Intervention de François Marc

Dans un peu plus de deux semaines se tiendra un Conseil européen exceptionnel qui sera consacré à l'élaboration du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) : les 22 et 23 novembre 2012, les États membres tenteront de s'accorder sur le montant des dépenses qu'engagera l'Union européenne entre 2014 et 2020. C'est une négociation essentielle pour l'avenir de l'UE. On sait que le Conseil européen a adopté en juin 2012 un pacte pour la croissance et l'emploi qui reconnaît l'effet catalyseur du budget de l'UE : ce budget européen peut aider l'ensemble de l'Union à sortir de la crise économique et financière actuelle. C'est, selon moi, un levier de relance collective.

A ce jour, ce point de vue ne semble pas prédominer en Europe et la négociation s'annonce de fait particulièrement difficile. D'une part, la forte pression qui s'exerce sur les finances publiques nationales à travers l'Union européenne raidit les positions des États membres à Bruxelles, notamment de certains contributeurs nets au budget européen. D'autre part, il s'agit de la première négociation à 27 États membres ; or l'adoption du CFP requiert l'unanimité au Conseil, et en plus, depuis Lisbonne, l'approbation du Parlement européen.

Le débat a débuté le 29 juin 2011 quand la Commission européenne a publié ses premières propositions ; elles tentaient déjà une synthèse délicate entre la demande du Parlement européen de porter à 1,11 % du RNB de l'UE les crédits d'engagement de l'UE pour 2014-2020, et la pression exercée par certains États membres pour maintenir ces crédits en-dessous du seuil de 1 % de ce RNB.

Réagissant au projet de la Commission européenne, notre commission a adopté, le 6 juillet 2011, un premier rapport. Elle y exposait la nature très contrainte de la négociation du prochain CFP, notamment du fait de l'inertie forte des dépenses européennes, dont plus des deux tiers vont actuellement à la politique agricole commune et à la politique de cohésion. Elle insistait aussi sur la nécessité de donner à l'UE les moyens de déployer sa stratégie Europe 2020, d'assumer ses nouvelles compétences issues du traité de Lisbonne, notamment en matière de citoyenneté, de justice et d'action extérieure, et de relever les défis internationaux que constituent l'aide au développement, la politique de voisinage, la lutte contre le changement climatique, l'aide humanitaire... Pour résoudre cette « quadrature du cercle » et présenter un cadre financier dont les crédits d'engagement se limitaient à 1,05 % du RNB de l'UE, la Commission européenne avait sorti du périmètre de ce cadre certaines lignes, assurant notamment le financement de projets stratégiques pour l'UE : ITER (réacteur thermonucléaire expérimental) et GMES (surveillance spatiale pour l'environnement et la sécurité). Notre commission avait dénoncé cet artifice, qui mettait à mal la transparence et la prévisibilité du CFP. Elle appelait plutôt à chercher comment améliorer la qualité de la dépense européenne et comment revoir son mode de financement.

Parallèlement, notre commission a élaboré une vision d'avenir pour redonner du sens à la politique agricole commune, dans un rapport établi en commun avec la commission de l'économie et présenté par Mmes Bernadette Bourzai et Odette Herviaux et MM. Jean Bizet et Jean-Paul Emorine ; elle a aussi proposé de nouvelles ambitions pour la politique de cohésion, dans un rapport présenté par MM. Yann Gaillard et Simon Sutour. Nous avons poursuivi nos travaux et approfondi les autres grands enjeux de ce prochain cadre financier pluriannuel : notre commission a adopté le rapport de M. Pierre Bernard-Reymond sur les ressources propres et celui de M. André Gattolin sur la recherche et l'innovation ; elle a initié trois propositions de résolution européenne devenues ensuite résolutions du Sénat : l'une revenant sur les propositions de règlements relatifs à la politique européenne de cohésion 2014-2020 ; l'autre sur le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe que propose de créer la Commission, et la troisième sur « Erasmus pour tous », qui serait le nouveau programme de l'Union européenne pour l'éducation, la formation, la jeunesse et le sport.

