Commission d'enquête Autorités administratives indépendantes
Réunion du 28 octobre 2015 à 15:5
La réunion
Nous sommes réunis pour la réunion finale de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes (AAI). Nous écouterons le projet de rapport et les propositions du rapporteur avant la discussion générale et l'examen des treize propositions de modification. Notre commission a commencé ses auditions le 4 juin pour les achever le 30 septembre : nous avons entendu les présidents de toutes les AAI recensées, hormis la Commission de la sécurité des consommateurs dont le président n'est pas nommé depuis le 1er octobre 2014, soit 41 autorités, ainsi que le doyen Gélard, auteur de deux rapports sur le sujet en 2006 et 2014, le secrétaire général du Gouvernement et la cheffe du service France Domaine. Toutes les AAI ont répondu au questionnaire détaillé du rapporteur sur leur composition, leurs moyens et leur mode de fonctionnement. Le rapporteur et moi-même avons eu également d'autres entretiens, ouverts aux membres de la commission. Enfin, le rapporteur s'est rendu à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). Son travail s'appuie sur des investigations approfondies, dans le respect des prérogatives d'une commission d'enquête.
Merci, madame la présidente, du travail effectué ensemble dans une collaboration confiante et étroite. Merci à chacun d'entre vous d'avoir participé à la commission d'enquête. Cette initiative du groupe que je préside fait suite aux travaux du doyen Gélard, dont le second rapport a été achevé juste avant qu'il ne quitte le Sénat. Le nombre croissant d'autorités administratives indépendantes et l'accroissement de leurs pouvoirs nécessitaient un bilan et un contrôle par le Parlement.
Depuis la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), première AAI créée en 1978, par une initiative sénatoriale, il y a eu prolifération. La Cnil n'avait été placée ni sous l'autorité, ni sous la tutelle d'un ministère. Elle s'extirpait de la hiérarchie traditionnelle des autorités administratives centrales. Depuis, plusieurs canaux ont été utilisés pour créer des AAI : le législateur les qualifie de telles lors de leur création, ou alors qu'elles existent déjà ; le juge administratif et constitutionnel décèle un faisceau d'indices qui conduit à les classer parmi les AAI ; l'opinion commune, enfin, consacrée par la doctrine officielle, les range postérieurement et d'autorité dans cette catégorie au motif de l'intention supposée du législateur, lequel découvre qu'il les a créées sans le savoir.
D'importance inégale, aux règles variables, les autorités administratives indépendantes ont pour seule unité leur classement dans une même catégorie juridique sans définition légale. En 2006, le doyen Gélard avait qualifié son travail d'évaluation d'un objet juridique non identifié et formulé trente recommandations. Nous avons retenu 42 AAI. Le choix de certaines peut se discuter - nous avons hésité sur le Haut conseil des finances publiques.
Pourquoi créer ces AAI ? Quelle est leur raison d'être ? Selon le Conseil d'État, elles ont été créées « autant par la nécessité que par le hasard », formule chimique originale. Plusieurs présidents d'AAI nous ont dit que leur institution avait été créée en réponse à une obligation européenne ou internationale. Pourtant, selon une étude de législation comparée, le droit européen n'impose pas toujours une structure d'autorité administrative indépendante, et nos voisins européens ont apporté des réponses différentes.
Autre raison invoquée, le défaussement de l'État sur les autorités administratives indépendantes. Certaines sont nées au hasard de l'actualité et des intentions du Gouvernement. Des scandales politiques sont à l'origine de la création de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, en 1990, de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, en 1991, de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, en 2003, après l'affaire Cahuzac.
La commission d'enquête a noté une tendance à confier à une AAI les décisions difficiles, afin qu'elle en assume l'impopularité. C'est le cas de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (Acnusa), du Comité d'indemnisation des victimes d'essais nucléaires (Civen).
La perturbation des équilibres institutionnels qui en découle pousse à s'interroger sur leur compatibilité avec la conception française de l'État. Leur indépendance, proclamée sinon vérifiée, semble conférer toutes les vertus à des décisions échappant au contrôle démocratique et accroît le sentiment de défaillance de l'État. Certaines AAI ont acquis une influence indéniable dans le débat public ; certaines, comme l'Autorité de la concurrence, le CSA ou l'Autorité des marchés financiers (AMF), revendiquent leur pouvoir et imposent au pouvoir politique de composer avec elles. Le délitement de l'État est accru par la reprise, par ces autorités, de compétences exercées par l'administration. Ainsi, le CSA désigne les présidents de France Télévisions, de Radio France et de France 24 au motif que l'État, actionnaire et autorité de tutelle, serait en situation de conflit d'intérêts. Or le CSA est aussi chargé de surveiller ces sociétés. Comment une autorité de nomination peut-elle se confondre avec une autorité de régulation ?
Ces autorités multiples ont besoin de coordination. Par construction, les mécanismes de coordination du travail gouvernemental ne s'étendent pas à elles. Qu'en est-il de l'articulation entre l'Autorité de la concurrence et les AAI sectorielles ? Aucune réponse ne nous a été apportée. Des conflits de compétence ne sont pas à exclure.
