,5%) et les échanges d'expertise et scientifiques (15,6 M€, -3%).

Ces moyens doivent nous permettre de conforter notre attractivité. Avec 290 000 étudiants internationaux en 2012-2013, la France est la 4e destination (après Etats-Unis, Royaume-Uni, Australie). Les étudiants originaires du continent africain représentent 41% des bénéficiaires. La part du continent asiatique est en progression (17% des bourses, contre 14% en 2000), de même que celle du continent américain (10% des bénéficiaires, contre 8% en 2000).

Face à une concurrence de plus en plus importante, notre stratégie consiste à :

- concentrer nos efforts de promotion de l'enseignement supérieur français en direction des pays émergents, des grands pays prescripteurs et de la zone francophone ;

- attirer les étudiants à fort potentiel qui soutiendront nos capacités de recherche et d'innovation ou deviendront demain autant de points d'appui de notre rayonnement ;

- accompagner les classes moyennes en proposant des cursus adaptés aux besoins des pays partenaires et en développant des coopérations axées sur la formation professionnelle.

Enfin, les dotations relevant de la coopération culturelle et de la promotion du français s'équilibrent de plus en plus avec les ressources propres des EAF et les co-financements. Les réductions sont réparties entre les dotations aux EAF (35,5 M€, -4%), la subvention à l'Institut français (39,5 M€, -6%) et la dotation pour la Fondation Alliance française et les associations (7 M€, -4,3%). Les Alliances continueront de bénéficier de mises à disposition de 300 agents.

Les ajustements de nos dotations impliquent que la mise en oeuvre de notre stratégie d'influence privilégie des moyens d'intervention capables de mobiliser des financements additionnels extra-budgétaires (ressources propres des Instituts français et Alliances françaises et programmes de partenariats qui donnent lieu à des cofinancements).

Les résultats en matière de ressources extra-budgétaires sont éloquents : près de 300 millions d'euros en 2012 (107 millions pour l'auto-financement et 187 millions de co-financement) qui complètent les dotations budgétaires des postes d'environ 150 M€ en 2014 (programmes 185 et 209).

L'importance de ces moyens extra-budgétaires soulève deux questions : le pilotage et la dépendance - relevée par la Cour - dans laquelle le réseau se trouve vis-à-vis de cette ressource : la recherche de financements extra-budgétaires relève de démarches locales et ne se prête donc pas à une logique de mutualisation centralisée. En tout état de cause, il ne faudrait pas non plus s'illusionner sur les marges de progression d'auto-financement et de co-financement qui ne sont pas illimitées.

Le mécénat (c'est-à-dire le co-financement) constitue une activité à temps plein. Notre réseau y est engagé et développe cette activité. Il importe, que nos Ambassadeurs s'y impliquent. C'est déjà souvent le cas. Les remontées de terrain témoignent du rôle déterminant de l'Ambassadeur et donc de l'Ambassade pour générer des recettes de ce type et mobiliser les donateurs.

L'auto-financement des EAF suppose de préserver, comme nous nous y employons, des capacités à former à bon niveau en français. Les recettes de cours de langue étant la principale ressource d'auto-financement (avec les certifications de diplômes). Ce point d'organisation et de moyens est essentiel. La diffusion du français mais aussi nos capacités d'auto-financement sont conditionnées en grande partie par la qualité de notre offre de cours de langue dans un environnement concurrentiel et donc la pertinence de la ressource humaine en charge de cette activité (directeurs de cours notamment).

C'est pourquoi, les arbitrages budgétaires rendus pour allouer les moyens au réseau répondent à un impératif : préserver l'instrument et lui permettre de fonctionner et de lever des recettes.