Intervention de Yvon Collin

Dans le cadre de mes fonctions de rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », j'ai souhaité travailler cette année sur notre aide au Vietnam.

Ce choix s'explique par plusieurs particularités de ce pays.

Tout d'abord, le Vietnam est l'un des principaux bénéficiaires de l'aide publique au développement (APD) française. Notre pays est le deuxième donateur bilatéral du Vietnam après le Japon, avec 18,4 milliards de dollars d'engagements cumulés depuis 1993, et le Vietnam est le troisième récipiendaire de nos financements.

L'Agence française de développement (AFD) y est présente depuis 1993 et ses engagements cumulés se sont élevés depuis lors à 1,5 milliard d'euros ; sur les dernières années, ce pays représente environ 100 millions d'euros d'engagements par an pour l'AFD.

Par ailleurs, l'économie vietnamienne a connu un développement très important ces dernières années, suite à la politique d'ouverture entamée au début des années 1990 : depuis lors, le PIB par habitant a été multiplié par trois et le Vietnam a accédé à l'OMC en 2007. Certes, la mauvaise conjoncture internationale a entraîné un ralentissement de l'activité dans le pays, mais il demeure tout de même sur un rythme de croissance de 5 %.

Nos relations économiques apparaissent néanmoins déséquilibrées et loin d'être à leur potentiel. Premier investisseur occidental au Vietnam jusqu'à une date récente, la France est aujourd'hui le deuxième investisseur européen et le quinzième investisseur mondial, ainsi que le treizième fournisseur - seulement - du Vietnam. Notre déficit commercial bilatéral s'est profondément creusé, pour atteindre 2,1 milliards d'euros en 2012, sous l'effet conjugué d'une forte hausse des importations et d'une forte baisse des exportations.

Enfin, le dynamisme économique du Vietnam lui a permis de passer, en 2010, de la catégorie des « pays les moins avancés » à celle des « pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure », ce qui emporte plusieurs conséquences en termes d'aide publique au développement : une baisse de la concessionalité des financements, un risque de désengagement de certains bailleurs et d'une réduction du montant global de l'aide, mais aussi une nécessité de réorienter l'aide vers le secteur privé et de modifier les outils mobilisés. Je reviendrai sur ces différents points au cours de l'exposé.

Dans le cadre ce contrôle, je me suis rendu sur place du 19 au 23 mai dernier, afin de m'entretenir avec les responsables français et vietnamiens et de visiter certains projets.

Comme je le disais à l'instant, le changement de catégorie du Vietnam a entrainé le désengagement de plusieurs bailleurs. Il s'agit notamment du Royaume-Uni, dont le départ sera effectif en 2016, de la Suède, du Luxembourg et du Danemark.

Je sais que certains collègues critiquent parfois l'aide française aux pays qui ont déjà accédé à un certain niveau de développement, mais je considère pour ma part que la présence française au Vietnam est nécessaire et justifiée, car elle n'est pas coûteuse et représente un levier d'influence dans un pays en plein développement et avec lequel nous avons des liens privilégiés.

Au demeurant, le dispositif de l'AFD est relativement limité. Je rappelle avant toute chose que l'AFD est un établissement public industriel et commercial (EPIC) et que ses emplois ne sont donc pas des « emplois budgétaires » : les salaires sont payés par les intérêts des prêts qu'elle accorde. Au total, l'agence emploie vingt-cinq personnes, dont seulement trois expatriés, assistés de trois volontaires internationaux en entreprise (VIE). Le coût de fonctionnement de l'agence représente environ 1 million d'euros par an, en baisse par rapport aux dernières années. Depuis 2004, les engagements signés par l'agence ont été multipliés par quatre, alors que dans le même temps les frais généraux n'ont été multipliés que par deux.