Il doit être noté que la Commission européenne a revu à la marge sa proposition initiale : elle a, en effet, publié une proposition révisée, le 6 juillet 2012, résumée dans le tableau ci-après, pour tenir compte de la prochaine entrée de la Croatie dans l'UE et des données plus récentes en termes de PIB. Le montant total des crédits d'engagement pour 2014-2020 se trouve ainsi porté à 1 033, 235 milliards d'euros (prix 2011), représentant 1,08 % du RNB de l'UE à 28, ce qui reste en-deçà de la proposition du Parlement européen de porter les crédits d'engagement à 1,11 % du RNB de l'UE mais bien au-delà de la position de plusieurs États membres, dont l'Allemagne, qui souhaiteraient que ce taux ne dépasse pas 1 %. On peut observer que, dans cette enveloppe de 1 033 milliards, la Commission n'inclut toujours pas le financement des projets ITER et GMES qui devrait dépasser 8 milliards pour la période 2014-2020.

La présidence chypriote du Conseil a proposé une « boîte de négociation », le 18 septembre 2012, qui constitue le cadre de la négociation, non pas en termes de chiffres mais d'options de principe : périmètre du cadre financier (revu pour inclure GMES et ITER), rubriques budgétaires, critères de répartition des enveloppes à l'intérieur de ces rubriques, cadre stratégique commun pour les fonds structurels, nouvelles ressources propres (TVA et taxe sur les transactions financières) et question du rabais britannique et des autres corrections budgétaires. La négociation reste ouverte sur beaucoup de ces points, et sera encore compliquée par les discussions sur les données chiffrées. On le devine aux vives réactions qu'a suscitées la publication, le 29 octobre dernier, de la première version chiffrée de cette « boîte de négociation ». Les réactions toutes négatives attestent de la difficulté de la négociation : tentant de contenter toutes les parties à la négociation, la présidence n'y est pas parvenue réellement ! D'un côté, au Conseil, les États « amis de la cohésion » s'opposent à ceux qui défendent le « Mieux dépenser » ; de l'autre, le Parlement européen, convaincu de la valeur ajoutée du budget européen, déplore globalement le manque d'ambition budgétaire du Conseil.

Dans la perspective du Conseil européen des 22 et 23 novembre prochain, qui pourrait durer autant que nécessaire pour trouver un compromis final, le Sénat doit rappeler au Gouvernement quelles priorités il souhaite voir défendues à Bruxelles par les autorités françaises. Le budget européen peut, en effet, contribuer à sortir l'UE de la crise par son effet catalyseur et par sa nature, essentiellement, de budget d'investissement, expression de la solidarité européenne. En effet, moins de 6 % du budget de l'UE financent les frais d'administration de l'UE. Les 94 % restants peuvent donc être assimilés à des investissements qui viennent augmenter la valeur collective de l'Europe.

Je vais vous présenter quelles devraient être, selon moi, les priorités politiques que le Sénat pourrait mettre en avant, mais brièvement puisque je m'appuie sur les nombreux travaux menés ici ces derniers mois.

En ce qui concerne la politique agricole commune, il convient de faire observer que les propositions de la Commission européenne ont déjà entériné une stabilisation en valeur des crédits, quand les autres rubriques du cadre ont toutes connu une progression. Si le Conseil décidait de procéder à des aménagements budgétaires, il me semble impératif qu'ils n'affectent pas les crédits de la PAC, notamment les dépenses relatives au marché et les paiements directs.

