Intervention de Jérôme Bignon

Pour des raisons que j’ai déjà mentionnées, l’inscription dans le présent texte des dispositions relatives aux réserves d’actifs naturels me semble très pertinente. J’en ai rappelé les raisons en donnant l’avis de la commission sur l’amendement n° 25 que Mme Didier a bien voulu retirer.

Afin de mieux cerner ce dispositif, je me suis rendu, avec plusieurs membres de la commission et notre collègue Sophie Primas, dans le département des Yvelines. Ce dernier est confronté à une forte urbanisation dont résulte un recul de ses espaces agricoles et une augmentation de la population imposant la réalisation d’ouvrages publics, comme des contournements de villes, des ronds-points, des voies de chemin de fer, des prolongements d’autoroutes, etc.

Certes, ce territoire n’appartient pas totalement à l’agglomération capitale, mais il fait partie de la région parisienne et, je le répète, il est soumis en plusieurs points à une très forte pression foncière.

Sur l’initiative de l’une de ses vice-présidentes, le conseil départemental des Yvelines a conçu et créé de manière très rigoureuse une réserve permettant d’améliorer très significativement la mise en œuvre de la compensation.

Tout d’abord ont été élaborés un état des lieux des espaces à fort potentiel écologique et une évaluation prévisionnelle des besoins en matière de compensation. Le département a donc décidé d’acquérir des terrains destinés à des opérations de restauration et de développement de la biodiversité.

Je l’ai dit, la préservation du foncier agricole est l’une des priorités de cette réserve, qui ne comprend aucune terre agricole. Évitant le mitage du territoire que susciteraient des mesures de compensation isolées, la réserve permettra de concentrer la compensation dans des espaces unifiés et cohérents dans le ressort du département, lesquels bénéficieront directement au public. De surcroît, elle offrira une compensation qualitative privilégiant des ratios surfaciques économes en foncier.

Si j’ai détaillé cet exemple un peu longuement, c’est parce qu’il me semble intéressant : il illustre tout le potentiel que présente le mécanisme de réserve d’actifs naturels pour améliorer la mise en œuvre de la compensation.

En la matière, nous avons l’opportunité d’élaborer un dispositif « à la française », avec le génie créateur que possède notre peuple. Mme Didier et quelques-uns de ses collègues redoutent, à cet égard, que nous ne subissions une bancarisation ou une financiarisation. Mais on peut parfaitement concevoir que la création de réserves d’actifs soit assurée par des collectivités, par exemple aux niveaux régional ou départemental. Le cas des Yvelines prouve que de telles solutions sont possibles.

Bien sûr, il ne s’agit pas de réglementer toutes les initiatives déployées en la matière par tous les départements. Il convient simplement de mettre en avant ces expériences positives, qui mériteront d’être étudiées, analysées, appréciées, évaluées.

Nous pouvons l’espérer, notre pays va continuer à se développer : il y aura toujours des équipements publics à remplacer, à améliorer ou à agrandir. Il faut donc réfléchir de manière intense, dans le cadre de la reconquête de la biodiversité, à des outils pertinents, sans écarter a priori les réserves d’actifs de compensation. Efforçons-nous d’agir intelligemment en tirant bénéfice de cette idée. Il peut être utile d’agir par des leviers financiers, même si ce n’est pas forcément réjouissant : n’éliminons pas cette possibilité de but en blanc. Néanmoins, essayons de réfléchir à des solutions positives pour avancer dans cette direction.

J’en suis persuadé, la vice-présidente du conseil départemental des Yvelines chargée de ce dossier, qui est par ailleurs maire de Plaisir, recevra volontiers celles et ceux d’entre nous qui souhaiteront en savoir davantage sur cette initiative. Elle m’a paru à la fois extrêmement ouverte et intelligente, et c’est avec beaucoup d’énergie qu’elle assure la mise en œuvre de cette réserve d’actifs. J’insiste sur ce point : il s’agit là d’un outil utile, susceptible de prospérer facilement en d’autres points du territoire national.

J’ajoute que le présent article encadre le développement des réserves d’actifs naturels. Un agrément permettra de garantir la qualité de ces dernières et précisera les caractéristiques des unités de compensation, ainsi que leur contenu quant aux gains de biodiversité. Un maître d’ouvrage ne pourra s’acquitter de ses obligations en acquérant des unités auprès d’une réserve qu’à la condition que les mesures mises en œuvre par les réserves soient équivalentes à ses obligations.

Bref, ne jetons pas aux orties ce concept de réserve, et efforçons-nous de l’adapter au modèle français. Il n’y aurait rien de stupide et d’indélicat à cela. On peut parfaitement faire de ces réserves un outil pertinent, compatible avec les valeurs de la République, qui permettra d’éviter le mitage, de prévenir la multiplication de petites opérations difficiles à articuler, pour, au contraire, élaborer une politique véritablement dynamique.

