Intervention de Jean-Yves Le Drian

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai toujours plaisir à venir devant vous. Nous nous sommes vus à la fin du mois de juillet dernier, au cours d'une réunion commune de votre commission et de la commission de la défense de l'Assemblée nationale, pour discuter des événements qui avaient marqué cette période.

La présente audition est essentiellement consacrée à la présentation du projet de loi de finances pour 2017.

Avant d'aborder les perspectives budgétaires elles-mêmes, je ferai un rappel rapide du contexte international dans lequel s'inscrit ce budget.

Le contre-terrorisme est un engagement majeur de nos armées. Il se manifeste de deux manières. En premier lieu, nous sommes confrontés à un terrorisme militarisé, qu'il soit l'oeuvre de Daech - il s'agit de sa forme la plus spectaculaire - ou de Al-Qaïda. En second lieu, ce contre-terrorisme est marqué par un lien fort entre les actions menées hors de nos frontières et celles qui sont planifiées sur notre sol.

Cet engagement constitue une grande nouveauté par son ampleur. Actuellement, nos forces armées s'emploient d'ailleurs à détruire les sites de ces groupes terroristes. Nous aurons l'occasion de reparler de ce sujet la semaine prochaine lors du débat sénatorial consacré aux opérations extérieures, les OPEX.

Vous savez sans doute d'ores et déjà que, dans le cadre de ces opérations, le groupe aéronaval est sur zone, que nous allons renforcer notre soutien aux forces irakiennes et aux peshmergas et que nous préparons la bataille de Mossoul. Des actions de contre-terrorisme se déroulent également en Libye où nous soutenons le gouvernement d'entente nationale de M. el-Sarraj, même si la situation y demeure complexe. Il est important que nous intervenions dans cette partie de l'Afrique avec l'appui de nos services de renseignement et de notre diplomatie, afin d'aboutir à une situation pérenne.

Vous savez également que l'opération Barkhane se poursuit pour empêcher la résurgence d'un sanctuaire territorial relevant d'Al-Qaïda. Nous agissons de manière énergique pour faire respecter les accords d'Alger, même si nous attendons et appelons aujourd'hui de nouveaux développements dans leur application.

En outre, je rappelle que nous soutenons les forces tchadiennes, nigériennes, camerounaises et nigérianes dans le cadre de la lutte qu'elles mènent au nom de la force multinationale mixte contre le groupe Boko Haram, groupe qui s'est scindé depuis cet été en deux ensembles distincts, d'un côté, le groupe historique, de l'autre, un groupe plus proche de Daech et mené par al-Barnaoui.

Pour en finir avec ce propos introductif, je souhaite enfin vous rassurer sur le fait que j'ai pris la décision, à la demande du Président de la République, d'arrêter l'opération Sangaris en Centrafrique, étant précisé que nous maintiendrons dans ce pays un minimum de capacités pour pouvoir réagir si d'aventure cela était nécessaire. Le contre-terrorisme nous mobilise donc fortement.

Au total, plus de 30 000 militaires sont déployés aujourd'hui, tant sur notre sol qu'à l'étranger. 16 000 d'entre eux sont engagés en métropole dans le cadre de l'opération Sentinelle ou dans les forces de présence outre-mer et 14 000 hommes le sont à l'étranger, dont près de 10 000 sont en OPEX et 4 000 sont pré-positionnés en Afrique et aux Émirats arabes unis. Le niveau de sollicitation actuel est très élevé, c'est une tendance durable et cela constitue l'un des enjeux principaux du projet de budget que je vais présenter.

Parallèlement à cela, et de manière concomitante, nous ne pouvons pas uniquement nous concentrer sur la menace terroriste. Nous observons une démonstration de force des Russes depuis deux ans, que ce soit en Crimée et à l'Est de l'Ukraine, en Syrie ou dans notre environnement plus immédiat. Les Chinois affichent leurs ambitions territoriales en mer de Chine méridionale. Nous constatons donc le retour des stratégies de puissance militaire, ce qui oblige notre défense à une grande vigilance. Face à ces risques, nous devons maintenir notre dissuasion nucléaire à deux composantes, conserver l'intégralité de nos capacités à mener des opérations conventionnelles de haute intensité et, en même temps, assurer la surveillance de nos approches maritimes, ainsi que la sécurité de nos frontières et de notre espace aérien. Tout cela nécessite l'entretien de nos capacités, implique des ressources financières humaines, technologiques et opérationnelles, et ce d'autant plus que la France doit tenir son rang de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies.