Il n'est pas vraiment possible de calculer un résultat par pays, car les coûts fixes sont prépondérants et il serait nécessaire de pouvoir les ventiler par poste. Mais si l'on regarde le produit net bancaire de l'agence, diminué de ses charges bancaires et de ses frais généraux, l'on constate que la présence de l'AFD au Vietnam est « rentable ».

J'ajoute qu'on ne peut réduire l'activité de l'AFD à des données bancaires : elle participe également à notre diplomatie et joue un rôle d'influence de moyen terme. S'agissant du Vietnam, l'AFD exerce en particulier un rôle central en matière de diplomatie climatique pour sensibiliser ce pays à cette problématique, dans la perspective de la Conférence Paris Climat 2015 (COP 21) l'an prochain dans notre capitale.

Je voulais également souligner que, dans son souci d'économie, le groupe AFD a supprimé le poste de représentant de la filiale de l'AFD, Promotion et Participation pour la Coopération économique (Proparco), à Hô Chi Minh-Ville. Ce point n'est pas anodin, car il a pour conséquence de réduire considérablement la visibilité de la présence du groupe AFD dans le Sud du Vietnam.

Or, le clivage Nord / Sud est relativement fort dans le pays, qu'il s'agisse de cuisine... ou d'économie et de politique.

J'ai pu m'entretenir avec la vice-présidente chargée des finances du comité populaire de Hô Chi Minh-Ville qui m'a fait part de ses regrets que la présence française dans le Sud du pays ne soit pas plus forte, alors que cette région représente une part significative du PIB vietnamien et abrite la part la plus importante et la plus dynamique du secteur privé. Le fait que j'ai commencé mon déplacement par le Sud a d'ailleurs été apprécié.

Enfin, mon sentiment personnel est que le directeur de l'agence et ses collaborateurs effectuent un travail de grande qualité, avec un vrai souci de promouvoir le développement du pays, tout en défendant les intérêts de la France.

Je le répète, l'accès du Vietnam en 2010 à la catégorie des « pays à revenu intermédiaire » emporte des conséquences sur l'aide dont il bénéficie. Ces effets ne sont pas immédiats et les changements seront ressentis que progressivement, du fait du « temps long » de cette politique.

J'ai cependant souhaité disposer d'éléments à ce sujet et m'en suis entretenu avec les différents bailleurs internationaux, avec le vice-ministre du plan et de l'investissement, avec le vice-ministre des ressources naturelles et de l'environnement, ainsi qu'avec des fonctionnaires du ministère des finances et de celui du développement.

Pour l'instant, l'aide globale dont bénéficie le Vietnam n'a pas diminué, même si le pays doit s'y préparer. La concessionnalité est appelée à décroître. En réalité, ce mouvement est déjà engagé, mais de façon indolore.

Le représentant de la Banque mondiale a ainsi indiqué que le Vietnam continuerait à avoir accès aux prêts très concessionnels de l'Agence internationale de développement (AID) pendant trois ans. De même, ce n'est que progressivement que l'Agence japonaise de coopération internationale (JICA) va diminuer le montant de ses subventions et augmenter la part des prêts.

Quant à l'AFD, le passage du Vietnam dans la catégorie des « pays à revenu intermédiaire » a pu se faire de façon indolore, grâce à la réduction concomitante de son taux de refinancement. Ainsi, la concessionnalité des prêts a diminué sans que le taux d'intérêt acquitté par le Vietnam n'augmente.

Mais la situation de taux historiquement bas que nous connaissons actuellement ne durera pas éternellement et nous retrouvons ici la discussion que nous avions la semaine dernière sur le débat d'orientation des finances publiques quant à notre propre financement. L'encours de la dette augmente, mais le service de la dette diminue sous l'effet du faible niveau des taux d'intérêt.

La remontée des taux d'intérêt impliquerait pour le Vietnam une hausse de son coût de financement, qui sera d'autant plus douloureuse qu'elle risque de se conjuguer à une baisse de la concessionnalité, toutes choses égales par ailleurs.

