Intervention de Jean-Luc Tavernier

a jugé essentielle une meilleure approche globale des comptes publics pour deux motifs : le pacte de stabilité européen, d'une part, l'existence de transferts entre l'Etat et la sécurité sociale, d'autre part, qui obligent à garantir une présentation consolidée de l'ensemble des finances publiques. La comptabilité nationale permet d'avoir cette approche globale qui se retrouve dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Or, ce document apparaît moins détaillé dans le projet de loi de finances pour 2007 que dans celui pour 2006 et ne semble pas être suffisamment exploité par les parlementaires. En particulier, le rapport économique, social et financier contient des prévisions de croissance, puis les réalisations effectives l'année suivante. Or, personne ne relève les différences qui peuvent apparaître d'une année sur l'autre entre les prévisions et leur réalisation. Ainsi, la croissance des dépenses publiques effectivement constatées pour 2005 s'est révélée finalement beaucoup plus élevée en réalisation (+ 2,4 % telle qu'elle apparaît dans le rapport de septembre 2006) qu'en prévision (+1,7 % telle qu'elle figurait dans le rapport transmis au Parlement en septembre 2005, donc avant la fin de l'exercice). Il serait pourtant utile d'établir les raisons du dérapage constaté.

Par ailleurs, s'il existe un rapport sur les prélèvements obligatoires, il est tout à fait regrettable que la représentation nationale ne dispose pas d'un rapport sur la dépense publique.

En conclusion sur ce point, M. Jean-Luc Tavernier a estimé qu'il serait possible, sur la base des chiffres disponibles, de poser plus de questions et d'engager des débats plus approfondis.

Il s'est ensuite déclaré très surpris de la renaissance du débat sur la fusion possible du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sans comprendre les arguments avancés pour la justifier.

Premièrement, la loi de financement de la sécurité sociale constitue un immense progrès en ce qu'elle a permis de lier les politiques sociales et leur financement et d'entraîner une plus grande responsabilisation des ministres concernés, santé et protection sociale.

Deuxièmement, il est faux de vouloir inférer du taux de croissance plus rapide des dépenses sociales une quelconque supériorité de la gouvernance de l'Etat par rapport à la gouvernance de la sécurité sociale. Les dépenses de ces deux entités sont de nature différente : elles sont limitatives pour les dépenses de l'Etat, alors qu'elles constituent un droit de tirage pour la sécurité sociale. Du reste, la supériorité supposée de la gouvernance de l'Etat est battue en brèche par le constat que lorsque l'Etat gère, par dérogation avec le partage précédemment énoncé, des dépenses qui constituent des droits de tirage, par exemple l'allocation adulte handicapé ou le RMI, sa maîtrise de la dépense n'est pas mieux assurée que par les organismes de sécurité sociale. A l'inverse, les dépenses administratives des caisses de sécurité sociale qui ont, elles, un caractère limitatif, sont aussi bien tenues, voire mieux, que les dépenses administratives de l'Etat.

Troisièmement, il existe aujourd'hui une logique forte qui ne saurait être remise en cause dans le fait de financer les risques professionnels et les salaires différés, comme les indemnités journalières et les retraites, par des cotisations sociales assises sur le travail.

Enfin, quatrièmement, si la fusion est justifiée par le souci esthétique de mettre à disposition un seul document couvrant l'ensemble des finances publiques, cette ambition apparaît tout à fait chimérique car le regroupement du budget de l'Etat et de la loi de financement n'engloberait ni la sphère paritaire (retraites complémentaires de l'Agirc et de l'Arrco) ni les finances des collectivités locales.

Du reste, a poursuivi M. Jean-Luc Tavernier, quel serait l'intérêt d'une telle fusion ? Elle aboutirait en effet tout d'abord à étatiser le fonctionnement de la sécurité sociale, et donc à chasser les partenaires sociaux, ce que personne ne semble souhaiter. Si l'on veut être assuré d'avoir un débat sur l'ensemble de la dépense publique, la bonne réponse n'est pas alors dans la fusion mais plutôt dans l'élaboration du document unique précédemment évoqué, dépassant le cadre des lois de finances et de financement.

Si l'intérêt est de n'avoir qu'un seul ministre pour l'ensemble du domaine des finances publiques, il faut être alors bien conscient que celui-ci disposera d'une puissance considérable et que l'on créera en outre une désincitation forte chez les ministres sociaux dans le contrôle de la dépense.