Le juge est évincé. Certaines AAI exercent des pouvoirs quasi juridictionnels sans que le respect du principe du contradictoire soit toujours formellement assuré. Le Conseil constitutionnel s'est résolu à imposer une stricte séparation entre l'autorité de poursuite et la formation de jugement au sein de l'AAI lorsqu'elle inflige une sanction administrative. On assiste à une substitution de sanctions administratives à des sanctions pénales, le contentieux étant déplacé d'un ordre à l'autre.
Le Parlement perd le contrôle, dont l'intensité est inversement proportionnelle à la prolifération des AAI. Antérieurement, le Parlement était le gardien des droits et des libertés. Maintenant, ce sont les AAI. Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que leur création procède non pas une initiative parlementaire mais d'une volonté gouvernementale, à laquelle le Parlement consent parfois avec difficulté. Les AAI sont rattachées par défaut au pouvoir exécutif mais échappent à son contrôle, comme à celui du Parlement devant lequel elles n'ont aucune responsabilité. L'équilibre des pouvoirs est rompu.
Les AAI se voient confier des décisions très importantes : prendre des décisions conduisant à l'inéligibilité d'un élu, envoyer des injonctions aux ministres, accéder de droit à des documents protégés par le secret de la défense nationale, s'opposer à une opération économique de fusion ou absorption... Ces AAI doivent être ramenées dans l'espace du contrôle démocratique.
En vérifiant les garanties d'indépendance des membres des AAI, la commission d'enquête en a constaté la fragilité. Une AAI peut voir son action paralysée par l'abstention du Gouvernement qui décide de ne pas renouveler ses membres. Au 1er septembre 2015, sur 581 sièges de membres de collèges, seuls 544 sont occupés. Dans certains cas, les vacances découlent de la volonté de l'exécutif de faire disparaître l'autorité en question : le collège de la Commission de la sécurité des consommateurs ne compte plus que 4 membres sur 15, aucune nomination n'a été prononcée depuis la fin de l'année 2014, et l'exécutif évoque la nécessité d'une « large réflexion » sur l'avenir de cette autorité. La nomination de trois membres du collège de l'Hadopi a été repoussée de fin 2013 à mi-2014, il a fallu une mise en demeure !
Les AAI sont marquées par l'influence des grands corps de l'État, qui découle largement des choix de l'exécutif et du Parlement. Certains d'entre vous ont eu un sentiment d'entre soi, de consanguinité dans le processus de désignation des membres. La responsabilité de cet état de fait n'incombe pas au seul législateur. Sur 544 sièges occupés, 167 le sont, en ordre décroissant, par des membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes et de la Cour de cassation. Ensemble, ils occupent plus de 30 % des sièges. Seules cinq autorités n'accueillent aucun membre de ces trois institutions. À titre de comparaison, vingt sièges sont occupés par des parlementaires. Cette prédominance s'explique par la pratique autant que par les exigences légale. La loi impose la présence de représentants de ces grands corps dans 135 cas, or ils sont 143, occupant 167 sièges en raison d'un cumul de fonctions, qui pourtant est de plus en plus condamné pour les parlementaires.
Il ne s'agit aucunement de remettre en cause les compétences, l'intelligence, le dévouement des membres de ces grands corps. Nous avons entendu des personnes d'une grande qualité. Mais nous avons aussi constaté la construction de véritables carrières et relevé trente cas de cumul - 27 personnes siégeant dans deux AAI et trois dans trois d'entre elles. La question de la durée est aussi posée. Certains deviennent de véritables professionnels des AAI ; ils en sont responsables avant d'y siéger voire de la présider. Les membres de ces corps sont également très présents dans les organes quasi juridictionnels, où ils représentent plus des deux tiers des membres. Sur 40 présidents, 24 sont issus des trois institutions citées. L'habitude est de recruter ses collaborateurs, permanents ou occasionnels, parmi les membres de son corps. Le Conseil d'État fournit ainsi six directeurs généraux ou secrétaires généraux d'AAI, dont quatre à temps plein par la voie du détachement. Sur les 30 membres cumulant plusieurs fonctions, 22 sont issus des trois grands corps. Le tropisme de recrutement parisien s'étend en outre aux universitaires : sur 79 d'entre eux, près des trois quarts enseignent à Paris.
La déontologie est à géométrie variable. Nous avons été confrontés à des interrogations sur l'application effective des mécanismes de prévention et de traitement des conflits d'intérêts et constaté des manquements caractérisés aux règles légales. L'application d'un corpus déontologique commun suscite protestations, crispations et subterfuges. Certaines, comme la HATVP, respectent un cadre déontologique d'une précision quasi arithmétique, tandis que pour d'autres, le cadre statutaire est totalement muet.