Dans ce panorama général, j'ajouterai que des initiatives pourraient être prises au cours du Conseil européen du mois de décembre prochain pour faire suite aux engagements communs affichés par le Président de la République et la chancelière fédérale allemande.

Nous avons aujourd'hui approuvé une stratégie globale pour L'Union Européenne, sous l'impulsion de la Haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Mme Mogherini, mais nous avons aussi pris des initiatives, Mme von der Leyen, ministre allemande de la défense, et moi-même, pour renforcer la politique de sécurité et de défense de l'Union européenne, à la fois au bénéfice des États membres et de l'OTAN. Il y a dix jours, à Bratislava, nous avons formulé plusieurs propositions en vue du conseil des ministres de la défense du 15 novembre, lesquelles propositions sont aujourd'hui soutenues non seulement par la France et l'Allemagne, mais aussi par l'Espagne et l'Italie.

Je rappelle enfin que notre action s'appuie sur une relance substantielle de la relation bilatérale avec l'Allemagne, qui se manifeste notamment par un intérêt marqué de nos voisins pour la situation militaire et sécuritaire au Sahel, et avec le Royaume-Uni, autre acteur majeur de la sécurité de l'Europe, et ce quel que soit le statut de ce pays par rapport à l'Union européenne. Depuis le Brexit, j'ai déjà eu l'occasion de rencontrer mon homologue britannique à trois reprises, ce qui nous a permis d'affirmer notre détermination à poursuivre une relation stratégique et militaire commune.

Sur le plan strictement budgétaire, j'observe avec intérêt que la nécessaire augmentation des crédits de la défense fait l'objet d'un assez large consensus dans notre pays. Je me réjouis d'entendre de nombreuses personnalités issues de familles politiques diverses demander que l'on porte le budget de la défense à 2 % du PIB à plus ou moins long terme, et ce d'autant plus que cet objectif figure à l'article 6 de la loi relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019, la LPM, et qu'il correspond aux engagements internationaux de la France envers ses alliés, engagements pris dès le sommet de l'OTAN à Newport en 2014 et réaffirmés au sommet de Varsovie en juillet dernier.

Dans le cadre du prochain projet de loi de finances pour 2017, le budget de la défense atteindra 1,77 % du PIB, lorsqu'on intègre les dépenses liées aux pensions.

S'agissant du budget à proprement parler, je présenterai tout d'abord les différentes évolutions que notre programmation militaire a connues depuis 2015.

Après les attentats de janvier 2015, une loi actualisant la programmation militaire a été adoptée le 28 juillet 2015. Elle a tiré les conséquences des premiers engagements pris par notre pays avec le déploiement de l'opération Sentinelle et nos engagements extérieurs, sous la forme d'une montée en puissance de la Force opérationnelle terrestre, la FOT, du renforcement de nos capacités aéromobiles et de l'accroissement de nos capacités de renseignement et de cyberdéfense.

Après les attaques du 13 novembre 2015 à Paris, le Président de la République a conforté cette orientation en annonçant devant le Parlement réuni en Congrès l'arrêt de la déflation des effectifs du ministère de la défense jusqu'en 2019 et le redéploiement de nos effectifs pour satisfaire les différentes priorités retenues, à savoir le renforcement des unités opérationnelles et leur soutien, l'accroissement les moyens de cyberdéfense et de renseignement et l'intensification des frappes dans le cadre des opérations de contre-terrorisme, en particulier au Levant.

Lors du Conseil de défense du 6 avril 2016, le Président de la République a décidé en conséquence d'augmenter les moyens de la défense qui avaient été programmés dans le cadre de la loi du 28 juillet 2015. C'est dans ce cadre que s'inscrit le projet de budget 2017.

En raison du déroulé des différentes étapes que je viens de rappeler, j'ai décidé de vous remettre prochainement au nom du Gouvernement un rapport décrivant les conséquences physiques et financières de ces engagements pour les années 2017 à 2019, donc sur les annuités restant de la LPM.

Le budget 2017 est en hausse de 600 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. La LPM initiale de 2013 prévoyait un budget de 31,6 milliards d'euros pour 2017. Le budget que je vous présente aujourd'hui s'élève lui à 32,7 milliards d'euros, hors pensions, soit 1,1 milliard d'euros de plus. Il s'agit d'un saut quantitatif et qualitatif important, qui montre bien le chemin parcouru.

