Intervention de Hervé Maurey

Comme chaque année, il nous appartient de dresser le bilan de l'application des lois suivies par notre commission.

Ce bilan porte sur les lois, adoptées au cours des dix dernières années - plus précisément entre le 1er octobre 2004 et le 30 septembre 2014 -, qui ont été examinées au fond par notre commission ou, dans ses domaines de compétences, par l'ancienne commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Les mesures d'application, comptabilisées dans le présent bilan, sont, d'une part, celles publiées entre le 1er octobre 2013 et le 31 mars 2015 pour les lois promulguées au cours de la session parlementaire 2013-2014, d'autre part, celles publiées entre le 1er avril 2014 et le 31 mars 2015 pour les lois des sessions parlementaires précédentes.

Quel bilan quantitatif tout d'abord ? Le nombre de lois promulguées dans les secteurs relevant de la compétence de notre commission est resté stable au cours de l'année parlementaire 2013-2014. Il est passé de six à cinq par rapport à l'année parlementaire précédente, ce qui témoigne de l'activité constante de notre commission. À noter qu'une de ces lois est issue d'une proposition d'origine sénatoriale, la loi du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national, résultant d'une proposition de loi déposée par Joël Labbé et les membres du groupe écologiste.

Quinze mesures d'application portant sur ces cinq lois ont été publiées entre le 1er octobre 2013 et le 31 mars 2015, dont neuf décrets en Conseil d'État, cinq décrets simples et un arrêté.

Par ailleurs, quinze mesures d'application portant sur les lois plus anciennes suivies par la commission, c'est-à-dire promulguées avant le 1er octobre 2013, ont été publiées au cours de la même période. Parmi ces mesures, dix décrets en Conseil d'État, deux décrets simples et trois arrêtés.

Plusieurs motifs de satisfaction sont à souligner cette année. Premièrement, cinq lois sont devenues totalement applicables entre le 1er octobre 2013 et le 31 mars 2015. Parmi celles-ci, trois étaient d'application directe : la loi visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national, la loi relative à la nomination des dirigeants de la SNCF et la loi facilitant le déploiement d'un réseau d'infrastructures de recharge de véhicules électriques sur l'espace public. Deux autres lois sont devenues applicables grâce à l'adoption de mesures qui étaient attendues : la loi du 16 avril 2013 relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte et la loi du 1er juillet 2014 relative aux activités privées de protection des navires. Est également devenue totalement applicable la loi du 22 février 2012 portant réforme des ports d'outre-mer relevant de l'État : en effet, le dernier décret qui était attendu n'a plus d'utilité, le Gouvernement ayant décidé de ne pas recourir à l'externalisation d'une mission qui aurait requis ce décret.

Deuxième motif de satisfaction, aucune des lois suivies par notre commission n'est totalement inapplicable au 31 mars 2015 ; chacune a fait l'objet d'au moins une mesure réglementaire d'application.

Toutefois, plusieurs motifs d'insatisfaction demeurent. Premièrement, 35 % des lois adoptées au cours des dix dernières années sont encore en attente de mesures d'application. Sur les trente-quatre lois adoptées au cours de cette période, douze sont encore que partiellement applicables et seules cinq d'entre elles ont fait l'objet d'une nouvelle mesure d'application entre le 1er avril 2014 et le 31 mars 2015. Ensuite, il est à nouveau bien regrettable de constater qu'aucun rapport sur la mise en application des lois suivies par la commission, ne nous ait été transmis par le Gouvernement, dans les six mois suivant leur entrée en vigueur. Le principe de cette transmission est pourtant posé par l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit. Enfin, nous pouvons, cette année encore, déplorer le retard voire l'absence de remise des multiples rapports d'information demandés au Gouvernement au travers des dispositions législatives que nous votons. Sur les cinquante-trois rapports d'information demandés au Gouvernement depuis le 1er octobre 2004, vingt-huit ont été remis, soit à peine plus de la moitié. Au cours de l'année parlementaire 2013-2014, seul un rapport intéressant notre commission a été transmis au Sénat : le rapport sur la mise en oeuvre de la stratégie nationale de développement durable 2010-2013. Cela témoigne malheureusement de l'inutilité des amendements parlementaires demandant de tels rapports. Or, il arrive que de tels rapports soient justifiés, voire même soient inscrites par les ministres, et il est bien dommage de constater que le Gouvernement n'accorde aucune importance au respect des mesures votées.

Quel bilan qualitatif tirer de ces constats ? Je voudrais évoquer quelques points marquants, en les présentant de manière thématique. Pour notre commission, les trois domaines essentiellement concernés sont l'environnement, les transports et l'aménagement du territoire.

Dans le domaine de l'environnement, la loi portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle II, prévoyait près de 200 mesures d'application. À ce jour, 89 % ont été prises. Parmi les mesures restant à prendre, certaines sont devenues obsolètes du fait du projet de loi de transition énergétique mais je voudrais en citer quatre dont l'importance est indéniable et qui tardent à « sortir » : un décret en Conseil d'État concernant le niveau d'émissions de gaz à effet de serre pris en considération dans la définition de la performance énergétique des constructions nouvelles à partir de 2020 ; un décret en Conseil d'Etat relatif aux caractéristiques énergétiques et environnementales des bâtiments existants faisant l'objet de travaux ; un décret en Conseil d'État sur les expérimentations de péages urbains, mais les discussions sont actuellement gelées ; un décret relatif aux règles de prévention des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs exposés aux champs électromagnétiques.

La loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable, avait également prévu un grand nombre de mesures d'application. La plupart ont été prises. Cette année, le décret destiné à préciser les procédures d'approbation, de mise à disposition sur les marchés et de déclaration des produits et substances biocides a été pris le 13 octobre 2014. En revanche, n'ont toujours pas été prises deux mesures d'application concernant la mise sur le marché des produits et équipements à risques.

Sur les deux lois d'origine sénatoriale proposées par le groupe écologiste, la première sur les lanceurs d'alerte, la seconde sur un meilleur encadrement de l'utilisation des produits phytosanitaires, toutes les mesures d'application sont désormais prises. Deux décrets du 26 décembre 2014 ont permis de rendre pleinement applicable la première de ces lois : l'un en fixant la composition et le fonctionnement de la commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d'environnement, l'autre en précisant la liste des établissements et organismes devant tenir un registre des alertes. Seul le rapport prévu à l'article 3 de la loi visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national, qui devait indiquer les freins juridiques et économiques au développement de ces produits et plus largement à celui de la lutte intégrée, n'a toujours pas été déposé alors qu'il devait l'être avant le 31 décembre 2014.

Enfin, la loi facilitant le déploiement d'un réseau d'infrastructures de recharge de véhicules électriques sur l'espace public, d'application directe, a fait néanmoins l'objet d'un décret d'application afin de préciser les obligations devant être remplies par l'État ou l'opérateur, et pour caractériser la dimension « nationale » que doit revêtir un projet d'implantation.

Dans le domaine des transports, plusieurs textes d'application de la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire ont déjà été pris, notamment sur les nouvelles instances mises en place et sur la précision des missions relevant des différents établissements créés. Mais restent à prendre un certain nombre de textes particulièrement sensibles et importants, tels que le « décret socle » qui doit fixer les règles sociales communes aux entreprises ferroviaires et aux gestionnaires d'infrastructures, ou le décret relatif au service interne de sécurité de la SNCF, ou encore le décret précisant les modalités d'application des transferts de propriété du domaine public ferroviaire au profit des régions. Nous attendons également le décret précisant les formalités à remplir par les entreprises ferroviaires pour le versement de la contribution locale temporaire, créée à l'initiative du Sénat, pour financer les aménagements extérieurs d'une gare ferroviaire de voyageurs.

Sur la loi du 1er juillet 2014 relative aux activités privées de protection des navires, on peut se féliciter de ce que, conformément aux engagements pris par le Gouvernement, et dans un contexte d'urgence face à la résurgence de la piraterie maritime, l'ensemble des mesures réglementaires nécessaires a été publié avant la fin de l'année 2014, soit dans les six mois du vote de la loi.

En sens inverse et dans le même secteur, on peut regretter que le volet maritime de la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable, est toujours faiblement appliqué puisque 70 % des mesures réglementaire prévues pour moderniser le droit social des gens de mer manquent encore à l'appel. L'administration justifie ce retard par le fait que le cadre réglementaire lié aux gens de mer est souvent issu de textes anciens qui ne peuvent être modifiés simplement sans une réécriture complète du dispositif. À cela s'ajoute le fait que de nombreux décrets doivent faire l'objet de concertations approfondies avec les partenaires sociaux et être soumis à l'examen du Conseil d'État.

Enfin et pour mémoire, je mentionne la loi du 24 juillet 2012 relative à Voies navigables de France qui a fait l'objet d'un rapport d'application détaillé par nos collègues Yves Rome et Francis Grignon il y a quelques mois, dans le cadre de la commission sénatoriale de l'application des lois, aujourd'hui supprimée. Ce rapport concluait à une correcte application de la loi. À ce jour, seules trois mesures restent à prendre sur les 24 prévues.

Aucune loi récente n'est intervenue dans le domaine de l'aménagement du territoire. J'évoquerai donc deux lois plus anciennes : la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, dont l'application n'a pas évolué au cours de la dernière année. Le décret devant fixer les critères d'attribution des aides du Fonds d'aménagement numérique des territoires (FANT) n'a pas été pris. Il est cependant peu probable que les dispositions nécessaires au fonctionnement du FANT, envisagé comme relais du Fonds national pour la société numérique (FSN) mais non abondé financièrement, soient prises à l'avenir. Pour la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, le constat est le même que les années précédentes, il ne manque qu'une seule mesure d'application : le décret en Conseil d'État devant définir les conditions selon lesquelles l'autorité administrative fixe une limite située à l'embouchure en amont de laquelle certaines dispositions du code de l'urbanisme ne s'appliquent pas aux rives des étiers et des rus. Ce problème a été évoqué à de nombreuses reprises, et dernièrement encore par Odette Herviaux et Jean Bizet dans leur rapport d'information sur la loi Littoral. Il semblerait que l'administration ait renoncé à adopter ce décret, préférant maintenir un vide juridique plutôt que de s'attaquer à la complexité de la délimitation du champ d'application de la loi Littoral.