La loi du 11 octobre 2013 sur la transparence a entraîné un progrès : l'obligation pour les membres des collèges de déclarer leur situation patrimoniale, mais son application pose problème. Afin d'éviter tout conflit d'interprétation, il a fallu définir le périmètre des AAI, non sans difficulté. La qualification d'AAI a suscité de vives discussions en leur sein : certaines voulaient absolument être reconnues telles, d'autres non, entraînant des démissions en bloc ou le retrait du périmètre d'application de la loi. Au 1er octobre, 102 des 571 membres concernés n'avaient pas encore déposé leur déclaration de patrimoine, malgré une double relance. Dans neuf AAI, plus du quart des membres sont concernés ; dans trois, plus de la moitié. La réaction aurait été plus brutale s'il s'était agi de parlementaires ! J'ai aussi appris lors de mon déplacement auprès de la HATVP que l'application de la loi n'était pas la même pour tous les élus selon les territoires : en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, elle est amoindrie.
La prévention des conflits d'intérêts, cruciale lorsqu'une AAI accueille des agents du secteur qu'elle contrôle, peut poser problème. Par exemple, un membre de l'Autorité de la concurrence participe au conseil d'administration d'une grande société de travaux publics. Je ne suis pas sûr que le passage d'un cabinet ministériel où l'on prépare un texte créant une AAI à l'administration de cette AAI, voire à sa présidence, soit exemplaire ! La réponse du vice-président du Conseil d'État aux conflits d'intérêts est de puiser dans le vivier des juridictions suprêmes. Le statut de leurs membres participe de leur indépendance, mais il n'en est pas une garantie définitive. Au rythme actuel de création des AAI, on s'interroge sur la capacité de ces corps à fournir suffisamment de membres ! Le vice-président du Conseil d'État comme le Premier président de la Cour des comptes ont reconnu que cette situation pouvait poser des problèmes de fonctionnement. Comment peut-on présider une AAI tout en gardant des fonctions de président de chambre ? Comment peut-on être présidente du Conseil supérieur de l'Agence France-Presse et présidente-adjointe d'une section administrative au Conseil d'État ? La secrétaire générale, trois présidents de sous-section et un président de section du Conseil d'État sont parallèlement membres d'une AAI. Cette ubiquité est d'autant plus méritoire qu'ils ne jouissent d'aucun allègement du service dû au sein du Conseil d'État. Je m'étonne que l'interdiction du cumul, qui leur rendrait davantage de temps, ne s'applique pas aux AAI...
Le coût des AAI était de plus de 600 millions d'euros en 2014, en hausse de 10 % depuis 2010. Dix d'entre elles représentent 86 % du coût total. La création des AAI ne conduisant pas à des suppressions de postes dans les ministères, elle n'engendre pas d'économies. Des pans de plus en plus importants de l'économie et de l'action publique sont contrôlés par les AAI et non par l'État : les assurances (200 milliards d'euros de chiffres d'affaires en 2014), la banque (plus de 350 000 collaborateurs en 2013), les transports ferroviaires, l'énergie, les centrales nucléaires, le système de santé, l'audiovisuel, le sport.
Les AAI ne sont pas toujours exemplaires en matière d'immobilier. Avant de prononcer des sanctions dans le secteur qu'elles régulent, certaines devraient balayer devant leur porte...
Les rémunérations sont diverses. Certains assument de lourdes fonctions pour des rémunérations dérisoires. Même quand celles-ci sont importantes, elles le sont bien moins qu'elles ne le seraient dans le privé dans le secteur en question, ce qui pose d'ailleurs des problèmes de recrutement. Il n'y a aucun procès à instruire contre les membres des AAI. On peut se poser la question du cumul de fonctions, ou de retraites, mais pas celle de la rémunération. Les conditions constatées sont raisonnables.
Que faire une fois ce constat dressé ? Je propose de limiter le nombre d'AAI pour les doter d'un statut et mieux les contrôler. Face à leur prolifération dans l'indifférence générale, je propose de revoir la pertinence du statut pour chaque autorité, de leur appliquer un statut général apportant des garanties d'indépendance - bien que le secrétaire général du Gouvernement n'en forme pas le voeu - et d'assurer un contrôle du Parlement permanent et effectif.
Je vous soumets dix propositions, dont le but est de de mettre fin à une incohérence juridique dommageable. La liste du Conseil d'État n'est pas suffisante et l'interprétation du Gouvernement oscille d'une vision large - pour appliquer la transparence - à une vision étroite - pour mettre en oeuvre la parité. La prise en compte fluctuante de la volonté du législateur, voire son détournement, sont inquiétants. Le président du Haut conseil des finances publiques, M. Didier Migaud, a déclaré que la volonté du législateur avait été de ne pas qualifier cet organisme d'AAI ; il a été retiré de la liste de Légifrance. Cette même volonté n'a pas été respectée s'agissant de la Commission nationale d'aménagement commercial et de la Commission nationale d'aménagement cinématographique. Il est urgent de fixer au niveau législatif un périmètre incontestable. Il faut qualifier expressément dans la loi ce qu'est une AAI et affirmer qu'elle ne peut être créée que par la loi, ce qui mettra fin à la dérive constante de ces dernières années. Par analogie, on reproduit le procédé sans que la loi ne donne la qualification d'AAI. Ainsi en va-t-il du Médiateur du livre et du projet de Médiateur de la musique. À quand un Médiateur de la danse ?