Si l'objectif de la fusion est d'éviter les conflits de frontière entre loi de finances et loi de financement, il faut reconnaître que les « bisbilles » qu'ils engendrent prennent bien trop de temps alors que le vrai sujet devrait être la maîtrise de la dépense. L'enjeu n'est cependant pas suffisant pour justifier la fusion. L'essentiel est que les arbitrages soient faits et que les intéressés s'y tiennent. La mission commune Igas-IGF a ainsi proposé des solutions pour clarifier les périmètres respectifs des deux projets de loi financiers. En particulier, s'agissant de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, il existe des solutions faciles qu'il suffit d'adopter.

Enfin, si l'intérêt recherché dans la fusion est de permettre à tout moment de faire de la régulation budgétaire, cela n'apparaît ni souhaitable ni possible dans la mesure où les dépenses de sécurité sociale ne sont pas limitatives.

En outre, deux inconvénients majeurs pourraient résulter de la fusion au regard de l'objectif de maîtrise de la dépense sociale et, en son sein, de la dépense d'assurance maladie qui est la plus dynamique. Il est tout d'abord vital d'identifier un solde financier pour chaque branche de la sécurité sociale, dans un souci pédagogique à l'égard des assurés. Il est ensuite indispensable que des dépenses spontanément dynamiques, comme celles de l'assurance maladie, soient financées par une ressource clairement identifiée. En l'absence d'une telle ressource, les pouvoirs publics perdent un levier d'action essentiel, notamment dans le cadre des négociations avec les professionnels de santé.

Pour conclure sur ce point, M. Jean-Luc Tavernier a estimé que la branche vieillesse, les indemnités journalières et le chômage doivent continuer d'être alimentés par des cotisations et la branche maladie par des prélèvements affectés. La question reste ouverte en revanche pour la branche famille. Il est vraisemblable que si l'on devait mettre en place cette branche aujourd'hui, on ne le ferait pas dans les mêmes conditions qu'en 1945 avec une ressource assise sur les revenus du travail. En théorie, il serait possible de rebattre les cartes et de prévoir pour cette branche un financement budgétaire, même si les dépenses correspondantes n'ont pas de caractère limitatif.

Il faut cependant tenir compte du fait que l'organisation de la sécurité sociale repose sur un équilibre syndicalo-politique et qu'il faudrait beaucoup de courage, voire même un brin d'irréalisme, pour s'attaquer à cet équilibre.

a posé la question du caractère inéluctable d'une fiscalisation progressive des recettes de la protection sociale. Quatre phénomènes sont propres à susciter ce mouvement : en premier lieu, la substitution de la taxe sur la valeur ajoutée ou de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVA) aux cotisations sociales, conformément au voeu exprimé par le Président de la République en janvier 2006 ; deuxièmement, le transfert de recettes fiscales en compensation d'exonérations, comme cela a été fait par exemple en 2006 avec l'attribution d'un panier de neuf taxes à la sécurité sociale en compensation d'exonérations générales ; troisièmement, la recherche de recettes nouvelles pour tenir compte du fait que les dépenses de protection sociale progressent à un rythme plus rapide que la richesse nationale ou que la masse salariale ; enfin, même si ce point peut paraître anecdotique, le fait que l'Etat consente à financer les intérêts de la dette contractée à l'égard des organismes de protection sociale, ce qui l'a obligé à affecter à ceux-ci une fraction des recettes des droits sur les tabacs.

Revenant sur le débat lancé par le Président de la République sur l'élargissement de l'assiette des cotisations sociales patronales à la valeur ajoutée, M. Jean-Luc Tavernier a indiqué, cette fois en sa qualité de vice-président du conseil d'orientation pour l'emploi (COE), que la cotisation sur la valeur ajoutée recueille en l'état un profond scepticisme. Les deux arguments traditionnellement avancés pour défendre la CVA n'apparaissent pas, à l'examen, suffisamment convaincants.

Le premier argument consiste à souligner la baisse tendancielle de la part des salaires au sein de la valeur ajoutée et l'accroissement concomitant du poids des profits qui justifierait que ceux-ci soient plus taxés qu'ils ne le sont actuellement. Or, cette affirmation s'appuie sur des courbes démarrant au début des années 1980 au moment où la part des salaires avait atteint un point haut tout à fait conjoncturel pour des motifs liés au choc pétrolier des années soixante-dix. En réalité, sur le long terme comme sur le court terme, le partage salaire-profit au sein de la valeur ajoutée apparaît extrêmement stable.

