Intervention de Charles Guené

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, il y a tout juste un an, le Parlement a définitivement adopté le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

L’article 26 de la loi du 27 janvier 2014 prévoit la mise en place au 1er janvier 2015 d’une nouvelle collectivité territoriale, la métropole de Lyon, résultant de la fusion de la communauté urbaine de Lyon et de la portion du département du Rhône recoupant le périmètre métropolitain. Cette nouvelle collectivité territoriale n’est ni un département ni un établissement public de coopération intercommunale, c’est une collectivité sui generis.

Ce statut particulier emporte naturellement de nombreuses conséquences et nécessite d’ajuster la législation en vigueur en matière de fiscalité locale, de concours financiers de l’État, de fonds de péréquation et de règles budgétaires et comptables.

En raison du caractère technique de ces questions, le Gouvernement a souhaité légiférer par voie d’ordonnance. L’habilitation votée par le Parlement l’autorisait notamment à « préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables », ainsi que les règles relatives aux concours financiers de l’État, applicables à la métropole de Lyon et aux communes qui en sont membres.

En matière fiscale, elle autorisait en particulier la répartition du produit de certaines impositions départementales et le partage des compensations d’exonérations de fiscalité locale, ainsi que des compensations de la réforme de la taxe professionnelle.

En matière de concours financiers, elle permettait notamment de définir les modalités de partage de la dotation de compensation de la dotation globale de fonctionnement – DGF – entre la métropole de Lyon et le département du Rhône ainsi que les modalités de calcul du potentiel fiscal et financier de la métropole de Lyon.

C’est sur le fondement de cette habilitation qu’a été prise l’ordonnance du 6 novembre 2014.

Le seul dépôt du projet de loi de ratification dans le délai prescrit par l’habilitation permet d’éviter la caducité de l’ordonnance. Sa ratification, en revanche, a pour effet de la transformer rétroactivement en texte de valeur législative.

J’en viens maintenant aux dispositions de l’ordonnance, en commençant par celles qui ont trait à la fiscalité locale.

En matière de fiscalité, la principale difficulté posée par la création de la métropole de Lyon réside dans le fait qu’elle n’est ni un établissement public de coopération intercommunale – EPCI – ni un département. Dès lors, les dispositions qui s’appliquent aux métropoles et aux départements ne lui sont pas applicables par défaut.

Les articles 1er à 22 visent donc à adapter le droit existant en matière de fiscalité locale à ce statut particulier.

Sont ainsi concernés : les règles de liaison des taux ; les commissions départementales des impôts et des valeurs locatives ; la perception de diverses taxes locales, dans la mesure où des mesures de coordination étaient nécessaires ; la répartition des produits perçus en compensation de différents transferts de compétences, des allocations compensatrices d’exonérations d’impositions directes locales et des compensations de la réforme de la taxe professionnelle. Ce dernier partage s’est fait en fonction des bases fiscales ou selon une clé de répartition définie par la commission locale chargée de l’évaluation des charges et des ressources.

Au total, la métropole de Lyon percevra entre 70 % et 80 % des principales ressources fiscales de l’ancien département du Rhône et un peu moins de 60 % des compensations de la réforme de la taxe professionnelle.

Concernant ces articles, on notera deux points en particulier.

Tout d’abord, l’article 7 prévoit une période transitoire pour la perception de la part départementale de la taxe d’aménagement par la métropole de Lyon : pour les exercices 2015 et 2016, ce produit continuera à être perçu par le département du Rhône, mais sera pris en compte dans le calcul de la dotation de compensation métropolitaine. Cela s’explique par des difficultés d’ordre informatique.

Par ailleurs, l’article 9 étendait à la métropole de Lyon les dispositions applicables aux EPCI à fiscalité propre en matière de taxe de séjour. Ces dispositions ont néanmoins déjà été presque entièrement réécrites par la loi de finances pour 2015.

J’en arrive aux dispositions relatives aux concours financiers.

La métropole de Lyon est éligible à l’ensemble des concours financiers et dispositifs de péréquation dont bénéficient les départements et les communautés urbaines. Toutefois, il n’est pas toujours possible de calculer le montant de chaque dotation que la métropole de Lyon pourra désormais percevoir. Il est, par conséquent, nécessaire de définir une répartition pérenne de la dotation jusqu’alors perçue par le seul département du Rhône.

Dans certains cas, cette répartition a été prévue par la loi MAPTAM. Ainsi, la DGF du département du Rhône est répartie entre les deux collectivités territoriales en fonction de leurs populations respectives. Dans d’autres cas, la clé de répartition est fixée par l’ordonnance ; il en va ainsi, par exemple, de la dotation départementale d’équipement des collèges, répartie proportionnellement à la surface respective des collèges sur chaque territoire.

Par ailleurs, la loi MAPTAM a prévu que les transferts de compétence entre le département du Rhône et la métropole de Lyon étaient compensés grâce à une dotation de compensation métropolitaine. Pour calculer cette dotation, l’ensemble des recettes réelles de fonctionnement perçues en 2013 par le département du Rhône a été réparti fictivement entre la métropole de Lyon et le département du Rhône. Certains concours ne pouvant être territorialisés a priori, l’ordonnance a prévu des critères de répartition de ces recettes pour le calcul de la dotation de compensation métropolitaine.

En application de ces critères, la commission locale chargée de l’évaluation des ressources et des charges, créée par la loi MAPTAM, a déterminé précisément les clés de répartition.

La dotation de compensation métropolitaine permet, à l’issue de ce travail de répartition, d’égaliser les taux d’épargne du département du Rhône et de la métropole de Lyon après transferts des compétences. En application de ces dispositions, la métropole de Lyon versera une dotation de compensation métropolitaine annuelle de 75 millions d’euros au département du Rhône.

Enfin, dans certains cas, la métropole de Lyon ne peut être éligible à un concours dans les conditions de droit commun dès sa création, dans la mesure où il est versé en fonction de critères non disponibles, notamment parce qu’ils ne peuvent être territorialisés. C’est le cas, par exemple, des concours versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie – CNSA – ou du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion – FMDI.

L’ordonnance prévoit donc un régime transitoire – de deux ans au maximum – pendant lequel le département du Rhône, dans ses limites territoriales antérieures à la création de la métropole de Lyon, continue de percevoir les concours de la CNSA et du FMDI. Ces concours sont ensuite répartis entre les deux collectivités territoriales selon des critères fixés par l’ordonnance.

Enfin, s’agissant de la péréquation, il est nécessaire de préciser les modalités de calcul du potentiel financier des deux nouvelles collectivités territoriales. Il convient notamment d’isoler les ressources départementales de la métropole de Lyon de ses ressources intercommunales et de prendre en compte la dotation de compensation métropolitaine.

Je tiens à souligner que la démarche consistant à créer la métropole de Lyon – soit un « département » particulièrement urbain – et d’un département du « Rhône rural », ainsi privé de son territoire métropolitain, pourrait, si elle était généralisée, bouleverser les mécanismes de péréquation départementaux. Il deviendrait de plus en plus difficile de comparer entre eux des départements devenus très hétérogènes ; selon moi, une remise à plat de la péréquation au niveau départemental devrait alors être envisagée.

La commission des finances s’est déclarée favorable à la ratification de l’ordonnance n° 2014-1335 et a complété le projet de loi par un article 2 comportant plusieurs mesures rédactionnelles ou de précision. Elle vous propose d’adopter le projet de loi de ratification dans la rédaction issue de ses travaux.