Intervention de Annick Girardin

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi, tout d’abord, de remercier le groupe du RDSE, qui a inscrit ce débat à l’ordre du jour de votre Haute Assemblée. Je remercie également le président Jacques Mézard et les orateurs des différents groupes pour leur participation à cette discussion passionnante.

À la question : faut-il supprimer l’ENA ?, j’ai déjà répondu non, et je persiste, sans fébrilité ni tergiversations.

Depuis sa création, cette école est en butte aux critiques. C’est un grand classique, surtout à l’approche des échéances électorales… Il est vrai que le modèle sur lequel elle s’est fondée et développée a fait son temps et je crois qu’il faut aujourd’hui réformer l’ENA.

Votre débat n’a pas tant porté sur l’ENA que sur la haute fonction publique dans son ensemble. Il concerne en effet les anciens élèves de l’ENA, mais aussi ceux de Polytechnique et de ses écoles d’application. En définitive, l’une des dimensions centrales de la discussion est la relation, parfois trop étroite, entre l’administration et le politique.

Ma réponse portera donc sur ces deux dimensions. Elle s’appuiera sur mon action depuis un an en tant que ministre de la fonction publique et sur celle du Gouvernement depuis 2012, mais aussi sur mes convictions de femme politique.

Je veux d’abord dire que les débats autour de la fonction publique, majeurs et importants pour nos choix de société, ne sauraient se résumer à l’ENA.

Pendant ces quelques mois au sein du Gouvernement, je me suis attachée à promouvoir une fonction publique plus diverse dans ses recrutements, qui fasse une place plus grande aux jeunes et qui soit exemplaire en ce qui concerne le traitement des valeurs, en premier lieu de la laïcité.

À cet égard, l’ENA a répondu à notre appel.

C’est le cas en ce qui concerne la diversité, puisque, depuis 2014, la majorité des élèves – 47 sur 90 – est issue du concours interne et du troisième concours.

C’est aussi le cas en ce qui concerne la jeunesse. L’ENA est souvent critiquée, car elle donnerait trop tôt des responsabilités à de jeunes gens, qui n’ont pour seul mérite que d’avoir réussi un concours et une scolarité difficiles. Mais il faut rappeler que, dans une époque marquée par la transformation numérique et un rythme effréné des innovations, cette jeunesse représente aussi pour notre administration une chance de disposer de cadres bien formés et prêts à innover et s’impliquer.

Dans le cadre du cycle de consultations « Ma fonction publique se réinvente », que j’ai lancé en septembre 2016, j’ai pu rencontrer de nombreux jeunes. Ils sont l’avenir de notre service public ; leur enthousiasme, autant que leur engagement, fait plaisir à voir et est rassurant si l’on pense aux défis que nous devons relever en ce début de XXIe siècle. À Strasbourg, j’ai aussi dialogué avec les élèves de l’ENA et de l’Institut national des études territoriales, l’INET, qui se tenaient côte à côte, rassemblés par le même engagement au service des Français.

J’en reviens au cœur de mon propos. Nous avons besoin de l’ENA, parce que la haute fonction publique doit être formée et que l’école qui exerce cette mission doit être un outil d’excellence. Je rappelle qu’elle est une école d’application, c’est-à-dire qu’elle ne délivre pas de diplôme, mais forme les futurs hauts fonctionnaires.

Plus que jamais, nous avons besoin de hauts fonctionnaires qui sachent s’adapter aux défis de demain. La gestion publique requiert des savoir-faire, mais aussi des savoir-être spécifiques. Cette école d’application permet aux élèves externes de faire des stages au plus près des réalités de la vie professionnelle et de celle des Français, que ce soit derrière le guichet d’accueil d’une préfecture ou au sein d’une PME ou d’une association.

Rappelons que la haute fonction publique française est reconnue, voire enviée, à l’étranger. Je l’ai moi-même observé en tant que secrétaire d’État chargée du développement et de la francophonie : j’ai pu voir combien la fonction publique française et l’ENA sont admirées.

