Intervention de Jacques Mézard

Merci, madame la présidente, du travail effectué ensemble dans une collaboration confiante et étroite. Merci à chacun d'entre vous d'avoir participé à la commission d'enquête. Cette initiative du groupe que je préside fait suite aux travaux du doyen Gélard, dont le second rapport a été achevé juste avant qu'il ne quitte le Sénat. Le nombre croissant d'autorités administratives indépendantes et l'accroissement de leurs pouvoirs nécessitaient un bilan et un contrôle par le Parlement.

Depuis la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), première AAI créée en 1978, par une initiative sénatoriale, il y a eu prolifération. La Cnil n'avait été placée ni sous l'autorité, ni sous la tutelle d'un ministère. Elle s'extirpait de la hiérarchie traditionnelle des autorités administratives centrales. Depuis, plusieurs canaux ont été utilisés pour créer des AAI : le législateur les qualifie de telles lors de leur création, ou alors qu'elles existent déjà ; le juge administratif et constitutionnel décèle un faisceau d'indices qui conduit à les classer parmi les AAI ; l'opinion commune, enfin, consacrée par la doctrine officielle, les range postérieurement et d'autorité dans cette catégorie au motif de l'intention supposée du législateur, lequel découvre qu'il les a créées sans le savoir.

D'importance inégale, aux règles variables, les autorités administratives indépendantes ont pour seule unité leur classement dans une même catégorie juridique sans définition légale. En 2006, le doyen Gélard avait qualifié son travail d'évaluation d'un objet juridique non identifié et formulé trente recommandations. Nous avons retenu 42 AAI. Le choix de certaines peut se discuter - nous avons hésité sur le Haut conseil des finances publiques.

Pourquoi créer ces AAI ? Quelle est leur raison d'être ? Selon le Conseil d'État, elles ont été créées « autant par la nécessité que par le hasard », formule chimique originale. Plusieurs présidents d'AAI nous ont dit que leur institution avait été créée en réponse à une obligation européenne ou internationale. Pourtant, selon une étude de législation comparée, le droit européen n'impose pas toujours une structure d'autorité administrative indépendante, et nos voisins européens ont apporté des réponses différentes.

Autre raison invoquée, le défaussement de l'État sur les autorités administratives indépendantes. Certaines sont nées au hasard de l'actualité et des intentions du Gouvernement. Des scandales politiques sont à l'origine de la création de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, en 1990, de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, en 1991, de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, en 2003, après l'affaire Cahuzac.