Pour l’ensemble de ces raisons, j’émets un avis défavorable sur l’article 26 rectifié. Il faut étudier ce dossier avec un regard prospectif !

En ce qui concerne l’amendement n° 346 rectifié, il va de soi que les différentes modalités de mise en œuvre de la compensation ne sont pas exclusives d’autres dispositions, qui ne seraient pas précisées dans le présent article. Il n’est donc pas nécessaire d’apporter cette précision par un « notamment ».

Cet article permet d’envisager toutes les modalités possibles sans exclure des formes innovantes, à l’instar des réserves d’actifs, que je viens d’évoquer : diverses conditions ont été indiquées pour encadrer leur fonctionnement, mais personne ne les a circonscrites, au contraire ! En la matière, l’imagination peut être au pouvoir. Je suis sûr que le Gouvernement sera sensible à ces dispositions et appuiera des moyens dont il dispose, notamment de son ingénierie, les réflexions qui pourront être menées sur le terrain.

La personne soumise à l’obligation de compensation y satisfait, soit elle-même, ce qui n’est pas toujours facile, soit en confiant sa mise en œuvre à un opérateur, soit en acquérant des unités de compensation. Mes chers collègues, vous le constatez, ce système est extrêmement ouvert. On ne peut sans mauvaise foi affirmer qu’il ne permet pas aux uns et aux autres de trouver leur voie.

La définition de l’opérateur de compensation est large. Ainsi, elle intègre les tiers, les personnes publiques ou privées, chargées d’appliquer les mesures compensatrices pour une personne soumise à une telle obligation. À cet égard, le présent article a pour but de mettre en œuvre la compensation. Je crains que l’on ne fragilise la norme en multipliant les « notamment ».

Aussi, je demande le retrait de l’amendement n° 346 rectifié. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Les amendements identiques n° 65 rectifié et 347 rectifié visent à permettre à une personne soumise à une obligation de compensation de confier sa mise en œuvre à des exploitants agricoles ou forestiers.

Je comprends l’idée qui sous-tend ces dispositions. Néanmoins, la rédaction actuelle du présent article n’exclut en rien la participation de ces acteurs et la valorisation des services écologiques qu’ils fournissent. En effet, la définition générale de l’opérateur de compensation permet d’y intégrer les exploitants agricoles ou forestiers.

En revanche, le statut d’exploitant agricole ne dispense pas de l’obligation d’agrément, à laquelle sont soumis tous les opérateurs de compensation, les agriculteurs et les exploitants forestiers comme les autres.

L’article L. 163-2 prévoit, dans ce cas, un contrat visant à assurer la maîtrise foncière du site de compensation, entre la maîtrise d’ouvrage, le propriétaire et le locataire ou l’exploitant. Cette disposition vise à éviter qu’une personne soumise à cette obligation se dispense de contracter avec le propriétaire du terrain sur lequel sont mises en œuvre les mesures de compensation, pour des raisons de sécurité juridique et de pérennité de la compensation.

Ces amendements me paraissant satisfaits, j’en suggère donc le retrait ; à défaut, l’avis serait défavorable.

L’amendement n° 66 rectifié a déjà été examiné et rejeté en commission.

Le mécanisme d’obligations réelles environnementales, que nous aurons à examiner à l’article suivant, s’articulera de façon très cohérente avec la compensation, qui a vocation à être mise en œuvre sur le long terme.

L’inscription dans le cadre d’obligations réelles des mesures de compensation les plus longues permettra de garantir leur pérennité, malgré les changements éventuels de propriétaire des terrains sur lesquels elles seront mises en œuvre. Il s’agit également d’un mécanisme favorable à la préservation du foncier agricole, dans la mesure où il privilégie des modes d’instauration par la voie contractuelle plutôt que par l’acquisition foncière.

Enfin, cette disposition permet d’apporter des précisions sur un mécanisme supplémentaire au service de la compensation, et ne remet en rien en cause les autres formes contractuelles de mise en œuvre.

L’avis de la commission est donc défavorable.

L’amendement n° 285 rectifié est très proche de l’amendement n° 402 rectifié, présenté par Jacky Deromedi. Il tend à attribuer au cahier des charges des SAFER la mission de garantir la pérennité des mesures de compensation plutôt que d’encadrer leur suivi, comme le souhaitent les auteurs l’amendement n° 402 rectifié.

Les deux dispositions vont dans le même sens, qui est le bon à mes yeux, mais la rédaction proposée dans l’amendement n° 402 rectifié me semble plus appropriée.

Je suggère donc, sans vouloir me montrer désobligeant à l’égard de Mme Bonnefoy et de ses collègues, le retrait de cet amendement au bénéfice du suivant, qui vise le même objectif avec une rédaction un peu différente et, selon moi, plus précise.