La proposition n° 1 est donc de réserver à la loi le pouvoir de qualifier un organisme d'AAI. La proposition n° 2 est de réduire leur nombre de moitié. Il faut fixer un statut général des AAI. Je fais mienne l'idée du vice-président du Conseil d'État selon qui la nécessaire variété n'exclut pas de reconnaître un socle transversal. La proposition n° 3 est de revoir et diversifier la composition des collèges des AAI en veillant à ne pas systématiquement inclure des membres du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes. Les désignations doivent reposer sur des critères de compétence. En cas de désignation de parlementaires, il faudra veiller au respect du pluralisme politique : la proposition n° 4 est qu'ils soient désignés par leur assemblée parlementaire en séance publique, ou par le président d'une assemblée après approbation par une majorité qualifiée de la commission permanente compétente. La proposition n° 5 est de consolider les règles communes de déontologie pour les membres et les agents des AAI. Une expérience professionnelle est nécessaire, mais la nomination au sein d'une AAI pose problème si la personne est en milieu de carrière. La proposition n° 6 est de rendre le mandat des membres d'AAI non renouvelable, elle est acceptée par la plupart des présidents que nous avons entendus. La proposition n° 7 est d'interdire l'exercice concomitant de mandats au sein de plusieurs AAI. La présence de parlementaires au sein des AAI est un signe trompeur de contrôle parlementaire, j'y suis personnellement opposé. Aussi, la proposition n° 8 est de soumettre systématiquement la nomination des présidents d'AAI à la procédure d'audition et de vote préalable des commissions permanentes du Parlement prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Le suivi budgétaire des AAI doit être renforcé ; il n'est parfois jamais contrôlé. La proposition n° 9 est de prévoir chaque année la remise au Parlement d'un rapport, en annexe générale au projet de loi de finances - un « jaune » -, présentant les principales données financières et budgétaires relatives aux AAI, agrégées et de façon individualisée. La proposition n° 10 est de systématiser le dépôt d'un rapport annuel par autorité administrative indépendante selon un modèle commun avec des rubriques obligatoires, pouvant donner lieu à une séance annuelle de contrôle en séance publique. Enfin, je souhaite que ces propositions soient suivies de dispositions législatives.
Merci pour ce travail très abouti sur un pan mal connu de nos institutions.
Je félicite Mme la présidente de la qualité des auditions et M. le rapporteur de la qualité de son rapport. J'approuve très largement ce que vous avez dit et j'espère qu'il y aura des suites mettant fin aux travers dénoncés. Je défendrai deux propositions de modification, la première de précision, sur la proposition n° 2, et la seconde plutôt de fond et de méthode, sur les propositions n° 9 et 10. Ce rapport honore le Sénat.
Je m'associe à ces propos. J'ai eu plaisir à participer à cette commission d'enquête sur un sujet d'importance. Le problème de notre séparation des pouvoirs, de notre organisation démocratique se pose. Nous avons pu vérifier, au cours des auditions, assez remarquables, l'intelligence et même la subtilité des personnes entendues. J'abonderai l'excellent travail du rapporteur en préférant à la formulation de la proposition n° 3 - « en veillant à ne pas systématiquement inclure » - dont je respecte la souplesse, celle de « en limitant les nominations de ».
S'agissant de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, sa situation est différente de celle des autres, en ce qu'elle est chargée de recueillir les déclarations des membres des AAI, et notamment de ses propres membres. Malgré les règles de déport, la question de l'objectivité de l'autocontrôle se pose. Le Conseil constitutionnel s'est prononcé contre la publication des déclarations de patrimoine des membres des AAI. Elle serait justifiée pour les seuls membres de la HATVP, en contrepartie de cet autocontrôle. Son président Jean-Louis Nadal a d'ailleurs déclaré : « Nous devons exiger autant de nous-mêmes que ce que nous imposons aux autres. »
Enfin, je m'interroge sur la compatibilité entre la présence de parlementaires au sein des AAI et notre mission de contrôle. Il est difficile de voir certains sénateurs participer à l'activité d'une AAI et d'autres la contrôler. La mission du Parlement est bien de contrôler l'exécutif ; il faut donc privilégier ce rôle de contrôle.
Merci pour ce rapport, dont je soutiens plusieurs propositions. Très critique au départ - aucune AAI n'y semble mériter son indépendance - il reste silencieux sur la manière dont les AAI s'acquittent de leur mission, ce que j'interprète comme une approbation implicite. D'ailleurs, sa conclusion est qu'il faut conserver toutes les grandes AAI, moyennant quelques mesures raisonnables, parmi lesquelles l'adoption d'une liste. De fait, le rapport du Conseil d'État de 2001, rendu dans un contexte tout autre, ne peut plus servir de base pour apprécier ce qu'est une AAI : il faut une loi. Partant, nous devrons élaborer un statut pour les autorités que nous ne considérons pas comme indépendantes. Il existe aussi - malgré les efforts des gouvernements successifs pour limiter leur multiplication - un grand nombre d'organes consultatifs placés auprès du Premier ministre, dont l'avis préalable est nécessaire pour certaines décisions, et où siègent nombre de parlementaires.