À cet égard, la version chiffrée de la « boîte de négociation », qui a proposé la semaine dernière des montants ou des fourchettes pour chaque rubrique, est particulièrement préoccupante : sans conteste, une réduction du montant total des dépenses proposé par la Commission européenne s'imposera sans doute au Conseil, au regard des difficultés budgétaires des États membres. Mais nous ne pouvons accepter que la baisse de 50 milliards de l'enveloppe globale du CFP proposée par la présidence soit partiellement obtenue par ponction sur les crédits de la PAC. La présidence envisage ainsi de diminuer de 5 milliards les paiements directs, ramenant de 283 à 277 milliards l'enveloppe concernée pour 2014-2020. Cette option doit absolument être écartée, d'autant que la baisse de 50 milliards d'euros de l'enveloppe totale pourrait n'être que l'amorce d'une baisse plus conséquente, qui pourrait, si l'on veut répondre aux demandes des États les plus restrictifs, atteindre 100 milliards (le Royaume-Uni poursuivant même l'objectif de porter à 200 milliards cette réduction) ; le risque serait alors d'aboutir à une ponction double sur les crédits de la PAC, ce qui reviendrait à diminuer de 10 milliards d'euros l'enveloppe « dépenses de marché et paiements directs ».

Or la PAC reste une politique essentielle de l'UE dans la mesure où elle contribue à la sécurité alimentaire de l'Union, au développement durable et équilibré des territoires et à l'emploi en zone rurale, dans un contexte de concurrence mondiale. Il est donc impératif de ne pas diminuer le soutien économique aux agriculteurs européens, qui sont confrontés à une forte volatilité des prix agricoles sur les marchés internationaux. Et la flexibilité entre le premier et le second pilier de la PAC ne peut en aucun cas servir d'argument pour réduire les crédits affectés au premier pilier. Cette stabilisation des aides directes doit parallèlement s'accompagner d'une révision de leur répartition pour plus de justice : ainsi, il est admis que les références historiques doivent être abandonnées et les aides plafonnées. En outre, on ne peut plus longtemps ignorer la nécessité d'un redéploiement sectoriel des aides, en particulier vers les activités d'élevage. Le second pilier de la PAC, dédié au développement des zones rurales, ne doit pas non plus être sacrifié. Je constitue un soutien décisif à l'intégration de ces territoires dans l'économie nationale.

Le Sénat se doit aussi d'insister sur le nécessaire caractère progressif de la convergence des aides directes : cette convergence doit évidemment s'opérer mais à un rythme qui tienne compte des différences transitoires, mais persistantes, de situation entre États membres.

Enfin, le Sénat doit souligner l'enjeu que représente le maintien, dans la programmation 2014-2020, d'une ligne budgétaire européenne suffisante au profit de l'aide alimentaire pour les plus démunis, aide qui pourrait, selon le récent projet de la Commission, couvrir aussi d'autres besoins matériels pour ces personnes. Il s'agit d'éviter de mettre en péril le fonctionnement de nombreuses associations, qui mènent une action particulièrement vitale en ces temps de crise économique et sociale ; en outre, une telle intervention de l'UE contribuerait à donner une image positive de la construction européenne.

En ce qui concerne la cohésion régionale dans l'UE, le Sénat a toujours défendu une politique de cohésion qui bénéficie à l'ensemble des régions européennes ; ceci à la fois pour des raisons de justice et pour que la stratégie Europe 2020 soit mise en oeuvre sur l'ensemble du territoire de l'Union. Au nom de l'équité, le Sénat estime en outre que toutes les régions européennes dont le PIB est compris entre 75 % et 90 % de la moyenne communautaire doivent recevoir un soutien équivalent au titre de la politique de cohésion, ce qui n'est pas le cas durant l'actuelle période de programmation : il nous faut donc inviter le Gouvernement à soutenir fermement la création de la catégorie des « régions en transition ».

Par ailleurs, pour éviter que l'enveloppe budgétaire dédiée à la politique de cohésion n'explose par simple effet mécanique du fait de l'enrichissement des États récemment entrés dans l'UE, il importe d'abaisser sensiblement le plafond exprimé en part de PIB des versements opérés au profit d'un État membre au titre de cette politique. Ce plafond, que la Commission européenne proposait de ramener à 2,5 %, pourrait même être réduit à 2,36 %, selon la dernière version de la « boîte de négociation », ce qui ne manque pas de faire grincer certains. Mais la capacité d'absorption des fonds européens dans certains États récemment entrés dans l'UE est visiblement limitée ! Une deuxième clef de sécurité peut être prévue pour juguler la progression des crédits de la cohésion : il s'agirait de plafonner la progression relative, d'une programmation à l'autre, des aides reçues par les États membres au titre de cette politique. Cette protection représente une garantie importante pour les États contributeurs nets, au premier rang desquels se situe la France.