Sur l’amendement n° 402 rectifié, l’avis est donc favorable.

L’amendement n° 27, présenté par Mme Didier, a déjà été examiné en commission et l’avis a été défavorable.

L’agrément préalable des opérateurs de compensation devrait satisfaire les auteurs de cet amendement. Il permettra d’encadrer cette activité et de garantir que ces acteurs seront en mesure d’assurer la mise en œuvre de la compensation pour les maîtres d’ouvrage.

Il est vrai que tout le monde peut être opérateur de compensation, mais à la condition d’avoir subi « l’épreuve » de l’agrément, qui apparaît, compte tenu du sujet, comme un préalable nécessaire.

Les amendements identiques n° 67 rectifié et 563 rectifié visent à supprimer l’agrément préalable des opérateurs de compensation, introduit en commission.

Compte tenu des enjeux de la compensation, de la technicité des mesures à mettre en œuvre et de leur durée, il paraît absolument nécessaire d’encadrer cette activité particulière, afin de lui conférer du sens.

L’opérateur doit posséder l’expertise technique, les capacités financières et l’indépendance nécessaires pour mettre en œuvre les mesures de compensation. Cela va sans dire, mais cela va encore mieux en lui imposant un agrément !

Sur la compensation écologique, nous sommes à la recherche d’un équilibre entre l’encadrement de cette activité, afin de tenir compte de sa nature particulière, et la souplesse pour lui permettre de se développer. Cet agrément traduit le souci d’assurer la qualité et la pérennité des mesures de compensation externalisées auprès d’opérateurs.

Le suivi et l’évaluation de la compensation par les services de l’État sont parfois incomplets dans la configuration actuelle du système, que je ne cherche pas à critiquer pour autant. Cette loi a pour objectif de reconquérir la biodiversité ; améliorer le système de compensation apparaît évidemment comme un moyen d’y parvenir.

J’ajoute que la maîtrise des activités de compensation et du nombre d’acteurs sur le marché est de nature à prévenir la multiplication de mesures de compensation dispersées sur le territoire et donc le mitage du foncier disponible.

L’obligation d’un agrément a, certes, pour effet d’encadrer l’accès à cette activité, mais cela semble nécessaire afin de la rationaliser, car elle ne saurait en effet être considérée comme n’importe quelle autre activité marchande.

L’avis de la commission est donc défavorable sur ces deux amendements.

L’amendement n° 28 a déjà été examiné en commission où il a reçu un avis défavorable.

L’article 5 du projet de loi prévoit déjà la possibilité pour le Comité national de la biodiversité, le CNB, d’être consulté par le Gouvernement sur tout sujet relatif à la biodiversité.

Le même article prévoit également que le Conseil national de la protection de la nature, le CNPN, peut être consulté sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret concernant ses domaines de compétence.

Il me semble que ce dispositif permet déjà à ces deux instances d’être associées et de s’exprimer sur les futurs textes d’application de la loi. Il ne paraît pas nécessaire de prévoir un avis conforme, qui produira un effet bloquant sur le processus.

Je suggère donc le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis serait défavorable.

L’amendement n° 156 vise à opérer une modification légistique pour s’assurer de l’association de l’exploitant au contrat de compensation conclu avec le propriétaire du terrain sur lequel les mesures seront mises en œuvre. Il est satisfait par la rédaction actuelle sans qu’il soit pertinent de supprimer les termes « le cas échéant ». En légistique, cette locution signifie « en présence de » ou « si la condition qui suit est réunie », et non « éventuellement ».

Je suggère donc le retrait de cet amendement, sinon l’avis serait défavorable.

L’amendement n° 286 rectifié tend à encadrer l’utilisation du terrain mobilisé à l’expiration du contrat prévoyant la mise en œuvre de la compensation. Il vise ainsi à proscrire les usages contraires à l’objectif de protection de la biodiversité qui a présidé à la mise en œuvre de la mesure de compensation. À défaut, le propriétaire du terrain en proposerait la rétrocession à un organisme chargé d’une mission de protection, comme le Conservatoire du littoral s’il est territorialement compétent, ou un conservatoire d’espaces naturels agréé.

La durée des obligations de compenser est fixée par l’autorisation administrative. Adopter la disposition proposée dans cet amendement obligerait à aller plus loin que ce qui avait été convenu, sans contrepartie. L’objectif était de compenser, mais pas de compenser éternellement ! La durée est prévue ; si elle est respectée, la compensation s’achève à l’expiration du contrat.