Je souligne d'ailleurs que l'AFD est le bailleur international qui propose l'offre de prêt la moins intéressante, ce qui tient à ses conditions de refinancement. La baisse de la concessionnalité des bailleurs internationaux, notamment de la Banque mondiale, aura donc un effet positif quant à la compétitivité de notre offre. Je souligne également un autre effet bénéfique de cette baisse de la concessionnalité : le renchérissement des prêts devrait inciter les autorités vietnamiennes à être plus rapides dans la mise en oeuvre des projets.

Enfin, le Vietnam est confronté à un déficit budgétaire de 4,8 % du PIB, qui le rend particulièrement soucieux de disposer d'aides budgétaires directes. La commission des finances est traditionnellement plutôt réservée sur cette forme d'aide, du fait de sa faible visibilité et de sa moindre « traçabilité ». Une seule aide budgétaire directe est accordée par la France au Vietnam, à travers l'AFD : il s'agit du programme national de réponse au changement climatique (le SPRCC), qui représente un prêt de 80 millions d'euros sur quatre tranches, débloquées en fonction de l'atteinte d'objectifs.

Je souhaite également souligner que l'Allemagne développe une stratégie « d'aides programmes », qui vise à véritablement influencer une politique publique dans son ensemble, en conjuguant des « aides-projets », des aides budgétaires et surtout une impressionnante coopération technique.

Nous aurons probablement l'occasion de parler de la faiblesse de la coopération technique française lors de l'examen du prochain projet de loi de finances, dans le prolongement de la réforme initiée par nos collègues de la commission des affaires étrangères.

Au stade de développement qu'a atteint le Vietnam, il est nécessaire de réorienter l'aide, au moins partiellement, des investissements dans les infrastructures vers le renforcement du secteur privé. En dix ans, la part de celui-ci dans la production est passée de 40 % à 60 % et cette évolution va se poursuivre.

Mes interlocuteurs sur place - responsables diplomatiques, mais aussi entrepreneurs français et le directeur-pays adjoint de la BNP - m'ont fait part de leur confiance dans le développement du pays, qui bénéficie notamment d'une population jeune, dynamique et éduquée. Néanmoins, la santé du système bancaire vietnamien suscite des inquiétudes. La réorientation de l'APD vers le secteur privé est d'autant plus importante, dans un contexte où le crédit bancaire est insuffisant.

Le secteur bancaire vietnamien souffre d'un émiettement excessif, avec une cinquantaine de banques privées et autant de banques publiques, et un taux de créances douteuses extrêmement élevé, compris entre 10 % et 20 %, et qui pourrait atteindre 50 % pour certains établissements.

Cette situation s'explique par la proximité entre certaines grandes entreprises et les banques qu'elles détiennent pour se financer : les premières étant mal gérées, les créances douteuses s'accumulent, le tout dans un contexte de bulle immobilière - les prix anticipés ont atteint le niveau de Londres - alors que les emprunts sont souvent gagés sur des biens immobiliers.

Certains acteurs nous ont fait part de l'inquiétude causée par la possibilité d'un effondrement du système bancaire, en expliquant que si les normes IFRS (International Financial Reporting Standards) étaient appliquées, tous les établissements seraient en grande difficulté. Mais la Banque centrale semble avoir pris la mesure du problème et a mis en place une structure de défaisance temporaire, en espérant que la situation sera meilleure dans cinq ans.

Dans ce contexte, j'ai souhaité m'intéresser particulièrement aux partenariats public-privé (PPP), outil extrêmement récent au Vietnam, qui présente l'avantage d'un financement et d'une gestion privés. Combiné à un financement par l'aide publique au développement (APD), il est un gage de sérieux à la fois dans le financement et dans l'exploitation.

J'ai ainsi visité la centrale électrique à cycle combiné au gaz naturel de Phu My 2.2, qui a été financée par un PPP : un investisseur privé (détenu majoritairement par EDF) a construit l'infrastructure et en assure l'exploitation commerciale et la maintenance pendant une durée de vingt ans, avant rétrocession au secteur public.

