Intervention de Hervé Maurey

Comme vous le savez, chaque année, nous procédons à un bilan des mesures réglementaires prises pour l'application des lois que nous votons. Cette année, le président du Sénat et le Bureau ont jugé opportun de dresser un bilan de l'application des principales lois du quinquennat. C'est le vice-président Claude Bérit-Débat qui est chargé de faire la synthèse des observations des commissions et de les publier dans un rapport d'information qui donnera lieu à un débat en séance publique, en salle Clemenceau, le mardi 21 février prochain.

Chaque commission a donc fait une sélection des lois les plus significatives votées pendant cette législature dans son domaine de compétence. Nous avons pour notre part dressé le bilan de l'application de quatre lois : la réforme ferroviaire, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et, enfin, la loi Macron, pour la partie qui relève de nos compétences.

La loi de réforme ferroviaire du 4 août 2014 est pour l'essentiel appliquée - à 93 % exactement - puisque sur 27 mesures attendues, 25 ont été prises. Le détail de ces mesures figurera dans le rapport écrit de M. Bérit-Débat. Néanmoins, je voudrais faire trois séries d'observations. La première concerne les délais dans lesquels les décrets ont été pris : la longueur des travaux préparatoires et de la discussion parlementaire aurait dû permettre aux services d'avancer dans la rédaction des textes règlementaires, mais il a fallu attendre leur publication plusieurs mois encore : la loi devait entrer en vigueur le 1er janvier 2015, or les décrets visant à définir les missions et statuts des trois entités - SNCF, SNCF Mobilités et SNCF Réseau - n'ont été publiés qu'en février 2015 et la constitution du groupe public ferroviaire n'a été effective que le 1er juillet 2015.

En outre, la parution des décrets ne s'est pas nécessairement traduite par la mise en oeuvre immédiate et effective des dispositifs. Le décret relatif au Haut Comité du système de transport ferroviaire a bien été pris le 30 avril 2015 mais ses membres n'ont été désignés par arrêté que le 10 décembre 2015, et le Haut Comité s'est réuni pour la première fois en septembre 2016, soit plus de deux ans après la promulgation de la loi.

Même situation pour la Commission de déontologie du système ferroviaire : le décret date de février 2015, les membres ont été nommés en avril 2016 et elle s'est réunie pour la première fois le 22 juin 2016...

Plus grave encore, la lenteur de la mise en place du cadre social, l'un des éléments centraux de la réforme. Celle-ci prévoyait l'instauration d'un cadre commun, applicable à l'ensemble des salariés du secteur ferroviaire, constitué d'un décret-socle déterminant les règles minimales relatives à la durée du travail et d'une convention collective de branche. Un accord d'entreprise était aussi attendu à l'échelle du groupe public ferroviaire. À titre transitoire, les salariés du groupe public ferroviaire conservaient leur régime de durée du travail mais seulement jusqu'à la publication de l'arrêté d'extension de la convention collective, au plus tard le 1er juillet 2016. Le décret-socle devait être rapidement publié et servir de base à la négociation collective, qui devait être achevée pour le 1er juillet 2016. Or il n'a été définitivement pris que le 8 juin 2016, ne laissant que quelques jours pour finaliser la convention collective de branche...

Autre exemple de retard : celui des contrats-cadre prévus entre l'État et les trois entités du groupe public ferroviaire. Ils viennent tout juste d'être finalisés. Le contrat entre l'État et SNCF Réseau était pourtant urgent, pour stabiliser la dette colossale qui a atteint 42 milliards fin 2015 et augmente de près de 3 milliards d'euros par an. Ce contrat de performance devait concrétiser le retour de l'État stratège, en précisant les gains de productivité attendus du gestionnaire d'infrastructure, et donner de la visibilité aux acteurs.

En prenant autant de temps pour finaliser ces contrats, le Gouvernement s'est privé des instruments de pilotage qu'il avait pourtant choisi de mettre en place et a laissé passer plusieurs mois qui auraient été utiles pour engager de manière plus volontariste le redressement.