Le second argument est celui selon lequel une assiette sur la valeur ajoutée aurait un effet favorable sur l'emploi dans la mesure où elle transférerait une partie des charges sociales sur les profits. Cette analyse est sans doute exacte à court terme et la mise en place d'une CVA pourrait conduire à créer quelques dizaines de milliers d'emplois supplémentaires. A long terme en revanche, il apparaît tout à fait présomptueux de vouloir taxer l'assiette la plus mobile qui a toutes les chances de pouvoir s'évader. En réalité, les emplois gagnés à court terme risquent d'être perdus du fait de la chute de la productivité et du taux de progression de la richesse nationale.

Si les arguments en faveur de la CVA apparaissent ainsi peu convaincants, sa mise en place poserait en outre un certain nombre de problèmes. En premier lieu, des complications administratives sont à prévoir avec une nouvelle assiette, de nouvelles obligations déclaratives et de nouveaux circuits de recouvrement. Ensuite, les risques d'évasion d'assiettes sont réels, ouvrant un chantier considérable pour les cabinets d'experts en optimisation fiscale.

Enfin, le ratio masse salariale sur valeur ajoutée apparaît très variable d'une entreprise à l'autre et d'un secteur économique à l'autre. L'institution d'une CVA créera ainsi des gagnants, mais aussi des perdants, y compris au sein d'une même branche économique.

Les difficultés soulevées expliquent le caractère très nuancé du rapport du COE qui a également exprimé de fortes réserves sur les autres solutions proposées, notamment la modulation du taux de prélèvement en fonction du ratio masse salariale sur valeur ajoutée, ou encore la mise en place d'un coefficient emploi sur activité, lequel revient en réalité à une taxation du chiffre d'affaires.

a estimé cependant que deux pistes méritent d'être explorées : la première consisterait à supprimer les niches sociales, c'est-à-dire l'ensemble des exonérations, en contrepartie d'un taux de prélèvement faible portant sur une assiette la plus large possible ; la seconde solution est la TVA sociale. Contrairement à la CVA, qui entraînerait des transferts mal maîtrisés entre entreprises, la TVA sociale allège le producteur en reportant le coût sur le consommateur.

Dans une conception « angélique », la TVA sociale n'engendrera pas d'inflation car les producteurs et les détaillants baisseront leur marge. On constate cependant que l'Allemagne, qui a mis en place ce mécanisme, subit actuellement un peu d'inflation. Si une répercussion n'est pas possible sur les marges commerciales, il faudra donc accepter que ce soit le consommateur qui paie, et donc tolérer un peu d'inflation. Ceci se traduira par une baisse du pouvoir d'achat dans la mesure où il ne sera vraisemblablement pas possible de relever les salaires.

a ensuite souligné le coût en gestion des exonérations qui s'ajoute à leur coût en trésorerie pour l'Acoss, citant en exemple l'exonération « gazelle », c'est-à-dire le décalage de douze mois du paiement des cotisations sociales prévues par la loi de finances pour 2007 pour les entreprises super innovantes. De ce point de vue, le foisonnement actuel des exonérations a atteint un seuil critique pour l'Acoss qui doit les gérer.

Puis il est revenu sur l'idée de financements additionnels dans la mesure où l'on prendrait acte du fait que les dépenses de protection sociale progressent plus rapidement que celle du PIB. En ce qui concerne les retraites, il n'est pas possible d'envisager d'autres ressources que les cotisations. S'agissant de l'assurance maladie, il est tout à fait possible de concevoir que les dépenses seront contenues au niveau de la hausse du PIB. Il conviendrait d'avoir à tout le moins l'ambition d'éviter de recourir à des financements supplémentaires. En ce cas, un financement additionnel ne serait pas indispensable.

Au final, il n'existe donc aucune raison pour que les quatre phénomènes justifiant une fiscalisation accrue du financement de la protection sociale connaisse une expansion, sauf peut-être en ce qui concerne la TVA sociale. En tout état de cause, si la fiscalisation devait effectivement se développer, rien ne justifierait qu'elle s'accompagne parallèlement d'une budgétisation de la sécurité sociale. Si l'on s'en tient au transfert du panier de neuf taxes prévu pour la compensation des exonérations générales, celui-ci apparaît non comme une budgétisation, mais au contraire comme un facteur de cloisonnement entre le budget de l'Etat et celui de la sécurité sociale.

Abordant ensuite la question du rôle des partenaires sociaux, M. Jean-Luc Tavernier a estimé que la démocratie sociale dans son fonctionnement n'apparaît pas parfaite, mais qu'elle reflète malgré tout un certain équilibre.