Au-delà des chiffres, le Sénat doit se positionner sur les principes qui vont régir le cadre stratégique commun dont devraient relever à l'avenir l'ensemble des fonds structurels. Sur ce point important, il devrait renouveler son opposition à une généralisation de la conditionnalité macroéconomique à l'ensemble des fonds structurels : faut-il priver un État membre de fonds européens parce qu'il ne respecte pas les règles de bonne gouvernance économique ? Quelle serait la légitimité d'une telle disposition qui reviendrait finalement à sanctionner les régions pour des faits relevant de la responsabilité des États ? Est-ce juste d'exposer à une double peine les États, déjà passibles de sanctions financières au titre du pacte de stabilité et de croissance ? Est-ce efficace de priver de fonds structurels un État déjà incapable de dégager une capacité d'investissement ? Surtout, ce serait introduire une instabilité dans l'exécution du cadre financier pluriannuel, ce qui serait préjudiciable aux projets de moyen terme que la politique de cohésion permet justement de programmer. Dans sa résolution du 23 octobre 2012, le Parlement européen juge également que ces conditionnalités macroéconomiques sont inacceptables.

Enfin, les régions ultrapériphériques (RUP) doivent faire l'objet d'un soutien plus marqué et surtout plus durable de l'UE. Le premier objectif serait d'obtenir le maintien à son niveau dans l'actuelle programmation de l'allocation spécifique dont bénéficient ces régions en raison de leurs contraintes spécifiques, conformément à l'article 349 du TFUE : la Commission propose, en effet, de réduire son montant de 35 à 20 euros par habitant. Pour marquer sa volonté de mettre en place une politique plus volontariste, l'UE devrait aussi aligner le taux de cofinancement associé à cette allocation (aujourd'hui 50 %) sur celui pratiqué pour les autres fonds structurels dans les RUP, soit 85 %, pour ne pas trop peser sur leurs budgets locaux. Enfin, pour ce qui est de la coopération transfrontière, il importe de la faciliter en permettant aux RUP insulaires de mobiliser ces crédits au-delà de la limite prévue de 150 kilomètres. Sur ce point précis, il semble que la présidence du Conseil soit réceptive puisque cette limite a disparu dans la dernière version de la « boîte de négociation ».

En ce qui concerne le nouveau mécanisme pour l'interconnexion en Europe, je vous propose d'insister sur l'importance de ce projet, dans chacun de ses trois volets (transports, énergie et numérique) qui sont d'intérêt commun pour l'UE mais qui sont, de ce fait, peu défendus au Conseil : il est indispensable, en effet, de prévoir de financer des réseaux structurants d'intérêt non exclusivement national et de contribuer ainsi à une meilleure valeur ajoutée pour la construction de l'espace européen. C'est selon moi une vraie source de croissance pour l'UE.

Il en est de même des investissements d'avenir : le Sénat doit appeler le Conseil à consentir un effort particulier en faveur d'un soutien à la recherche, en lien avec l'innovation. C'est la clef de la compétitivité européenne, dont dépendra la place de l'UE dans l'économie mondiale. Mais l'effort budgétaire doit aussi s'accompagner d'une simplification de la politique de la recherche et d'une meilleure articulation entre les guichets national et européen pour faciliter la participation, encore trop discrète, des chercheurs français aux programmes européens.

Par ailleurs, le Sénat doit confirmer son souhait que les projets ITER et GMES, décisifs pour l'avenir industriel de l'UE, demeurent dans le périmètre du cadre financier pluriannuel et voient ainsi leur financement prévu et encadré.