Les deux grandes commissions nationales consultatives, celle chargée des droits de l'homme et celle chargée de la bioéthique, ne sauraient prétendre au statut d'AAI, puisqu'elles ne décident de rien. Peut-on les ramener pour autant au rang de simples commissions administratives consultatives ? Il y aura une zone grise.
J'ai quelques réserves sur les fusions. Je les exprimerai dans une contribution au rapport. La commission d'accès aux documents administratifs (Cada) et la Cnil, par exemple, ont des missions inverses l'une de l'autre. Et leurs tailles ne sont pas comparables. Il en va de même pour l'Arcep et le CSA. Mieux vaut aboutir à 22 ou 25 AAI homogènes et au statut bien assuré. Si la conclusion est qu'il faut conserver l'AMF, l'Autorité de la concurrence, le CSA, la Commission de régulation de l'énergie ou l'ASN, c'est qu'elles ne sont pas si mauvaises !
J'ajouterai ma fleur à la gerbe de compliments adressés au rapporteur. De fait, nous avons eu l'impression d'être utiles. Je trouve tout de même que dans ce rapport, les aspects juridiques tiennent une place trop importante par rapport à la dimension politique du problème. D'où les AAI tiennent-elles leur légitimité ? L'expression même d'autorité administrative indépendante est un oxymore. En principe, une autorité administrative tire sa légitimité du pouvoir exécutif, qui la désigne et la contrôle. Pour les AAI, c'est l'inverse : c'est parce qu'elles sont indépendantes qu'elles sont légitimes. Pour moi, qui n'ai pas les dons extrasensoriels du Conseil constitutionnel, cela revient à donner des pouvoirs à des personnes certainement respectables, mais dont la légitimité pose problème.
Si le rapport restitue bien nos débats, certaines propositions pourraient être plus offensives. Je propose pour ma part d'améliorer le contrôle des AAI par le Parlement, comme toutes semblaient le souhaiter, et d'encadrer les administrations de l'État dans leur rôle de « bras armé » des AAI, car elles vont parfois au-delà de ce qui leur est demandé. Je me réserve enfin la possibilité de déposer une contribution sur la dimension politique du problème. Je suis heureux d'avoir participé activement à cette commission d'enquête.
C'est vrai qu'il y a un décalage entre le ton de l'avant-propos, qui condamne, et celui des propositions, qui légitiment. À part le Défenseur des droits, qui figure dans la Constitution, toutes les AAI créées par le législateur peuvent être défaites par lui. Elles ne témoignent donc pas d'un dessaisissement total. D'ailleurs, on ne revient pas sur la plupart de ces créations. Il est donc un peu étrange de critiquer cette évolution des pouvoirs publics tout en constatant qu'un retour en arrière n'est pas souhaitable. Le rapport ne prend pas position sur le souhait de certaines AAI de se hausser au niveau de légitimité du Défenseur des droits. La dernière proposition, sur le budget difficilement lisible des AAI, est un premier pas vers une clarification. Lors des auditions, j'ai été étonné de constater le nombre de détachements et de mises à disposition, qui entachent la lisibilité des budgets, sans parler de l'indépendance. Faut-il des taxes affectées, des revenus liés à l'activité des AAI ? À mon sens, cela risque de susciter des conflits d'intérêts.
Ce rapport extrêmement intéressant fait un excellent tour d'horizon, auquel je n'ai rien à ajouter. J'aurais souhaité toutefois des propositions plus radicales. Les AAI sont d'abord des autorités administratives, qui ne sont nullement indépendantes, du moins au sens politique. Elles échappent à la hiérarchie administrative mais sont peuplées de hauts fonctionnaires, qui les alimentent intellectuellement par leur déontologie, leur expérience et leur culture. Aussi convient-il de ne pas mélanger les genres. Relevant du juge administratif et contrôlées par le Parlement, elles ne doivent pas comporter de parlementaires, qui du reste n'auront plus de temps à leur consacrer, car ce n'est pas leur rôle. Les AAI ne sont pas des structures permanentes, et il faut insister sur leur précarité. Ce que le Parlement a fait, il peut le défaire. En supprimer quelques-unes serait la meilleure manière de le rappeler.
Je ne crois pas que la première partie du rapport soit une attaque en règle contre les AAI. Le rapport montre surtout qu'il n'y a pas de plan d'ensemble, ni dans la création ni dans le fonctionnement de ces instances, qui naissent au hasard de l'actualité. Il y a donc un vrai besoin de coordination. Il rappelle utilement la séparation des pouvoirs : le Gouvernement détermine la politique de la Nation car il est responsable devant le Parlement. Or le transfert de pouvoir aux AAI ne s'assortit d'aucun transfert de responsabilité devant le Parlement. C'est un appauvrissement démocratique, qui rompt l'équilibre des pouvoirs. Aussi la proposition n°1, qui réserve à la loi le pouvoir de qualifier un organisme d'AAI, me paraît-elle essentielle : la liste de 2001 est une base très insuffisante. Membre de la commission des finances, j'attache beaucoup d'importance aussi à la proposition n° 9, qui prévoit la remise chaque année d'un rapport au Parlement en annexe générale au projet de loi de finances, présentant les principales données financières et budgétaires relatives aux AAI. Le rapporteur a établi que celles-ci avaient coûté quelque 600 millions d'euros en 2014 et que leurs dépenses avaient augmenté de 10 % en cinq ans. Ce n'est pas négligeable ! Bref, il importe de mettre de l'ordre et de la coordination dans ce qui représente désormais un pan entier de notre administration.