Ajouter une condition sans contrepartie ne paraît pas équilibré dans le cas d’un contrat synallagmatique, alors que chacun a rempli son obligation. Si j’ai compensé, en « traitant » mon terrain conformément aux obligations de la compensation, je reprends ma liberté au terme du contrat. Ce serait porter atteinte au droit de propriété que de prévoir le contraire, à moins de définir une nouvelle compensation.

Nous devons espérer que le propriétaire aura pris goût à une gestion compensée et souhaitera poursuivre dans cette voie. Il éprouvera sans doute beaucoup de satisfaction à accueillir sur son terrain de la biodiversité, ce qui pourrait le conduire à en faire don à un conservatoire ou à une réserve. À mon sens, on ne peut pas l’y contraindre.

La pérennisation des mesures de compensation par la cession du terrain à un organisme de gestion est encouragée par la doctrine « éviter, réduire, compenser », mais l’incitation doit prévaloir sur la contrainte.

L’avis de la commission est donc défavorable.

L’amendement n° 427 est proche du précédent. Si le contrat expirait pour une quelconque raison avant la fin des obligations de compenser du maître d’ouvrage, il reviendrait à l’administration de contrôler le respect des obligations et de donner les suites administratives ou judiciaires qui s’imposent.

Ce cas diffère toutefois un peu du précédent. Si l’on arrive à la fin du contrat, il expire. Il n’est pas possible, alors, d’ajouter unilatéralement des dispositions.

Si, pendant la durée du contrat, un défaut d’exécution était constaté et que celui qui s’est obligé à compenser ne respectait pas les obligations contenues dans le contrat, alors le contrôle exercé pendant l’exécution de ce dernier sous l’autorité de l’Agence française de la biodiversité – si cet organisme se met en place – permettrait à l’administration de relever ces manquements. Le déroulement de la procédure reprendra alors son cours normal, déjà prévu dans le texte. Il me semble donc inutile d’en rajouter.

Je suggère le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis serait défavorable.

L’amendement n° 68 rectifié vise à supprimer l’agrément des réserves d’actifs naturels.

Les raisons évoquées précédemment pour l’agrément des opérateurs de compensation « à la demande » justifient également l’encadrement préalable des réserves d’actifs naturels.

Par ailleurs, ce dispositif s’appuie sur une compensation ex ante : des mesures favorables à la biodiversité y sont mises en œuvre par le gestionnaire de la réserve, indépendamment des besoins des aménageurs, et sont liées à des unités de compensation qui peuvent être acquises par les aménageurs pour s’acquitter de leurs obligations de compensation le moment venu.

Afin que ces opérations puissent effectivement correspondre aux obligations de compensation des aménageurs, il est d’autant plus important de s’assurer de leur qualité et de leur pérennité que ce système a un caractère collectif.

Il est toujours nécessaire de soumettre l’opérateur à agrément. Dans un système collectif de gestion d’unités de compensation, cela apparaît essentiel, compte tenu des engagements qu’il contracte et des risques financiers qu’il encourt et auxquels il soumettrait les acheteurs de ces unités de compensation, que sa carence éventuelle mettrait en difficulté.

L’avis de la commission est donc défavorable.

L’amendement n° 212 rectifié vise, dans les outre-mer spécifiquement, à rendre systématique la consultation des collectivités préalablement à la délivrance par l’État de l’agrément préalable des réserves d’actifs naturels.

Il est toujours souhaitable d’associer les collectivités, et personne ne pourrait prétendre le contraire devant cette assemblée ! Rien n’empêche cependant les services de l’État de le faire. Il ne me semble pas que le mécanisme de réserves d’actifs naturels justifie une procédure particulière en outre-mer. L’avis de la commission est donc défavorable.

Toutefois, un principe général de consultation des collectivités pourrait être discuté en deuxième lecture, même s’il me semble que celles-ci rencontrent suffisamment de difficultés à remplir toutes les missions qui leur incombent déjà pour qu’il ne soit pas nécessaire de complexifier le système. Qui trop embrasse mal étreint et une consultation mal organisée risque de se révéler contre-productive.

L’amendement n° 421 tend à prévoir le paiement d’une astreinte journalière. La commission y est défavorable.

Il s’agit de sanctionner les « passagers clandestins » de la biodiversité. Les sanctions générales prévues en cas de non-respect des prescriptions environnementales prévoient déjà la possibilité d’ordonner le paiement d’une amende de 15 000 euros et d’une astreinte journalière de 1 500 euros.

Assurer la mise en œuvre de la compensation passera d’abord, à cadre juridique constant, par une systématisation des contrôles et, le cas échéant, des décisions en matière de police administrative.

Dans vingt ans ou cinquante ans, nos successeurs ne manqueront pas d’effectuer une évaluation qui permettra de corriger le dispositif si des dérives apparaissaient. Si celles-ci se multipliaient, nous pourrions nous-mêmes le faire ponctuellement.