Intervention de Leila Aïchi

La mission que vous nous avez confiée dans la perspective de la COP 21 dont l'objectif est d'aboutir à un accord universel et contraignant afin de maintenir le réchauffement climatique sous le seuil de 2°C, était d'apprécier ses conséquences géopolitiques sous deux angles. Le premier, à travers les impacts de la montée du niveau de la mer, le second, qu'abordera Cédric Perrin, concerne la région Arctique. Notre groupe de travail, qui comprenait également notre collègue Éliane Giraud, vous présente ses conclusions.

Quelques chiffres, tout d'abord : le cinquième rapport du GIEC (2013-2014) a confirmé l'influence de l'Homme sur le système climatique (probable à 95 %). C'est la première fois que l'homme est une force géologique, que l'on appelle l'anthropocène. Ce rapport constate que les années 1983 à 2012 ont été la période de trente ans la plus chaude qu'ait connue l'hémisphère nord depuis 1 400 ans. Les dix années les plus chaudes jamais enregistrées sont postérieures à 1998, la plus chaude étant 2014. Le niveau moyen des mers s'est élevé de 19 centimètres entre 1901 et 2010. D'ici à 2100, la température pourrait augmenter de 5°C. Le niveau de la mer pourrait s'élever de 82 cm, conséquence de la dilatation thermique des océans conjuguée à la fonte des glaciers, des calottes polaires du Groenland et de l'Antarctique.

Chaque rapport du GIEC aggrave le constat des précédents parce qu'il dispose de données sur de plus longues séries, parce qu'il perfectionne ses modèles en incluant de nouveaux paramètres, mais hélas aussi parce que les émissions de gaz à effet de serre ne se sont pas interrompues.

En outre, le réchauffement de la température de l'air et des océans est un phénomène qui durera plusieurs siècles, voire plusieurs millénaires en raison de son inertie.

Il se pourrait que le dernier rapport, paru en 2013, soit déjà pour partie dépassé. Des études évoquent un réchauffement possible de 6 à 7°C d'ici à 2100. Ces changements pourraient se poursuivre bien au-delà, si nous franchissons certains seuils de basculement irréversibles. Ainsi en serait-il de la fonte complète de la calotte polaire du Groenland qui entrainerait une élévation de la mer de 7 mètres, et de celle de l'Antarctique avec une montée de plusieurs dizaines de mètres.

En outre, il ne s'agit ici que de niveaux moyens. En termes de sécurité, ce sont les extrêmes que nous devons apprécier et pour cela il faut tenir compte des effets récurrents des marées et de la houle et de l'augmentation très probable en fréquence comme en intensité des évènements météorologiques extrêmes. L'Organisation météorologique mondiale (OMM) ne titrait-elle pas son dernier rapport 2001-2010 « Une décennie d'extrêmes climatiques » ?

Outre les risques accrus de submersion temporaire ou permanente, notamment dans les secteurs fragiles que constituent les côtes basses, les deltas qui, de surcroit, ont tendance à s'affaisser, et les îles à structure corallienne fragilisée par l'acidification des océans, autre conséquence du changement climatique, il faut tenir compte de l'érosion des côtes, de la salinisation des aquifères, des atteintes aux écosystèmes côtiers et des dommages causés aux infrastructures portuaires ou de protection.

Tous ces facteurs sont susceptibles de se combiner et d'accroître la vulnérabilité des territoires et des populations dans le monde entier, mais plus particulièrement dans les régions subtropicales en Asie du Sud, dans le Pacifique, dans les Caraïbes et en Amérique centrale jusqu'aux côtes sud-est des États-Unis, mais aussi en Méditerranée.

Les prévisions les plus pessimistes du GIEC ne doivent pas être prises à la légère, mais comme des hypothèses réalistes d'autant plus que la concentration des populations et des activités sur les côtes n'a fait que croître. Ainsi, plus de 20 % de la population mondiale vit à moins de 30 kilomètres des côtes. En 2035, 75 % de la population mondiale devrait vivre dans la grande zone côtière (150 km) soit près de 6,5 milliards d'habitants. Selon l'OMM, entre 1970 et 2010, l'effectif moyen de la population exposée chaque année aux inondations a augmenté de 114 %, et il a presque triplé s'agissant des régions frappées par les cyclones. Partout dans le monde ce sont des villes côtières qui détiennent des records de croissance urbaine. En France, les communes du littoral représentent 4 % du territoire mais 10 % de la population, sans oublier la population touristique, et le risque inondation concerne un Français sur quatre et un emploi sur trois.