Si les caisses sont formellement saisies des textes qui les concernent, cette règle est cependant largement contournée. Pour ne s'en tenir qu'à l'Acoss, seul un tiers des dispositions adoptées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ont été soumises à son examen en septembre 2006, avant l'examen du projet de loi par le Parlement. Les deux tiers manquants correspondent à des mesures adoptées dans le projet de loi de finances, notamment l'affectation d'une recette tabac pour le financement des frais de trésorerie produits par la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale ; de nombreux dispositifs ont également été pris sous forme d'amendements, en principe d'origine parlementaire, mais dont certains avaient été en fait suggérés par le Gouvernement.

Sur la question des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, M. Jean-Luc Tavernier a fait observer que la dette du premier à l'égard de la seconde s'est encore accru d'un milliard d'euros en un an, passant de 5 à 6 milliards entre le début de 2006 et le début de 2007. Cette dette devrait en principe apparaître dans le bilan d'ouverture de l'Etat, conformément à l'engagement pris par écrit par les ministres concernés auprès de l'Acoss.

Il convient cependant d'observer que, sur le milliard d'euros d'accroissement de la dette sociale, 600 millions d'euros proviennent de la non-compensation d'exonérations. Cette anomalie est rendue possible par les différences qui affectent les règles comptables du budget de l'Etat et de la sécurité sociale. En effet, la loi de finances est établie en comptabilité de caisse, ce qui autorise une sous-budgétisation des postes de dépenses correspondant aux compensations d'exonérations de cotisations et de contributions sociales, afin de respecter la norme de dépenses imposée à l'Etat. A cela s'ajoute le fait que certains responsables de programmes disposant de crédits fongibles sacrifient délibérément les engagements financiers qu'ils ont à l'égard de la sécurité sociale afin d'assurer le financement d'autres mesures qu'ils jugent prioritaires. A titre d'exemple, au cours de l'été 2006, une administration a ainsi prévenu du jour pour le lendemain qu'elle n'acquitterait pas la somme de 200 millions d'euros d'exonérations dont elle était pourtant redevable à l'égard de la sécurité sociale.

Cette technique est rendue possible par le fait qu'en face, la sécurité sociale fonctionne pour sa part selon une comptabilité en droits constatés, qui a pour résultat que les défaillances de l'Etat ne pèsent pas, optiquement, sur l'équilibre de ses comptes. En effet, les compensations d'exonérations, même non payées par l'Etat sont bien inscrites en recettes et ne viennent pas accroître le déficit de la sécurité sociale.

Abordant enfin les questions de gouvernance de la sécurité sociale, M. Jean-Luc Tavernier a réitéré son souhait d'un rapport général transversal sur la dépense publique. Il a reconnu le caractère indigent de l'annexe à la loi de financement de la sécurité sociale et a jugé scandaleuse l'absence d'obligation d'étude d'impact, ce qui est pourtant une exigence minimale de la démocratie.

Il a en revanche estimé que l'annexe 8 sur les comptes des organismes concourrant au financement de la sécurité sociale ou financés par la sécurité sociale n'est pas à franchement parler défaillante.

Avouant son scepticisme initial, il a reconnu que le comité d'alerte créé par la loi d'août 2004 sur l'assurance maladie fonctionne bien. Ce comité a un sens pour la branche maladie dans la mesure où il est possible de prendre des mesures de redressement. La proposition consistant à l'étendre à la vieillesse et à la famille est en revanche plutôt contestable. S'agissant en particulier de la branche famille, les seules surprises en exécution peuvent venir d'une démographie plus forte que prévu et la seule masse financière sujette à des variations est celle du fonds d'action sociale qui, il est vrai, rencontre des problèmes ces dernières années. L'intérêt de la mise en place d'un comité d'alerte dans ce cas apparaît cependant faible.

D'autres pistes peuvent être explorées. On pourrait ainsi imaginer que le débat d'orientation qui se tient en juin débouche sur la définition d'objectifs de dépenses publiques qui s'imposeraient autant à la loi de finances qu'à la loi de financement de la sécurité sociale. Ce débat acquérrait ainsi un caractère plus normatif qu'aujourd'hui.

Il serait, par ailleurs, souhaitable que l'ensemble des documents budgétaires et annexés à la loi de financement comporte un éclairage permettant d'expliquer les écarts entre les prévisions de croissance et les réalisations. Par exemple, en matière de dépenses de retraite, il serait intéressant de savoir quelle est la part de la décote dans les dérapages constatés.

Enfin, M. Jean-Luc Tavernier a proposé que l'article de la loi de financement de la sécurité sociale fixant l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) soit suivi automatiquement d'un autre article fixant « à froid » les mesures qui seront mises en oeuvre en cas de dérapage en cours d'exercice.