Ce premier grand PPP au Vietnam a nécessité la création d'outils spécifiques. On pensait alors que ce modèle essaimerait largement, d'autant que les autorités vietnamiennes avaient manifesté leur grand intérêt pour ce mode de financement.

Mais, quelques années après l'achèvement de ce projet, force est de constater qu'il n'a pas vraiment fait école, malgré un succès certain pour EDF comme pour les autorités vietnamiennes. Le directeur d'Électricité du Vietnam m'a assuré de son grand intérêt pour cette forme de financement, mais pourtant aucun nouveau projet de centrale financé par PPP n'a été présenté.

Le diagnostic des différents bailleurs internationaux est concordant : il manque un véritable cadre légal, qui rassure les investisseurs, notamment occidentaux. Un autre projet de PPP a ainsi connu un échec commercial retentissant : le pont de Phu My est une réussite technique mais le trafic n'atteint que 25 % de la prévision, car la route d'accès au pont n'a pas été construite, contrairement à l'engagement des autorités.

La frilosité d'une partie des autorités vietnamiennes s'explique aussi par le fait que, dans leur esprit, le financement et la gestion privée d'une infrastructure publique ne vont pas de soi.

Espérons que cette situation s'améliorera bientôt : un décret est en cours de rédaction sur les PPP et quelques projets intéressants sont en préparation.

Le rythme de décaissement de l'aide est relativement bas au Vietnam, puisqu'il n'atteint que 63 %. Ainsi, entre 2006 et 2010, 7 milliards de dollars d'APD ont été contractés sans être déboursés, ce qui traduit une capacité insuffisante d'absorption de l'aide.

Les bailleurs internationaux sont tous confrontés à ce problème et l'abordent avec les autorités vietnamiennes au sein du « groupe des six banques ».

Pour ma part, je me suis limité aux projets de l'AFD, en étudiant le taux de décaissement de chaque projet encore actif. Le taux moyen n'est pas problématique en tant que tel, puisqu'il atteint 20 % par an, c'est-à-dire que l'ensemble d'un prêt est décaissé en cinq ans. Il pourrait néanmoins être plus élevé.

En revanche, certains projets ont des taux de décaissement excessivement bas. Il s'agit en particulier du projet de métro de Hanoï, qui fait l'objet d'un prêt de 110 millions d'euros de l'AFD et d'un soutien de la « Réserve pays émergents » (RPE) à hauteur de 250 millions d'euros.

La convention relative à la première tranche du prêt (80 millions d'euros) a été signée en février 2007, mais sept ans plus tard, seuls 21 % ont été décaissés. La convention relative à la seconde tranche (30 millions d'euros) a été signée en juillet 2011 et son décaissement n'a pas encore commencé.

Il faut dire que le projet de métro connaît des retards importants : il devait être inauguré en 2015, mais ne sera achevé, dans le meilleur des cas, que début 2019. Les responsables vietnamiens du projet de métro - ainsi que le cabinet français Systra, qui assure la maîtrise d'oeuvre - m'ont expliqué qu'ils avaient rencontré des difficultés dans les expropriations.

Les différents bailleurs internationaux considèrent unanimement que les retards dans les décaissements s'expliquent surtout par une bureaucratie extrêmement lourde. Les décisions peinent à être prises et les circuits de décision sont longs.

Le vice-ministre du développement m'a assuré que le problème était identifié et qu'il existait une volonté de le résoudre.

Je me suis également demandé dans quelle mesure notre politique d'APD favorisait les intérêts économiques français.

Le « taux de retour », s'agissant du Vietnam, n'est pas très bon et s'établit à environ 30 %. Cependant, ce taux ne s'applique pas à la subvention de l'État, mais aux engagements de l'AFD, ce qui implique de tenir compte de l'effet de levier de ses prêts, évalué à 13 en 2013 : en d'autres termes, pour un euro de subvention de l'État, l'AFD accorde 13 euros de prêts sur lesquels un peu moins de 4 euros vont à des entreprises françaises. Il y a donc un vrai soutien aux entreprises françaises, mais il n'en demeure pas moins que ce résultat pourrait être amélioré.