Certains experts estiment qu'une hausse de la mer de 40 cm d'ici 2080, hypothèse optimiste, et en dépit de mesures de protection des côtes, ferait passer le nombre de personnes touchées annuellement par une inondation à 93 millions. Selon ce scénario, le plus lourd tribut serait supporté par les zones littorales de l'océan Indien et par les îles peuplées comme l'Indonésie ou les Philippines. Néanmoins, le développement de systèmes d'alertes précoces réduit le nombre de victimes des catastrophes.

Selon une étude de l'OCDE sur le coût des dommages pour les 136 plus grandes villes côtières, les dommages seraient de 63 milliards par an à l'horizon 2050 et, en l'absence de mesures d'adaptation, ils pourraient atteindre 1 000 milliards de dollars. Parmi les villes les plus exposées dominent des villes très peuplées, en croissance rapide, pauvres, exposées aux tempêtes tropicales et soumises à des affaissements. Selon cette étude, il conviendrait de dépenser 50 milliards de dollars par an pour protéger ces villes. Elle estime la réduction de l'aléa réalisable mais souligne que se survenance entraînerait des pertes plus élevées, ce qui démontre les limites des mesures de protection et la nécessité de se préparer à subir ces désastres en renforçant les programmes de résilience, y compris des systèmes d'alerte et d'évacuation, des schémas d'assurance plus souples et mieux adaptés, voire des politiques de prévention et d'aménagement du territoire avec de possibles relocalisations.

Cette étude est corroborée par celles menées par les principaux réassureurs qui estiment désormais que pour éviter une défaillance du marché, « l'articulation transfert de risque/ atténuation du risque devient indispensable ». L'analyse des risques fait aussi ressortir la plus grande vulnérabilité des pays pauvres, notamment de leurs habitants les plus déshérités, par rapport aux pays riches. Sans investissements majeurs, les habitats des zones basses, en particulier dans les pays en développement, disparaîtront ou migreront. Les facteurs de crise sociale s'en trouveront accrus.

Historiquement, l'émigration a toujours été une stratégie de survie pour échapper aux situations désespérées Il est donc probable que les détériorations de l'environnement entraîneront des déplacements importants de population et une pression migratoire plus forte.

S'il est difficile de quantifier le phénomène et d'attribuer au seul changement climatique la décision de se déplacer ou d'émigrer, des études démontrent qu'entre 2008 et 2013, 27,5 millions de personnes ont quitté leur foyer chaque année en raison de facteurs écologiques, dont 87 % en Asie. Ces quarante dernières années, le nombre de personnes déplacées par des catastrophes naturelles a augmenté de 60 %. Ces déplacements massifs sont surtout internes, limités au territoire d'un pays mais, en fonction des possibilités de revenir rapidement sur les lieux de vie ou de la capacité des États à assurer une qualité de vie acceptable, le déplacement intérieur peut se transformer en migration internationale.

Selon le dernier rapport du GIEC, une augmentation du niveau marin de 50 cm entraînerait le déplacement de 72 millions de personnes. L'ensemble des déplacés environnementaux pourraient, selon l'Organisation internationale des migrations, atteindre 200 millions d'ici à 2050.

Nous nous sommes interrogés sur les risques d'instabilité et de conflictualité dus à la dégradation des conditions de vie des populations en raison du changement climatique. Nous partageons les conclusions des auteurs de l'étude commandée par le G7 et publiée au cours de l'été : « Le changement climatique mettra sous tension nos systèmes économiques, sociaux et politiques. Là où les institutions et les gouvernements sont incapables d'apaiser ces tensions ou d'amortir les chocs, les risques d'instabilité pour les États et les sociétés augmenteront. Les principaux risques surviennent quand les impacts surchargent les États faibles. Le changement climatique est l'ultime multiplicateur de menaces, il aggravera des situations déjà fragiles et pourraient contribuer au déclenchement d'émeutes et même à des violents conflits », soit un renforcement du risque de la faiblesse, en quelque sorte.