Bravo pour ce rapport. La multiplication des AAI a peut-être dégradé l'image des parlementaires. Il faut remettre le suffrage universel à sa place. D'ailleurs, la légitimité d'une AAI dépend aussi du pluralisme de ses membres. Ce fut un vrai bonheur de participer à une commission aussi utile !
Je salue l'exhaustivité du travail réalisé, qui conduit à d'intéressantes propositions. C'était indispensable, car le nombre d'AAI explose. Il était temps de clarifier les choses. Dans mon rapport spécial sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement », je compte formuler des propositions visant à diminuer le nombre de ces AAI, sur lesquelles le contrôle du Parlement doit être renforcé.
Merci pour vos éloges. Si j'avais voulu supprimer les AAI, j'aurais intitulé autrement la proposition de résolution pour la création de cette commission d'enquête. L'objectif était de dresser le bilan de leur création et du contrôle de leur organisation, de leur activité et de leur gestion. Nous l'avons atteint. Pour contrôler réellement leur fonctionnement, il nous aurait fallu beaucoup plus de temps, et une véritable armée d'administrateurs ! Fonctionnent-elles toutes bien ? À l'évidence, non. Pour se pencher sur les dysfonctionnements du CSA ou de l'Autorité de la concurrence, il faudrait une autre commission d'enquête... À la suite des travaux du doyen Gélard, nous sommes partis du constat d'une prolifération qui n'est pas saine, pour poser des règles déterminant quelles instances peuvent être des AAI et comment celles-ci doivent fonctionner.
M. Collombat trouve le rapport trop juridique. Je suis juriste, et n'ai sans doute pas encore acquis la sagesse philosophique...
L'objectif était clairement de déterminer le périmètre des AAI et de définir des règles communes de fonctionnement et de composition des collèges. Il ne s'agissait nullement d'appeler à leur suppression. Certes, elles ne sont pas indépendantes politiquement, M. Portelli l'a dit. Mais leur prolifération n'est pas saine, et il est bon que le Parlement le dise et s'en mêle. Si la Cnil a été créé par le Sénat, beaucoup d'autres structures ont été initiées par le pouvoir exécutif, souvent à l'instigation de la haute fonction publique.
À vrai dire, nous aurions dû étendre notre étude à tous les hauts conseils divers et variés que l'on multiplie à l'envi, souvent pour éluder des problèmes : c'est une des maladies de l'exécutif. Il existe environ 500 commissions auprès du Gouvernement, sans compter les hauts conseils, qui sont autant de moyens de faire plaisir aux personnes qu'on y nomme. Une commission d'enquête sur leur prolifération serait bienvenue.
Je souhaite que nos propositions aient un effet réel : il ne s'agit pas simplement d'agiter un chiffon. Je n'ai jamais dit que les AAI ne servaient à rien. Qui peut mettre en cause l'utilité du Défenseur des droits, de la Cnil ou de l'ASN ? Ce qui pose problème, c'est leur prolifération, l'absence de contrôle et le flou de leur statut juridique. Le financement des AAI n'a pas vocation à être homogénéisé par le recours à des taxes affectées : par exemple, le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C) ne vit que d'un prélèvement sur les experts comptables. Quant à la présence des parlementaires en leur sein, mon opinion est qu'elle n'est pas souhaitable. Il me semble qu'elle est partagée par une majorité, mais je n'ai pas senti d'unanimité parmi nous sur ce point.
Après cet échange, je propose d'examiner les treize propositions de modification. La première émane de M. Leroy.
Certaines AAI traitent de questions hautement techniques. En matière de sûreté nucléaire, ni les membres du Gouvernement ni ceux du Parlement ne sont en mesure de porter un jugement averti. Aussi avons-nous l'ASN et le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) qui est un contre-pouvoir. L'État n'a pas les compétences techniques de l'Arcep ou de l'AMF. Dans des domaines très techniques, les AAI échappent forcément au contrôle. Aussi devons-nous revoir, une par une, les missions confiées à chacune des AAI, afin de vérifier que le Parlement n'est pas dépassé sur le plan technique. Au besoin, le budget des autorités contrôlées pourrait financer des expertises externes.
Avis favorable.
La proposition de modification n° 1 de M. Leroy est adoptée.
Ma deuxième proposition de modification a été inspirée par l'audition de M. Bruno Lasserre, qui a évoqué le fait que certaines AAI prennent des initiatives européennes.
Et de la Commission européenne. Des clubs, en quelque sorte, se constituent ainsi, qui prennent peu à peu possession d'un domaine pour former une espèce de contre-pouvoir européen, qui échappe à tout contrôle.
De même, le site de la HATVP donne l'impression qu'elle a pour mission sacrée de diffuser la religion de la transparence. Elle s'autorise ainsi à donner un satisfecit à la Ville de Paris pour ses initiatives, alors que son travail est simplement de contrôler la qualité des déclarations que nous sommes obligés de faire.