Je m'en suis entretenu avec plusieurs interlocuteurs, à commencer par l'ambassadeur de France au Vietnam. Chaque projet financé par l'AFD fait l'objet d'un avis de l'ambassade, qui traite notamment des retombées potentielles pour les entreprises françaises et qui est joint au dossier soumis au comité d'administration. L'ambassadeur m'a assuré de sa grande vigilance sur cette question.

Je peux également témoigner de l'implication de l'AFD locale sur ce sujet, qui se trouve cependant confrontée trop souvent à une absence d'offre française. Notre APD ne finance ni l'aéronautique, ni le nucléaire, qui sont deux de nos principaux secteurs d'exportation. Il est dommage de ne pas disposer d'un tissu de PME dans le secteur de l'électromécanique, contrairement à nos voisins allemands et italiens.

En tout état de cause, les entrepreneurs français que j'ai pu rencontrer sur place et la chambre de commerce n'ont pas adressé de reproches à l'action de l'AFD et ont même salué ses efforts pour informer les entreprises françaises des appels d'offres qu'elle lançait, par des messages personnels et ciblés.

Leurs préoccupations se sont plutôt portées sur les différents systèmes d'aide à l'exportation et de financement des petites et moyennes entreprises (PME), qui dépassent malheureusement le sujet de l'aide publique au développement.

Le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD prévoit un suivi du critère du taux de retour pour les entreprises françaises.

Enfin, je concluerai en abordant le problème du « ratio grand risque ». En vertu des règles prudentielles, l'AFD ne peut engager plus de 25 % de ses fonds propres auprès d'un même emprunteur ou garant.

L'action de l'AFD au Vietnam n'est pas encore entravée par ce ratio, mais la donne changera dès l'an prochain : les signatures de nouvelles conventions de prêt seront alors limitées aux remboursements en capital.

L'agence de Hanoï espère cependant pouvoir surmonter cette difficulté grâce au développement d'une offre de prêts non souverains. Ceci ne se fait pas sans difficulté car il est nécessaire de préalablement identifier des débiteurs intéressés et intéressants, c'est-à-dire offrant des garanties de sérieux suffisantes.

La situation vietnamienne se distingue de celle d'autres pays, par exemple le Maroc, où se développe également le prêt non souverain : dans le droit vietnamien de l'APD, il n'existe pas d'autre bénéficiaire que l'État. L'APD est en fait une relation bilatérale d'État à État.

En l'absence de véritables collectivités territoriales, il n'est pas toujours facile, pour les autorités locales, d'imaginer qu'une grande entreprise puisse entretenir des relations directes avec un bailleur international.

Pourtant, j'ai perçu un intérêt réel pour cet outil au ministère des finances vietnamien, qui l'analyse comme un moyen de ne pas augmenter l'endettement de l'État.

En conséquence, l'AFD a négocié avec les autorités locales un protocole régissant les modalités de développement de l'activité de crédit non souverain au Vietnam, à la signature duquel j'ai d'ailleurs pris part.

Ce protocole constitue une novation pour l'APD au Vietnam : l'AFD est le premier bailleur à avoir négocié un tel accord et les autorités locales espèrent que les autres suivront. Ce protocole suscite l'enthousiasme et a été évoqué par la plupart de mes interlocuteurs. Plusieurs projets de prêts non souverains sont déjà annoncés, notamment en faveur d'une banque mutualiste agricole - dont j'ai eu l'occasion de visiter une agence et plusieurs projets qu'elle avait financés - et du fonds financier du comité populaire de Hô Chi Minh-Ville, afin de financer le développement d'une université, dans laquelle j'ai également pu me rendre.