À l'échelle internationale, la plupart des d'experts s'accordent sur une transformation importante de la géographie des productions et sur des risques aggravés pour la sécurité alimentaire dans les zones vulnérables. Les pays en voie de développement risquent de devenir de plus en plus dépendants des importations pour leur sécurité alimentaire. Les catastrophes de grande ampleur pourraient avoir des conséquences lourdes en termes d'approvisionnement et de désorganisation pour les économies développées. À défaut de partage des risques entre sphère privée et sphère publique, ou de mesures d'atténuation des risques, le secteur des assurances sera soumis à des fortes tensions qui pourront avoir des conséquences sur les marchés financiers.

Même les États apparemment stables pourraient être fragilisés en cas de pression forte ou de chocs trop importants qui ne puissent être résolus pacifiquement. À l'aune des tensions actuelles sur les questions migratoires, imaginez ce que la multiplication des États instables ou faillis aurait sur la sécurité internationale.

Nous évoquons aussi les risques de submersion de certaines îles de l'océan Indien et du Pacifique. Outre la tragédie pour les populations, le droit international sera confronté à ces situations inédites mais possibles d'ici la fin du siècle. Enfin, l'élargissement du fossé entre émetteurs du Nord et victimes du Sud renforcera le profond sentiment d'injustice.

Le risque accru de conflictualité ne peut être écarté : en témoignent l'indépendance du Bangladesh en 1971, la tragédie du Darfour et même le conflit syrien par certains de ces déterminants. Les corrélations ne suffisent pas à établir de causalités certaines mais l'impact amplificateur de certains évènements climatiques est très probable. Les recherches doivent se poursuivre sur ces questions.

Il existe aussi des raisons d'espérer : les changements climatiques sont un facteur de coopération internationale, tant au niveau local que global. Ils contraignent les populations à coopérer pour gérer collectivement des ressources raréfiées. La Conférence de Paris, si elle est un succès, en sera une illustration sans précédent, au niveau mondial.

Le rapport évoque les facteurs possibles de vulnérabilité liés au changement climatique pour les armées et le secteur de la défense au-delà de ces évolutions géopolitiques.

La montée du niveau de la mer aura un impact sur le droit de la mer et risque de créer des contentieux puisque la construction juridique de délimitation des zones en partie exclusives et de leur extension repose sur le trait de côte. La territorialisation progressive des espaces maritimes entre en conflit avec des phénomènes de recul du trait de côte plus ou moins accentué selon les États voisins ou riverains. En conséquence, le droit de la mer, qui est un droit encore jeune, pourrait être remis en cause.

Pour que l'ampleur de ces risques soit réduite, les émissions de gaz à effet de serre doivent être rapidement réduites : c'est tout l'enjeu de la COP 21 dont les objectifs sont un minimum : nombre d'experts sont convaincus que le seuil des incidences catastrophiques se situerait aux alentours de 1,5° plutôt que de 2°. En cas d'accord, souhaitons qu'il s'agisse d'une première étape qui enclenchera un mouvement vertueux plutôt que d'être considéré comme un aboutissement. En outre, cet accord devra effectivement être mis en oeuvre et les États et les organisations internationales devront se donnent les moyens de le contrôler et de l'adapter si les prévisions montrent de nouvelles dégradations.

Les conséquences d'un réchauffement, même limité et contrôlé, devront être assumées et des mesures d'adaptation devront être mises en oeuvre afin de protéger les populations des submersions, inondations et autres aléas climatiques. Il conviendra donc de mettre en place des protections en se défiant des « maladaptations », notamment des atteintes à l'environnement : ainsi, « les effets inattendus des décisions » sont un des sept risques identifiés par l'étude du G7. Des mécanismes de gestion de crise - alerte, secours, accompagnement des populations et reconstruction - devront être mis en place.

Grâce aux cartes des aléas, aux plans de prévention et d'aménagement, il conviendra d'éviter les constructions dans les zones à risques et d'envisager des relocalisations.