Cet amendement n'entre-t-il pas en contradiction avec le précédent ? Celui-ci constatait qu'en raison des évolutions techniques, la compétence n'était plus toujours entre les mains de l'État. Les AAI, qui ont cette compétence, doivent-elles être empêchées de participer, au nom de la France, à un dialogue européen sur des sujets techniques sur lesquels il est souhaitable que l'Europe parle d'une seule voix ? Il peut arriver qu'elles prennent des positions différentes de celles du Gouvernement...
Pour autant, nous ne pouvons pas condamner toute démarche internationale des AAI si nous souhaitons que la compétence française participe à l'élaboration des positions européennes.
Je maintiens mon avis favorable. Il est inacceptable que des AAI puissent prétendre représenter la France de leur propre chef.
Je ne m'oppose pas à cet amendement, j'y apporte une nuance. Je m'abstiendrai.
La proposition de modification n° 2 de M. Leroy est adoptée.
Ma proposition de modification n° 1 tire les conséquences des observations formulées par M. Christian Noyer lors de son audition. Il préside ès qualité l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui correspond en fait à une direction générale de la Banque de France, à laquelle elle est totalement adossée, et nous a dit ne pas comprendre pourquoi l'ACPR était une AAI.
La proposition de modification n° 1 de M. Mézard est adoptée.
Ma proposition de modification n° 1 revient sur la deuxième proposition : l'objectif n'est pas de réduire de moitié le nombre d'AAI mais de réserver ce statut aux instances réunissant certaines caractéristiques. Je propose donc la formulation suivante : « Retenir les vingt AAI justifiant cette qualification en raison de leur objet de leurs compétences, sans préjudice de la fusion ultérieure de certaines d'entre elles. »
J'ai déposé une proposition de modification similaire, qui conservait l'objectif d'une réduction de moitié du nombre des AAI tout en prévoyant des fusions ultérieures. Je me rallie à la vôtre.
La proposition de modification n° 1 de M. Cornu est retirée. La proposition de modification n° 1 de Mme Des Esgaulx est adoptée.
Tous les ans, une AAI est créée. Limiter leur nombre à vingt serait bienvenu.
Les trois AAI qui concernent la presse ne remplissent pas une mission qui serait pourtant essentielle : réguler les aides financières de l'État à la presse, dont le montant atteint le milliard d'euros, et qui sont réparties selon des critères absurdes. Dans ce domaine, il faudrait une AAI !
Ma proposition de modification n° 2 concerne les fusions. Nous n'en proposons pas à l'heure actuelle, car elles ne peuvent se faire instantanément, comme nous l'avons vu lors de la création du Défenseur des droits par la fusion de quatre organismes. Une fusion telle que celle de la Cada et de la Cnil, idée récemment reprise à son compte par le Gouvernement, se prépare. Aussi proposons-nous un délai de cinq ans.
Disons trois ans, alors.
La proposition de modification n° 2 rectifiée de M. Mézard est adoptée.
Ma proposition de modification n° 1 durcit la formulation proposée par notre rapporteur en précisant qu'il faut limiter les nominations de membres du Conseil d'État, de la Cour des Comptes et de la Cour de Cassation au sein des AAI.
J'ai plaisir à constater que M. Dupont estime que je suis modéré !
La proposition de modification n° 1 de M. Dupont est adoptée.
Ma proposition de modification n° 2 concerne la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dont la situation est particulière. La contrepartie de l'autocontrôle des déclarations de ses membres devrait être la publication de ces déclarations.
Avis favorable.
La proposition de modification n° 2 de M. Dupont est adoptée.
Ma proposition de modification n° 1 porte sur la proposition n° 6, qui rend le mandat des membres d'AAI non renouvelable. Cela pose un problème de continuité. Pour éviter un changement brutal de doctrine et d'orientation, je propose donc de limiter à un le nombre de mandats des président d'AAI et à deux le nombre de mandats des membres, en interdisant la reconduction de plus de la moitié des membres du collège sortant.
Je sollicite son retrait : la règle du mandat unique s'applique déjà à la moitié des vingt AAI que nous retiendrions. En outre, obliger à renouveler au moins la moitié des membres sortants créerait des difficultés pratiques dans les modalités de désignation : il faudrait savoir quelle autorité de nomination peut renouveler un membre, tout en respectant la parité...
Le cumul dans le temps n'est pas encore interdit !
Je retirerai ma proposition de modification si vous ajoutez au rapport une disposition prévenant le risque d'un renouvellement complet des collèges.
Je ne suis pas insensible à l'argument de la continuité. Il faut organiser des renouvellements partiels, a dit le rapporteur, comme au Sénat !
Le rapport le mentionnera !
La proposition de modification n° 1 de M. Leconte est retirée.
Ma proposition de modification n° 1 affirme que l'administration, lorsqu'elle travaille pour une AAI, ne peut pas utiliser les procédures qu'elle a mises en oeuvre pour poursuivre ses propres objectifs. C'est à l'AAI qu'il appartient de décider des éventuelles suites à donner à une investigation et non à l'administration, qui est sous le contrôle du ministre.