Le besoin financier des armées et des services de la défense en 2017 avait été évalué à 775 millions euros au-delà de la prévision inscrite dans la LPM actualisée. Nous le couvrons pour 417 millions euros par des crédits budgétaires nouveaux. Le solde à financer, soit 358 millions d'euros, est couvert par le redéploiement de marges de manoeuvre internes : 205 millions d'euros d'économies nouvelles sur le coût des facteurs, 50 millions d'euros issus de la trésorerie du compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers », qui s'est fortement accrue en raison de l'évolution favorable du prix des carburants, et un peu plus de 100 millions d'euros provenant de l'actualisation des échéanciers financiers des programmes d'armement pris en compte lors de l'actualisation de la LPM, il y a plus d'un an.

Pour autant, l'équation repose sur une hypothèse majeure, à savoir la bonne exécution de la gestion budgétaire de la fin de l'année 2016, ce qui signifie la mise à disposition du ministère de ressources actuellement immobilisées, soit 2,7 milliards d'euros au titre de la réserve de précaution et des différents gels appliqués par le ministère des finances en gestion. Cela implique aussi la couverture par des crédits interministériels du montant des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT, les opérations intérieures. C'est un sujet que nous abordons toujours à ce moment de l'année mais qui relève de discussions interministérielles qui démarreront prochainement.

Dans ce budget, la masse salariale représente 11,4 milliards d'euros, crédits qui permettront notamment de financer l'annulation des suppressions d'emplois et la création nette de 464 emplois, dont 64 pour le service industriel de l'aéronautique dès 2017, ainsi qu'un effort en faveur de la condition du personnel.

Les crédits d'équipement s'élèvent à 17,3 milliards d'euros. Ils permettent de tenir nos engagements en matière de modernisation du matériel.

Quant aux crédits de fonctionnement, ils atteignent 3,5 milliards d'euros et sont destinés à soutenir les personnels engagés sur le territoire national et dans les OPEX.

Après le rappel de ces enjeux généraux, je dirai quelques mots sur les effectifs : 10 000 postes seront sauvegardés sur la période 2017-2019, qui s'ajoutent aux 18 750 emplois déjà préservés lors de l'actualisation de la LPM en juillet 2015, soit un total de 28 750 postes supplémentaires par rapport aux prévisions initiales de la LPM. Ce chiffre est à mettre en regard des 33 675 suppressions de postes initialement prévues au cours de la période de programmation.

Suite aux décisions du chef de l'Etat, en 2017, la défense disposera ainsi de 3 000 postes de plus que ce qui était prévu dans la LPM actualisée, et de 7 800 postes de plus que dans la LPM initiale de 2013. Cela signifie qu'il n'y aura pas de dissolution significative au cours de l'année 2017 même si des transformations se poursuivront : c'est indispensable pour l'adaptation de nos forces armées et des services du ministère à leurs nouvelles missions. Aussi, un seul chiffre figure dans le PLF 2017, celui des 400 postes supplémentaires (hors SIAé) dont bénéficiera le ministère de la défense en 2017 par rapport à 2016. Ce chiffre correspond au solde entre créations et suppressions de postes et traduit la transformation de ce ministère.

S'agissant plus particulièrement de la FOT, les effectifs de cette force vont passer de 66 000 à 77 000 postes d'ici 2017. La FOT pourra ainsi poursuivre la mise en oeuvre de son modèle « Au contact », lever un certain nombre de contraintes liées à l'opération Sentinelle et garantir une présence homogène à la fois pour les OPEX et les OPINT. Cette augmentation sensible des effectifs se traduit pour l'essentiel par la densification des unités existantes avec la création d'escadrons supplémentaires ou de compagnies supplémentaires dans les régiments, ce qui est un facteur très positif pour le moral des unités. Nous allons également créer de nouveaux régiments, comme le cinquième régiment de dragons (5eRD) à Mailly-le-Camp et le cinquième régiment de cuirassiers (5eRC) aux Émirats arabes unis.

Comme vous le savez, la treizième demi-brigade de la Légion étrangère (13eDBLE) va, quant à elle, entamer sa montée en puissance dans le camp du Larzac, où je me rendrai la semaine prochaine. Ce « mariage » entre légionnaires et population du Larzac semble bien fonctionner...

Nous poursuivons la mise en oeuvre du plan stratégique de la marine « Horizon Marine 2025 » en densifiant la présence des forces opérationnelles, les fonctions de renseignement, de protection et de cybersécurité.

Nous poursuivons également la mise en oeuvre du plan de transformation de l'armée de l'air « Unis pour faire face » en renforçant sa capacité à durer en cours d'OPEX, et en consolidant la protection de ses sites.