Ma deuxième série d'observations sur les décrets d'application de la réforme ferroviaire s'appuie sur le constat que, malheureusement, ceux-ci s'écartent parfois de la volonté du législateur. Lors de son audition hier, le Secrétaire général du Gouvernement nous a dit que cela relevait de la marge d'appréciation normale du pouvoir exécutif. Je n'en suis pas si sûr...

Là encore, je donnerai en exemple le cadre social. En prévoyant sa refonte, la loi de 2014 visait à redonner des marges de manoeuvre au groupe public ferroviaire, à améliorer sa productivité et à lui permettre de faire face à la concurrence des bus, des avions à bas prix et du covoiturage, sans parler de la concurrence à venir des autres entreprises ferroviaires. Mais en juin 2016, après des mois de négociation en interne, le Gouvernement a demandé aux dirigeants de l'entreprise de céder aux revendications des agents du groupe : les manifestations contre la loi El Khomri se succédaient et des grèves menaçaient le bon déroulement de l'Euro 2016. Ces décisions compromettent gravement l'avenir du groupe, car sans réformes, la compétitivité ne sera pas suffisante face à la concurrence. Le Gouvernement a ainsi démontré les incohérences de l'État dit stratège. Surtout, il s'est écarté du chemin tracé par le Parlement, alors que l'Assemblée nationale et le Sénat étaient parvenus à un accord sur ce texte.

Certains choix faits dans l'organisation du groupe public ferroviaire méconnaissent également la volonté du législateur. Le rattachement de l'entité SNCF Combustible à l'Epic de tête n'est pas conforme au code des transports tel qu'il résulte de la loi de 2014. L'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) a mis en demeure la SNCF sur ce sujet, dans une décision de mai 2016, rappelant que cette entité aurait dû être rattachée à SNCF Réseau.

La troisième série d'observations concerne les lacunes. La principale concerne le décret d'application de la fameuse « règle d'or » de maîtrise de l'endettement du gestionnaire d'infrastructure. Un projet de décret a été transmis pour avis à l'Arafer en octobre. L'Autorité a rendu son avis le 30 novembre, qu'elle a assorti de plusieurs recommandations pour « respecter pleinement l'objectif visé par la loi de réforme ferroviaire ». Or, non seulement le décret n'est toujours pas paru mais le Gouvernement a déjà souhaité contourner cette règle d'or, qui était une volonté expresse du législateur, confirmée dans la loi Macron, pour le financement de la liaison CDG Express.

Deux autres mesures importantes sont encore attendues : le décret d'application de l'autorisation de transfert de propriété du domaine public ferroviaire aux régions et le décret déterminant les conditions dans lesquelles les autorités organisatrices de transport ferroviaire peuvent réaliser des investissements dans les gares - ou être consultées sur ces projets.

Enfin, le schéma national des services de transport qui devait être présenté au Parlement ne l'a toujours pas été ; et nous attendons encore le rapport sur la gestion des gares de voyageurs. L'autre rapport prévu par la loi, sur la dette ferroviaire, a bien été transmis au Parlement, en septembre dernier, avec quelques mois de retard, mais il ne contient aucune solution pour traiter la dette du groupe public ferroviaire, ce qui était pourtant son objet, précisé à l'article 11 de la loi.

Deuxième loi dont nous faisons le bilan : la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, qui comporte un grand nombre de mesures. Notre commission est chargée de l'examen de l'application du volet « mobilités » et du volet « environnement ». Sur l'aspect « mobilités et infrastructures », il faut souligner la très rapide libéralisation du transport par autocar, dès le 8 août 2015. Le décret d'application précisant certains éléments a été publié le 13 octobre 2015.

L'ordonnance prévue pour modifier les règles applicables en matière de création, d'aménagement et d'exploitation des gares routières a été signée le 29 janvier 2016, dans le délai prévu de six mois. L'Arafer comme l'Autorité de la concurrence ont donné un avis favorable au projet d'ordonnance, tout en proposant des améliorations. Ce texte modifie également le code des transports pour tenir compte de l'extension des missions de l'Arafer aux secteurs autoroutier et du transport par autocar.