Je comprends votre objectif, mais il est est difficile d'employer le mot « interdire » car la loi peut contraindre l'administration à agir - je pense à l'article 40 du code de procédure pénale. Je vous propose la formulation suivante : « Réserver l'usage, par une administration, des éléments recueillis à la demande et pour le compte d'une AAI, aux objectifs propres à cette AAI. »
C'est le cas. Vous souhaitez éviter que l'administration fiscale, requise par la Haute Autorité pour la transparence dans la vie publique, ne profite des déclarations de patrimoine pour lancer des contrôles fiscaux, comme cela s'est produit.
La Haute Autorité partage les locaux du parquet financier : elle n'a pas même besoin d'aller à Bercy !
Si elle s'estime contrainte par l'article 40 du code de procédure pénale, très bien. Mais lorsqu'elle confie une mission à la direction générale des finances publiques, elle ne doit pas pouvoir utiliser les résultats de cette mission pour tout autre chose.
Je rectifie la proposition de modification dans le sens souhaité.
La proposition de modification n° 1 rectifiée de M. Collombat est adoptée.
Avis favorable.
La proposition de modification n° 2 de M. Leconte est adoptée.
Je me méfie des rapports annuels, surtout lorsqu'ils sont écrits par des gens expérimentés et habiles. Je préférerais une audition annuelle devant la commission compétente, d'autant que le nombre des AAI sera réduit. Nous avons bien vu dans cette commission d'enquête combien les questions pertinentes de la présidente et du rapporteur pouvaient embarrasser les personnes entendues. Si la commission permanente n'est pas satisfaite à l'issue de l'audition, un contrôle en séance publique pourra être décidé.
Je propose à M. Collombat de présenter également sa proposition de modification n° 2.
Afin que la séance publique soit utile, il est proposé qu'elle soit préparée par un rapporteur, qui pourra aller sur le terrain et poser les questions qui fâchent - ce qui vaut mieux que de discuter sur un rapport livré dans un paquet de soie.
Je demande à M. Cornu de retirer sa proposition de modification au profit de celle de M. Collombat. Je n'aime pas les rapports, mais nous préconisons que les AAI fournissent chaque année des informations, dans un cadre strictement défini. Cela facilitera le travail des rapporteurs.
Le mot « rapport » me choque. On en demande tant ! Un questionnaire serait plus utile.
De toute façon, les AAI sont obligées de rendre un rapport annuel. Nous proposons qu'elles y insèrent des réponses aux rubriques que nous aurons instituées.
Il faudrait faire comme pour le budget. Je n'aime pas plus les rapports que les études d'impact.
Mme Cukierman m'a écrit pour excuser son absence et me faire part de son vote favorable sur le rapport qu'elle a apprécié.
La proposition de réflexion sur l'appartenance ou non de parlementaires aux AAI est-elle utile ? Je le crois.
Au départ, j'étais favorable à la présence de parlementaires dans les AAI. L'évolution de notre réflexion m'a fait revenir sur ma position. Notre travail n'est pas de faire fonctionner ces institutions mais de les contrôler.
Je vous propose d'intituler ce rapport « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des AAI pour mieux les contrôler. »
« Un État dans l'État », très bien ; « canaliser la prolifération des AAI pour mieux les contrôler » me semble plutôt être un sous-titre.
Bonne remarque.
Il en est ainsi décidé. Puis, la commission adopte le rapport ainsi modifié. Elle autorise également la publication du compte rendu de la réunion d'adoption du rapport ainsi que de celui de sa réunion constitutive.
A l'unanimité des présents, je vous propose que figurent en annexe au rapport les contributions, divergentes ou non, que les membres de notre commission pourront souhaiter rédiger.
Il en est ainsi décidé.
Ces contributions devront parvenir au secrétariat de notre commission avant ce vendredi 30 octobre à midi. Le rapport que nous venons d'adopter sera déposé ce soir, et ce dépôt sera publié dans le Journal Officiel daté du 29 octobre. Je vais adresser au Président du Sénat un courrier l'en informant. Cette date ouvre le délai de six jours nets à respecter avant la publication du rapport, le 4 novembre. Pendant ce délai, il peut être formulé une demande de constitution du Sénat en comité secret, qui pourrait alors décider de ne pas publier telle ou telle partie du rapport, et il est interdit aux membres de la commission d'enquête de faire état du contenu du rapport et des propositions qu'il contient. La conférence de presse aura lieu le mercredi 4 novembre à 11 h 30.
Le dépôt du rapport met fin aux pouvoirs de la commission d'enquête. Je vous propose que nous prenions une initiative collective pour que ce travail de contrôle, qui s'inscrit dans la continuité de celui de notre ancien collègue M. Gélard, ne reste pas lettre morte. Nous pourrions donc saisir le Président du Sénat d'une demande d'inscription à l'ordre du jour des deux propositions de loi déposées par MM. Gélard et Sueur et renvoyées à la commission des lois. Ce serait un bel exemple de travail sénatorial abouti débouchant sur une proposition consensuelle.
La réunion est levée à 17 h 10.