J'ajoute que nous réalisons un effort important en matière de renseignement et de cyberdéfense : dans le seul cadre du PLF 2017, près de 600 créations d'emploi sont prévues. Ces effectifs auront été significativement renforcés entre 2014 et 2019, avec plus de 3 200 créations d'emploi.

L'action sociale du ministère en direction de la jeunesse, en particulier par le biais du service militaire volontaire (SMV), est une réussite. Aujourd'hui, nous disposons de trois sites et la création d'un quatrième est prévue début 2017. Les militaires affectés à ces tâches sont extrêmement mobilisés. Nous avons déjà formé 300 jeunes, alors que 700 autres sont en cours de recrutement.

S'agissant de la condition du personnel, un plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) a été validé lors du Conseil de défense du 6 avril dernier. Il s'articule autour de trois grands axes, inscrits dans le PLF 2017.

Le premier axe correspond à la prise en compte de la suractivité induite par le contexte opérationnel, avec la création notamment d'une indemnité d'absence cumulée, (IAC), qui vise à indemniser la sur-absence de nos militaires lorsqu'elle dépasse 150 jours par an. Cette nouvelle prime sera payée dès 2017 sur le fondement de l'activité constatée en 2016. Le PLF 2017 intègre aussi une extension, au personnel protégeant l'ensemble des sites du ministère, de l'indemnité de sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER), dont le montant a en outre été doublé cet été.

Le deuxième axe est l'équité interministérielle avec la transposition aux militaires du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR). Il a fallu batailler pour obtenir cette transposition, comme pour celle de la réforme de la grille indiciaire des fonctionnaires de catégorie C aux militaires du rang ou pour la transposition de la grille des capitaines de gendarmerie aux capitaines des armées.

Troisième et dernier axe : l'amélioration des conditions de travail et l'aide aux familles, avec des mesures améliorant leur cadre de vie, comme la création de crèches.

De son côté, le personnel civil bénéficiera de la poursuite de la mise en oeuvre du protocole PPCR et de l'extension du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) à l'ensemble des fonctionnaires.

En incluant la revalorisation du point fonction publique, l'ensemble de ces mesures prises au titre de l'effort supplémentaire en direction du personnel représentera environ 350 millions d'euros dans le PLF 2017.

Le présent budget prévoit un effort particulier pour financer les dépenses de préparation opérationnelle, pour assurer la formation et l'entraînement des personnels supplémentaires. En effet, il ne suffit pas de recruter, il faut aussi préparer nos soldats. L'objectif est, après le choc des attentats et de leurs conséquences sur nos déploiements, de retrouver des rythmes de préparation qui correspondent aux prévisions initiales. C'est particulièrement le cas pour l'armée de terre. C'est vrai aussi pour la marine qui aura 96 jours de mer par bâtiment au lieu de 91 jours en 2015. C'est vrai enfin pour l'armée de l'air, puisque les pilotes de chasse auront 164 heures de vol en 2017 contre 154 heures en 2015Le montant des crédits d'EPM, les crédits destinés à l'entretien programmé des matériels, restent stables dans le PLF 2017 par rapport à la LFI 2016, pour laquelle un abondement de 200 millions d'euros avait été voté. Depuis mon arrivée, j'ai d'ailleurs veillé à ce que les crédits d'EPM soient réévalués puis stabilisés. Ils s'élèvent désormais à 3,4 milliards d'euros.

L'effort budgétaire concernant les infrastructures représentera 1,174 milliard d'euros. Il y a beaucoup à faire dans ce domaine : plans d'urgence, hébergement de la force Sentinelle, montée en puissance des programmes d'armement avec la nécessité de réaliser les infrastructures nécessaires à l'accueil des nouvelles capacités, comme l'Airbus A400M, les frégates multi-missions( FREMM), le programme Scorpion ou le programme Barracuda.

J'en viens maintenant aux capacités pour dire quelques mots sur le contexte industriel et les succès français à l'export.

En 2015, nous avons battu un record, puisque nous avons réalisé 17 milliards d'euros de prises de commandes, soit le triple du montant des commandes réalisées en 2012, qui s'élevaient à 4,8 milliards d'euros. En 2016, nous atteindrons un niveau proche de celui de 2015 grâce à la vente de 36 avions Rafale à l'Inde, pour un montant estimé à 8 milliards d'euros, et à la conclusion d'un contrat très important avec l'Australie pour la vente de sous-marins, pour un montant qui pourrait approcher les 35 milliards d'euros, même si une partie de l'armement ne sera pas fournie par la France. D'ailleurs, les discussions avec l'Australie se déroulent bien : un premier accord a été signé avec DCNS il y a quelques jours pour l'engagement de travaux d'études en vue de la construction de ces sous-marins.