Les dispositifs de renforcement du contrôle du secteur autoroutier ont été précisés par un décret du 1er mars 2016. L'Arafer avait cependant émis un avis défavorable et proposé des modifications, notamment pour allonger les délais d'instruction des procédures dans lesquelles elle formule un avis. Elle estimait nécessaire également de préciser que le président de la commission des marchés serait choisi parmi les personnalités indépendantes de cette commission, la loi indiquant seulement que la commission est « composée en majorité de personnalités indépendantes n'ayant aucun lien direct ou indirect avec les soumissionnaires ». L'Autorité n'a pas été suivie et les présidents de ces commissions de marché ne sont en général pas choisis parmi les personnalités indépendantes... C'est un détournement des intentions pourtant très claires du législateur. Il nous faudra y revenir à l'occasion d'une prochaine loi.

L'ordonnance prévue pour créer l'établissement public chargé de réaliser le canal Seine-Nord Europe a été prise le 21 avril 2016, celle pour l'infrastructure ferroviaire entre Paris et l'aéroport Charles-de-Gaulle que nous avons récemment ratifiée, le 18 février 2016. En revanche, le décret relatif à l'ouverture des données des services réguliers de transport public de personnes et des services de mobilité - à fins d'information du voyageur - n'est toujours pas paru, alors que l'article devait entrer en vigueur à la date de la publication de ce décret, et au plus tard trois mois après la promulgation de la loi.

En ce qui concerne la réforme de l'examen du permis de conduire, plusieurs décrets sont sortis rapidement : pour fixer les conditions permettant à des agents publics ou contractuels de faire passer les épreuves pratiques du permis de conduire (depuis mars 2016, 34 agents de La Poste ont été mobilisés dans les départements accusant les délais d'attente les plus longs) ; pour déterminer les modalités d'application des articles relatifs à la formation à la conduite et à la sécurité routière ; pour encadrer les frais facturés au titre de l'accompagnement du candidat à l'épreuve pratique du permis de conduire et pour fixer le prix ou la redevance acquittés pour l'examen théorique du permis de conduire ; pour définir la composition du Conseil supérieur de l'éducation routière ; pour modifier la méthode nationale d'attribution des places à l'examen du permis de conduire.

Dans le domaine du droit de l'environnement, plusieurs ordonnances étaient attendues. L'article 103 de la loi en prévoyait une, dans un délai de dix-huit mois, pour généraliser l'expérimentation de l'autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement ainsi que pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de la protection des eaux et milieux aquatiques. Le délai est révolu, l'ordonnance n'est pas encore publiée, mais elle a fait l'objet d'une consultation du Conseil national de la protection de la nature et a été examinée par le Conseil d'État. Elle devrait être prochainement présentée au Conseil des ministres...

Quatre ordonnances ont été prises en application de l'article 106 de la loi : celle du 25 mars 2016 relative à l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l'environnement ; celle du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement ; celle du 3 août 2016 sur la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes ; et celle du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

Le Gouvernement avait également soumis pour avis au Conseil national de la transition énergétique un projet d'ordonnance relative aux unités touristiques nouvelles (UTN). Il a finalement été abandonné, les dispositions ayant été insérées dans la loi montagne.

Troisième loi d'importance, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, promulguée le 17 août 2015. Elle comprend pas moins de 215 articles, nécessitant 183 mesures réglementaires. Son taux d'application est aujourd'hui de 83 %. Par ailleurs, 25 rapports étaient prévus. Sur les articles relatifs à la mobilité et aux transports propres, la quasi-totalité des mesures d'application sont désormais prises, contre seulement 6 sur 31 il y a un an. Il est vrai que nombre d'entre elles exigeaient de larges concertations, devaient être soumises à l'avis du Conseil national d'évaluation des normes et, pour certaines, à la consultation publique. Signalons les récents décrets du 11 janvier 2017, très importants, sur les véhicules à faibles émissions ou à très faibles émissions qui définissent les critères aussi bien pour les véhicules légers que pour les autobus et autocars ; ils font une différence entre les collectivités selon leur densité et leur degré d'exposition à la pollution, et précisent les obligations d'achats pour les gestionnaires de flottes de véhicules.