L’ENA a d’ailleurs tissé des partenariats avec plusieurs écoles ou universités étrangères. Elle accueille chaque année des élèves d’autres pays ; ils sont autant de relais d’influence dans le monde entier. L’école a récemment accueilli dans ses murs la communauté des ambassadeurs étrangers en poste à Paris, parmi lesquels plusieurs de ses anciens élèves – leurs pays d’origine allaient du Japon à l’Afghanistan ! Cela participe du rayonnement de la France dans le monde.

Contrairement à ce que l’on dit souvent, l’ENA se réforme, mais il est vrai qu’elle est encore trop élitiste. Il faut donc poursuivre et amplifier ces réformes.

En matière de recrutement, un reproche est souvent formulé à l’encontre de la haute fonction publique, et de l’ENA en particulier, celui de la reproduction des élites et du recrutement en fonction de profils bien déterminés : plutôt parisiens, issus des classes aisées, enfants de hauts fonctionnaires…

S’ajoute à cette critique la nature même de la formation, qui est perçue comme un moule bien établi, dans lequel seuls certains peuvent se fondre.

Ces deux critiques relèvent de la même tonalité : l’ENA favoriserait « l’entre soi » et l’endogamie. Luc Rouban, directeur de recherche au CNRS, le souligne : « Si les élèves recrutés via le concours externe, très sélectif, sont incontestablement brillants, leur profil social est très homogène ».

Une partie de cette situation reflète l’inégalité des chances d’accès à l’enseignement supérieur et les difficultés de notre système scolaire à assurer l’égalité des chances. Je tiens d’ailleurs à saluer le travail de recherche précis que mène l’école, année après année, sur des cohortes d’élèves. Il a permis à la mission confiée à Olivier Rousselle de dégager une vision très précise de la situation ; de ce fait, son rapport, qui nous sera prochainement remis, comprendra un certain nombre de recommandations utiles.

Toutefois, il faut effectivement prendre garde à ce que l’excellence d’une formation, qui permet de disposer des meilleures compétences, ne débouche pas sur une réduction, voire un assèchement, des profils recherchés.

Plusieurs réformes ont été conduites ces dernières années. Je voudrais en remercier Nathalie Loiseau, qui n’a pas ménagé ses efforts depuis sa nomination à la tête de l’école en 2012. Permettez-moi de rappeler que cette nomination était un symbole d’ouverture et de modernisation, puisqu’il s’agit d’une femme – la deuxième à diriger l’ENA –, non-énarque, diplomate – elle a été directeur des ressources humaines de son ministère – et très engagée sur les questions d’égalité entre les femmes et les hommes.

Parmi les réformes conduites, je citerai tout d’abord le concours d’entrée, qui a été modifié et qui ne s’appuie plus seulement sur la vérification des connaissances, mais aussi sur l’évaluation du parcours, de la motivation et du potentiel des candidats.

Une reconnaissance des acquis de l’expérience a été introduite durant l’entretien avec le jury et une épreuve orale collective permet de mesurer les capacités d’interaction des candidats. Je vous informe à cet égard que l’arrêté permettant de reconnaître le doctorat dans les acquis de l’expérience est en cours de finalisation.

Mais il faut aller plus loin. Pour cela, il est important de promouvoir, comme nous l’avons fait, les classes préparatoires intégrées, les CPI, notamment celles qui permettent de préparer le concours d’entrée à l’ENA. Ce dispositif est soumis à condition de ressources et permet aux candidats de bénéficier d’une allocation ; ceux-ci peuvent ainsi préparer des concours qui, autrement, leur seraient fermés. Sur l’initiative du Président de la République, nous avons doublé le nombre de places en CPI pour qu’il atteigne 1 000 et je tiens à saluer l’engagement de l’ENA, qui a devancé l’appel en augmentant, dès 2015, le nombre des places en CP’ENA, sa classe préparatoire visant à favoriser l’égalité des chances.

Il faut aussi permettre la formation par l’école de personnes en situation de handicap et leur intégration dans les corps recrutant à la sortie de l’ENA. Ce sera chose faite avec la publication du décret dans quelques jours.

De manière générale et comme je l’ai mentionné à l’instant, nous examinerons avec une grande attention les recommandations formulées par Olivier Rousselle dans son rapport. Sa prochaine présentation permettra d’ouvrir un débat sur l’ensemble de ces questions.