Nombre de pays n'auront pas les capacités techniques, juridiques et économiques nécessaires pour mener ces projets à bonne fin. Il faudra donc veiller à ce qu'ils bénéficient des transferts de technologie, de l'aide des pays développés et des organisations internationales.

La communauté internationale ne pourra éluder longtemps la question des déplacements de populations qui surgira inévitablement à l'occasion de catastrophes ou de la dégradation continue des conditions de vie. Elle aurait donc intérêt à anticiper ce risque pour prendre les mesures adéquates propres à limiter ces phénomènes en développant la résilience des territoires à risque et de leur population, en intervenant au plus tôt et au plus près en cas de crises pour secourir, rétablir les services aux populations et reconstruire, pour aider à la réinstallation là où elle est nécessaire en priorité dans le pays d'origine, et lorsque cela s'avèrera impossible, temporairement dans les pays frontaliers ou définitivement dans d'autres pays en prévoyant des mécanismes de répartition équitable entre les différents États et en organisant ces déplacements internes ou internationaux pour qu'ils puissent se dérouler en toute sécurité et dans la dignité.

Il faudra probablement définir les instruments juridiques les plus adaptés pour reconnaître des droits à ces personnes déplacées. Actuellement, elles ne sont pas considérées comme une catégorie distincte. La question des migrations consécutives à la disparition d'un État devra elle aussi être traitée en droit international. Il n'existe, en effet, aucun statut pour les migrants environnementaux, puisqu'ils n'entrent pas dans la définition des réfugiés au sens de la Convention des Nations unies de 1951. Leur statut pourrait relever du droit « souple », c'est-à-dire de principes directeurs, sans portée contraignante, du même type que les principes directeurs des Nations unies de 1998 relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays. C'est l'esprit de l'initiative Nansen, lancée par la Norvège et la Suisse en 2011, qui se fonde sur des consultations régionales et à la réflexion de laquelle la France s'est associée.

Nous invitons donc la France à intervenir dans les enceintes internationales, européennes et à agir sur son territoire.

Nos cinq premières propositions prônent des politiques d'atténuation. Ainsi, nous suggérons que les bailleurs nationaux ou internationaux n'apportent plus leur aide à l'exportation et au développement pour des projets d'extraction, de production ou recourant à une consommation excessive de produits carbonés afin de se réorienter vers les énergies nouvelles et l'efficacité énergétique. Nous devons également faire en sorte qu'ils soutiennent les projets susceptibles d'accroître la résilience des territoires et des populations aux risques de submersion ou d'inondation. Enfin, il convient de prévenir le développement anarchique des solutions de géo-ingénieries climatique.

Nos autres propositions prévoient la mise en place au niveau international ou régional adéquat de structures permettant l'intervention et le secours aux populations mais aussi la gestion de la crise dans la durée, la mise en place d'un système de prévention et de régulation des déplacements de populations reposant sur l'accroissement de la résilience, les secours et la reconstruction et un mécanisme de répartition équitable des personnes déplacées ne pouvant réintégrer leur pays.

En matière de droit de la mer, nous proposons de conserver les lignes de bases établies afin de ne pas rouvrir le dossier des délimitations là où des accords sont intervenus entre riverains et nous recommandons au gouvernement français d'accélérer, à titre préventif, les processus juridiques qui permettront à la France de stabiliser les lignes de bases et de faire valoir l'intégralité de ses droits sur son plateau continental étendu.

S'agissant de l'Union européenne, nos propositions déclinent en grande partie les orientations développées dans les enceintes internationales : soutien à la mise en oeuvre des mesures d'atténuation par la normalisation, le contrôle effectif et la répression des fraudes, développement de la recherche et de l'innovation, aide au déploiement de ces technologies.

Nous prônons également le renforcement de la coopération en matière de sécurité civile afin d'intervenir plus efficacement sur le territoire de l'Union et en dehors et des mesures de planification et de préparation des interventions afin de contribuer aux efforts de la communauté internationale en faveur des personnes déplacées.

S'agissant de l'Union européenne et de l'OTAN, nous encourageons la réflexion sur les conséquences du changement climatique en matière de sécurité et de défense à l'occasion des travaux de prospective et le renforcement de la coopération entre les États membres dans ce domaine.