D'autres mesures importantes ont été prises ces derniers mois sur la mise à disposition de flottes de vélos, sur l'obligation de stationnement vélo et de pré-équipement pour les véhicules électriques, sur l'aide à l'acquisition et à la location de véhicules peu polluants, sur le versement d'une indemnité kilométrique vélo par les employeurs, sur les zones à circulation restreinte, sur les modalités du contrôle technique renforcé sur les émissions de polluants atmosphériques, sur le dispositif de surveillance de la qualité de l'air.

Un point positif : les remarques du Conseil national d'évaluation des normes, présidé par notre ancien collègue Alain Lambert, ont été prises en compte dans le texte définitif de certains de ces décrets, par exemple pour relever de 100 000 à 250 000 le seuil d'habitants retenu pour les nouvelles obligations relatives aux autobus et autocars à faibles émissions.

De même, pour le décret qui doit déterminer les objectifs nationaux de réduction des émissions de polluants atmosphériques, une large consultation a été menée auprès du Conseil national de l'air, auprès des parties prenantes, du public ; l'avis de l'autorité environnementale a été demandé et le texte définitif devrait être publié dans les prochains jours.

Il y a tout-de-même deux points négatifs. Le texte réglementaire précisant les modalités de réduction de l'obligation de stationnement des plans locaux d'urbanisme de 15 % au minimum, en contrepartie de la mise à disposition de véhicules électriques ou de véhicules propres en autopartage, n'a toujours pas été publié : cette mesure avait été introduite au Sénat à l'initiative du rapporteur Louis Nègre, pour donner un signal fort en faveur du développement des véhicules électriques. Et le rapport évaluant l'opportunité de réserver sur les autoroutes et certaines routes nationales une voie pour les transports en commun, les taxis, l'autopartage, les véhicules à très faibles émissions et le covoiturage n'a toujours pas été publié.

Sur le titre IV de la loi consacré à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, toutes les mesures d'application sont désormais prises. Parmi les dernières publiées figurent le décret du 5 juillet 2016 sur les conditions applicables aux publications de presse pour s'acquitter de leurs obligations à l'égard de la filière REP Papier - ce décret sur la responsabilité élargie du producteur a été établi sur la base de critères définis par un rapport du sénateur Gérard Miquel et du député Serge Brady remis à la ministre au mois de février dernier ; et le décret du 23 décembre 2016 sur la création d'une filière REP pour les navires de plaisance ou de sport hors d'usage - un apport du Sénat à la loi de transition énergétique. Son entrée en vigueur a toutefois été repoussée au 1er janvier 2018 par la loi pour l'économie bleue. Dans le décret du 30 mars 2016 sur les modalités d'application de l'interdiction de la mise à disposition de sacs en matières plastiques à usage unique (à l'exception des sacs compostables en compostage domestique et constitués, pour tout ou partie, de matières biosourcées) sont en particulier précisés la composition attendue des sacs plastiques biosourcés et le marquage devant figurer sur les sacs pour informer le consommateur sur leur composition et leur utilisation ; le décret du 11 août 2016 portait sur la teneur biosourcée minimale des gobelets, verres et assiettes jetables en matière plastique.

Parmi les très nombreux autres décrets d'application pris sur ce titre, on peut citer ceux qui concernent la mise à disposition des consommateurs de pièces de rechange issues de l'économie circulaire dans le cadre de l'entretien ou de la réparation de véhicules, la reprise des bouteilles de gaz à usage individuel, les pouvoirs du ministre chargé de l'environnement en matière de transferts transfrontaliers de déchets, les modalités de la reprise des déchets du bâtiment et des travaux publics par les distributeurs de matériaux, les installations de stockage de déchets inertes, le système de comptabilité analytique imposé aux collectivités pour le service public de prévention et de gestion des déchets.