Par ailleurs, il nous faut certainement aménager le concours externe, en valorisant davantage l’expérience des candidats en fonction de leur engagement dans la société civile. Nous pourrions, par exemple, évaluer l’idée d’inclure, comme critère d’entrée, l’expérience que représente une année de service civique ou de volontariat international ; cette idée a déjà été mise en œuvre dans plusieurs pays.

Nous devons également – c’est le sens de la mesure adoptée par le Parlement dans la loi Égalité et citoyenneté – renforcer le troisième concours, qui est ouvert aux personnes disposant d’une expérience professionnelle.

Je souhaite maintenant évoquer la scolarité qui, comme le concours, a été récemment revue.

L’enseignement a été réformé ces dernières années. Au-delà du cursus, qui fait la part belle à la gestion publique dans ses composantes budgétaires et financières, au management, à l’éthique et à la déontologie, à la négociation ou encore au dialogue social, le programme permet également aux élèves de travailler sur l’innovation publique : le rôle et la place du numérique ou les nouvelles méthodes de conception, de mise en œuvre et d’évaluation de l’action publique. La dimension européenne et internationale des enseignements a également été renforcée.

Là aussi, allons plus loin ! En particulier, il faut rapprocher l’ENA du monde universitaire. Ces dernières années, ils ont déjà approfondi leurs liens, l’école délivrant par exemple des masters en coopération avec des universités partenaires. L’école doit continuer de s’inscrire pleinement dans le paysage de l’enseignement supérieur, qui est en profonde mutation. Le contrat d’objectifs et de performance signé par l’ENA et sa tutelle offre de nouvelles perspectives pour approfondir ces partenariats, par exemple avec la création de chaires associant des établissements de recherche. Je dois dire que le premier projet de chaire – il porte sur l’innovation publique et associe l’ENA à l’École nationale supérieure de création industrielle, l’ENSCI, qui est une école de design – est très prometteur.

Le contrat prévoit également d’engager une réflexion sur le changement de statut de l’école pour adopter celui d’un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel. Cela autoriserait l’ENA à délivrer seule des diplômes, tant pour ses formations continues qu’initiales, et il pourrait être de nature à faciliter la mise en place d’une fondation. L’école, la DGAFP et les services de mon collègue Thierry Mandon, secrétaire d’État chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche, qui partage pleinement cette orientation, travailleront sur ce changement de statut.

En outre, il faut probablement resserrer la scolarité, davantage encore, sur les disciplines les plus professionnalisantes, en écartant les cours académiques.

Pour éviter « l’entre soi », il faut certainement changer la composition du conseil d’administration de l’ENA, presque exclusivement composé, aujourd’hui, d’anciens énarques.

Il faut aussi rapprocher davantage l’ENA, l’INET et l’École des hautes études en santé publique, ces deux dernières écoles formant les hauts fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Nous pourrions réfléchir à la mise en place d’un grand établissement.

Un autre sujet évoqué ce soir concerne le parcours des anciens élèves. La critique de l’ENA est en fait, vous l’avez dit, celle d’une haute fonction publique coupée de la réalité, en connivence avec le monde économique et ayant infiltré le monde politique… Il s’agit bien sûr d’une caricature, à laquelle vous avez échappé.

Selon une étude confiée à deux chercheurs, seuls 5 % d’énarques s’engagent en politique et 8 % des fonctionnaires issus de l’ENA pantouflent. Il faut rappeler ces chiffres pour éviter les stéréotypes. Pour autant, j’ai souhaité m’emparer du sujet du pantouflage dans le privé, car je l’estime beaucoup trop rapide. C’est pour moi une question de principe.

À plus long terme, il nous faudra réfléchir aux parcours dans les grands corps de l’État : Inspection générale des finances, Conseil d’État, Cour des comptes, corps des Mines ou des Ponts…

Aujourd’hui, l’engagement de servir à l’issue de la scolarité n’est pas suffisamment exigeant. L’ENA n’est pas une école de commerce, pas plus que Polytechnique. Aujourd’hui, les anciens élèves ne doivent rembourser la « pantoufle » qu’après une disponibilité de dix ans, s’ils quittent définitivement la fonction publique.