En matière de dissuasion, les crédits du budget 2017 s'élèveront à 3,866 milliards d'euros, soit près de 9 % du budget global. Les travaux de modernisation du missile M51 se poursuivent, ainsi que les travaux de conception du futur sous-marin nucléaire lanceur d'engins de troisième génération. Concernant la composante aéroportée, le programme de rénovation du missile air-sol moyenne portée amélioré (ASMP-A), et le programme de conception du futur missile ASN4G mobilisent nos équipes. Enfin, pour être complet, je veux souligner la montée en puissance continue de l'outil de simulation du Commissariat à l'énergie atomique, le CEA, avec notamment la mise en service progressive des chaînes laser mégajoule (LMJ).

Je tiens également à rappeler que la mise en service opérationnelle du missile M51.2 est en cours sur le SNLE Le Triomphant.

S'agissant des autres équipements, le budget 2017 confirme les engagements antérieurs, avec 17,3 milliards euros d'investissement. Ce chiffre est significatif, dans la mesure où nous avons le même niveau d'investissement en équipements pour nos forces que de commandes destinées à l'export. Cela montre la complémentarité de nos investissements et leur caractère incitatif pour notre industrie de défense. Ce chiffre est en augmentation permanente depuis plusieurs années, puisqu'il représentait 16,4 milliards d'euros en 2014, 16,7 milliards en 2015 et 17 milliards d'euros en 2016.

Les premières commandes du programme Scorpion de l'armée de terre seront comptabilisées dans le budget 2017. Je rappelle que ce programme a été lancé en octobre 2014 avec la notification des marchés « Jaguar » et « Griffon ». Nous pourrons donc commander les 319 premiers exemplaires du Griffon, ainsi que les 20 premiers exemplaires du Jaguar dès 2017. Nous lancerons également dès cette année la rénovation de 45 Mirage 2000 D, sur les 55 nécessaires, indispensables pour maintenir les capacités de l'armée de l'air, et commanderons un sous-marin d'attaque de classe Barracuda. Enfin, je rappelle mon engagement à maintenir les crédits alloués aux programmes d'études amont, qui s'élèvent à environ 730 millions d'euros.

J'ajouterai un dernier mot sur la politique des réserves, sujet tout à fait d'actualité. Le conseil des ministres a validé ce matin le concept de Garde nationale. Concernant la partie « défense » de cette politique, nous visons un objectif de 40 000 réservistes à la fin de l'année 2018. Il y en avait 28 000 à mon arrivée au ministère, il y en a 31 000 aujourd'hui. Un effort singulier, y compris budgétaire, a donc été engagé depuis l'an dernier.

Cet effectif cible de 40 000 réservistes en 2018 nous permettra d'employer quotidiennement 4 000 réservistes sur le territoire ou en OPEX, contre 2 300 aujourd'hui. Ce mouvement va s'accentuer grâce à l'impulsion donnée par le projet de Garde nationale à chacun de ses deux piliers : la réserve opérationnelle des armées, tout d'abord, la réserve opérationnelle de la gendarmerie et de la police nationales, ensuite. Instance permanente de cette Garde, le secrétariat général aura pour mission d'assurer la cohérence des actions en matière de recrutement et d'attractivité, de développer les partenariats avec les entreprises, et d'engager des actions de communication, en particulier à destination des jeunes. Des mesures d'incitation à rejoindre la Garde nationale ont d'ailleurs été adoptées au cours du conseil des ministres : l'Etat participera en particulier au financement du permis de conduire à hauteur de 1 000 € pour tout jeune qui s'engage avant l'âge de 25 ans dans la réserve et s'investit ainsi dans la Garde nationale. D'autres formes d'incitation seront mises en oeuvre pour les étudiants ou les entreprises. Ces dernières bénéficieront ainsi des mêmes exonérations fiscales que celles dont elles disposent aujourd'hui lorsqu'elles maintiennent le montant des rémunérations de salariés qui effectuent des périodes d'activité comme sapeurs-pompiers volontaires. Ces mesures résultent de préconisations présentées par des parlementaires, dont certains d'entre vous.

Pour conclure, je dirai que la Garde nationale et la mise en oeuvre de la nouvelle politique en matière de réserve opérationnelle forment un ensemble important pour notre sécurité et amplifient l'effort d'adaptation que nous menons au sein des armées. Le projet de budget 2017 correspond aujourd'hui aux besoins de nos forces armées pour accomplir leurs missions, qui sont de plus en plus nombreuses et se diversifient.