En revanche, aucun des huit rapports qui devaient être remis au Parlement, pour la plupart avant le 17 août 2016, n'a été transmis : sur la stratégie nationale de transition vers l'économie circulaire, sur les avantages et inconvénients des broyeurs d'éviers, sur les expérimentations de l'affichage de la durée de vie des produits, sur l'opportunité d'étendre la garantie légale de conformité de 2 à 5 ans, sur l'impact d'une extension de la REP textile à la maroquinerie, sur les possibilités de développer de nouvelles REP, etc.

Quant aux autres articles dont nous étions saisis, j'indique que l'ordonnance prévue sur la sûreté nucléaire a été prise dès le 10 février 2016, de même que le décret sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire.

De même, le décret relatif au plan climat-air-énergie territorial (PCAET) a été pris le 28 juin 2016. Il comporte la procédure d'élaboration du plan, le contenu de ses différents volets, la liste des secteurs d'activités pour lesquels des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques doivent être chiffrés, la méthode de comptabilisation de ces émissions, la liste des polluants atmosphériques pris en compte.

Au total, dix-sept mois après la promulgation de la loi, il me semble que l'on peut saluer le travail accompli par les services, sous l'autorité et la vigilance de Mme Royal. La ministre, venue faire un point devant notre commission le 23 novembre dernier, nous avait montré sa détermination à ce que tous les textes soient pris dans les meilleurs délais.

Dernière loi de notre bilan, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, promulguée le 8 août 2016. Moins de six mois après, elle n'est encore que très partiellement mise en oeuvre : 48 mesures d'application prévues, 5 prises à ce jour. Néanmoins, sur plusieurs sujets importants, des décrets ont été pris, en particulier sur la création de l'Agence française pour la biodiversité : un décret du 26 décembre a détaillé l'organisation et le fonctionnement de l'agence, un du 4 janvier 2017 a fixé la liste des membres du conseil d'administration, deux autres du 12 décembre ont posé un certain nombre de règles pour le personnel. L'Agence est donc opérationnelle. Son conseil d'administration s'est réuni pour la première fois la semaine dernière. Lorsque nous aurons donné notre accord à la nomination du candidat pressenti pour le présider (l'audition devrait avoir lieu mercredi 1er février), tout sera en place. Ne resteront que quelques mesures pour préciser les relations avec d'autres organismes, les agences de l'eau notamment. Autre décret pris, sur l'inventaire du patrimoine naturel, avec l'attribution au Museum national d'histoire naturelle de la responsabilité scientifique de l'inventaire et la définition des procédures applicables pour la saisie ou le versement des données.

Un certain nombre d'autres décrets n'ont pas encore été publiés mais existent déjà à l'état de projets. Certains donnent lieu actuellement à des consultations ou des concertations. On compte aujourd'hui 4 décrets en instance de publication, 11 en cours d'examen au Conseil d'État et 8 en voie de transmission au Conseil d'État. Il s'agit des décrets sur le Comité national pour la biodiversité, afin de définir sa composition, son organisation et ses modalités de réunion ; sur le Conseil national de protection de la nature, dont les missions doivent être élargies ; sur les comités régionaux de la biodiversité ; sur l'accès aux ressources génétiques et au partage des avantages ; sur les parcs naturels régionaux ; sur les établissements publics de coopération environnementale (EPCE) créés par la loi ; sur l'agrément par l'État des opérateurs de compensation des atteintes à la biodiversité ; sur la définition des zones prioritaires pour la biodiversité ; sur diverses dispositions relatives au milieu marin ; sur les zones de conservation halieutique ; sur le document stratégique de façade ou de bassin maritime.

Deux décrets sont par ailleurs actuellement soumis à la Commission européenne, ils portent sur les cotons-tiges en plastique à usages domestique, dont l'interdiction d'utilisation a été introduite au Sénat à l'initiative de notre collègue Evelyne Didier, et sur les cosmétiques rincés comportant des particules plastiques solides.

Au total, l'application de la loi biodiversité est en bonne voie. On peut s'en féliciter. Je crois d'ailleurs que c'est actuellement l'une des principales tâches de la secrétaire d'État Mme Pompili : faire avancer la rédaction des décrets pour garantir une mise en oeuvre complète et rapide du texte de loi d'ici la fin de la législature.