Enfin au niveau national, nous insistons sur les politiques de prévention : suivi du niveau de la mer et de la morphologie des côtes, mise en place d'une cartographie des aléas, renforcement des Plans de prévention des risques inondations (PPRI) ou de submersion marine (PPRSM). Il convient en outre de travailler à la relocalisation des activités et de l'habitat dans les zones les plus risquées.

Nous demandons également le renforcement de la recherche et de la formation en matière de technologies innovantes de protection du littoral et d'une expertise internationale dans l'ensemble des domaines de la prévention et de la protection contre les risques de submersion et d'inondation.

S'agissant des migrations, nous invitons le gouvernement à planifier et à accompagner les efforts de la communauté internationale.

Enfin s'agissant plus spécifiquement du secteur de la défense, nous avons constaté un décalage important au niveau de la prise en compte du changement climatique dans la réflexion stratégique mais aussi - à l'exception des politiques d'efficacité énergétique - dans les déclinaisons opérationnelles, avec certains États étrangers comme les États-Unis. Plusieurs fonctions stratégiques, telles que définies par le Livre blanc, sont potentiellement concernées. La connaissance et l'anticipation, tout d'abord : le changement climatique doit être intégré aux travaux d'analyse des risques et menaces auxquels la France pourrait être directement ou indirectement confrontée au cours des prochaines décennies. La protection du territoire, ensuite : alors que l'opération Sentinelle protège le territoire et la population contre le terrorisme, nos forces seraient-elles en nombre suffisant si venaient s'ajouter à cette menace terroriste plusieurs catastrophes naturelles de grande ampleur ?

Il convient en outre de prévenir les crises au niveau international : l'accent doit être mis sur la prévention des tensions sur les ressources, notamment dans les régions pauvres ou les États fragiles, déjà déstabilisés.

Enfin, nous devons anticiper l'intervention de nos forces armées, afin de défendre nos intérêts et ceux de nos alliés. Le changement climatique est susceptible de faire évoluer les missions, les zones d'engagement, et donc les besoins capacitaires des armées. Des scénarii de crises humanitaires, liées à des catastrophes naturelles, doivent être envisagés, de même que des scénarii d'interventions conjointes civiles et militaires, au niveau international, qui impliqueraient coordination et complémentarité des capacités et équipements.

Nous souhaitons que cette problématique soit approfondie dans le prochain Livre blanc et, qu'auparavant, puissent être conduites un certain nombre d'études, notamment une analyse des vulnérabilités pouvant affecter les installations de la défense et des opérateurs d'importance vitale et une réflexion sur la répartition des compétences et des moyens entre les différentes forces en réponse aux risques de catastrophes en métropole, outre-mer et à l'étranger, comprenant l'utilisation des réserves.

Le 14 octobre, nous débattrons de toutes ces questions à l'École militaire, et je remercie M. Le Drian d'avoir organisé cette rencontre.

En conclusion, si la mobilisation à l'occasion de la COP 21 et les engagements des grandes puissances témoignent d'une prise de conscience des enjeux posés par le changement climatique, il n'est pas acquis que le résultat soit à la hauteur des objectifs. Et quand même cela serait, ce dont nous nous réjouirions, il ne sera pas un aboutissement mais une étape, un élan donné qu'il faudra conserver car, dans ce combat, l'endurance sera la qualité première.

Compte tenu des limites des données disponibles et des modèles de prévision, nous devons envisager les scénarii les plus pessimistes, s'agissant de la montée du niveau de la mer et de ses impacts. Les conséquences géostratégiques, que nous avons pu esquisser dans la limite des connaissances actuelles, risquent de s'en trouver aggraver.

Dans ce contexte, l'opposition entre pays développés et pays en développement risque de s'accentuer davantage encore, faisant croître les tensions.

Sans doute peut-on encore douter de cette réalité, ou garder une confiance absolue dans les capacités de l'intelligence humaine et de la science pour mettre au point des solutions qui protègeront ou atténueront le changement climatique sans nous imposer de bouleverser nos modes de vie, mais il est de la responsabilité du politique, sans sombrer dans un catastrophisme anxiogène, de faire entendre aujourd'hui une parole grave, fut-elle pessimiste, et de contribuer au débat, pour engager l'action.