C’est tout à fait insuffisant : un énarque ou un ancien élève de l’École des mines représente un investissement important pour la collectivité. Or, il ne remboursera sa « pantoufle » que quatorze ans après avoir quitté l’école et en n’ayant éventuellement servi que quatre ans. La Nation leur a payé une formation d’excellence, qui a un coût. Aujourd’hui, le coût annuel est de 83 000 euros pour un élève de l’ENA, il est même supérieur pour un ingénieur des Mines ou des Ponts.

C’est pourquoi je propose un principe simple : un ancien élève devra consacrer les dix premières années de sa vie professionnelle au service des Français. Un fonctionnaire qui choisirait de partir avant cette date devra démissionner et rembourser les frais supportés par l’État pour assurer sa formation. J’ai saisi le Président de la République et le Premier ministre de cette question et je leur ai soumis un projet de décret. J’espère que cette mesure sera adoptée rapidement.

Autre question qui doit être examinée, celle des grands corps.

Souvent, les élèves qui en sont issus se retrouvent très rapidement à la tête des grandes administrations de ce pays, alors qu’ils ne disposent pas d’une véritable expérience de terrain, pourtant indispensable aux managers. Par exemple, la DGAFP a eu pendant très longtemps un conseiller d’État pour patron. C’était une tradition, une place acquise. Ce n’est plus le cas depuis quinze ans, car il a été jugé indispensable de nommer à ce poste des personnes qui ont un parcours de manager et connaissent bien les questions liées à la gestion des ressources humaines.

Par ailleurs, les comités d’audition, créés en mai dernier, concourent à la diversification des recrutements et à la professionnalisation. La sélection des cadres supérieurs de l’État va donc progressivement changer. Dès 2012, nous avons aussi mis en place ce qu’on peut appeler un vivier de cadres dirigeants pour ouvrir l’accès à la haute fonction publique et la diversifier. Je crois que ce vivier, qui intègre encore peu de fonctionnaires territoriaux ou hospitaliers, doit rassembler les trois versants de la fonction publique.

La sortie de l’ENA dans les grands corps constitue aussi une question récurrente.

En 2015, Marylise Lebranchu a confié une mission sur ce sujet à cinq personnalités, dont les conclusions ont été rendues à l’automne de la même année. Cette mission n’a pas recommandé de supprimer la sortie directe dans les grands corps. Elle s’était plutôt orientée vers la fusion des corps. J’ai jugé que ce dossier n’était pas mûr, d’autant que de telles fusions auraient exigé, pour le Conseil d’État et la Cour des comptes, un vecteur législatif, alors même que nous ne disposions plus, dans ce quinquennat, du temps nécessaire.

Toutefois, je suis convaincue, comme beaucoup d’entre vous, qu’il faudra réformer ce système. Il me paraîtrait sain que le pouvoir politique, grâce à une mission parlementaire par exemple, se penche sur cette question et fasse des propositions de réforme, à la fois innovantes et susceptibles de se traduire ensuite dans la loi.

En réalité, s’interroger sur la réforme de l’ENA, c’est s’interroger sur la modernisation de l’État, car l’ENA – je l’ai dit en commençant ce propos – n’est qu’une partie d’un tout. Cette école forme des hauts fonctionnaires qui seront amenés à diriger des administrations.

Moderniser l’ENA, c’est donc s’inscrire dans le cadre plus général de la modernisation de l’État, qui est un processus nécessaire et continu. Il s’agit d’adapter nos administrations à l’évolution des techniques et aux attentes des usagers, mais aussi à celles des fonctionnaires. C’est aussi, plus largement, nous interroger sur notre conception de l’action publique, qui doit être à même de relever les défis du monde de demain, qu’ils soient économiques, numériques, démographiques ou liés aux questions de sécurité. Il nous faut engager un grand débat démocratique autour de ces thèmes. Cela nous permettra de mieux appréhender les évolutions et les changements profonds que notre pays doit affronter.

En conclusion, je crois que la question plus large de nos institutions est posée et doit être au cœur de nos prochains débats. Nous devons avoir la capacité de nous projeter vers l’avenir et de relever l’ensemble des défis auxquels nous sommes confrontés. Pour cela, nous devons être prêts à changer le système dont nous sommes issus.