Enfin, il devrait rappeler son attachement à une augmentation des crédits, comme le propose la Commission, pour le nouveau programme en matière d'éducation, de formation, de jeunesse et de sport, intitulé « Erasmus pour tous », de manière à permettre à ce programme, qui contribue à forger la conscience européenne et à préparer l'avenir, de donner sa pleine efficacité. Il faut aussi plaider pour que les engagements pris sur Erasmus pour 2014-2020 se traduisent annuellement en crédits de paiements suffisants, que ce programme ne souffre pas de sous financements comme en cette fin d'année 2012.

Mais, au-delà de ces considérations sectorielles, le Sénat devrait faire valoir son souci général d'améliorer l'efficacité des dépenses européennes.

À ce titre, il convient de resserrer autant que possible les dépenses administratives et de consultation de prestataires extérieurs, mais aussi de s'interroger sur l'efficacité des dépenses, notamment en matière d'action extérieure. Les effectifs pléthoriques du Service européen d'action extérieure et la dimension du réseau diplomatique de l'UE soulèvent en effet des interrogations.

Surtout, il conviendrait d'approfondir la coordination budgétaire entre les États membres afin de créer une véritable synergie entre les budgets nationaux et celui de l'Union européenne autour d'objectifs prioritaires partagés, pour réorienter de manière cohérente l'ensemble de l'UE, conformément aux décisions du Conseil européen de juin 2012.

Enfin, concernant le financement de l'Union européenne, le Sénat doit appeler à une remise à plat de la décision « ressources propres ». Cette exigence est partagée par le Parlement européen, qui a commencé à l'exprimer dès la fin 2010, à l'occasion de la procédure d'adoption du budget 2011 de l'UE. Il est temps de clarifier et rendre plus autonome le financement du budget de l'UE : le rabais britannique, consenti en 1984 au sommet de Fontainebleau, et les différentes corrections qu'il entraîne sont un facteur de complexité et d'iniquité ; ils ont perdu leur justification et doivent être mis en extinction. Ce doit être l'occasion de revenir à l'esprit des traités et de faire reposer la majorité du financement de l'UE sur de vraies ressources propres, ce qui permettrait une diminution de la part des contributions nationales dans ce financement.

Dans cette perspective, le Sénat pourrait se féliciter des progrès qu'enregistre le projet de taxe sur les transactions financières, qui pourrait voir le jour par le biais d'une coopération renforcée dont la France est l'une des initiatrices et à laquelle elle devrait participer. Mais cela ne doit pas l'empêcher de regretter que n'aient pas été explorées plus avant d'autres pistes de ressources propres : les accises sur le tabac ou l'alcool, le produit des enchères de quotas de gaz à effet de serre, une taxe sur l'énergie ou encore la taxe carbone aux frontières qu'avait proposée la France. On pourrait aussi réexaminer les conditions de rémunération des États membres en compensation de leurs frais de perception des droits de douane pour le compte de l'UE : aujourd'hui, pour compenser leurs frais de perception, les États membres conservent 25 % du montant des droits de douane qu'ils perçoivent sur les importations de produits en provenance des pays extérieurs à l'UE. Ce taux, consenti comme un « rabais » accordé aux Pays-Bas et à la Belgique en fin de négociation du cadre financier actuel 2007-2013, devrait être réduit : il assure une forme de rente à certains États mieux dotés en frontières extérieures, et notamment en ports assurant la gestion des frontières maritimes. En ramenant ce taux à son niveau précédent de 10 %, qui était déjà élevé, les droits de douane, qui sont des ressources propres traditionnelles, pourraient alimenter plus largement le budget de l'UE, dont ils représentent aujourd'hui seulement 14 % des recettes.

Toutefois, il serait peu réaliste d'espérer de grands changements en matière de ressources propres à ce stade des négociations. Le Parlement européen, que le Conseil est seulement tenu de consulter sur la décision «ressources propres », a toutefois annoncé qu'il ne donnerait son approbation au volet « dépenses » du CFP qu'en cas d'accord politique au Conseil sur la réforme du système actuel de financement de l'UE. Le Parlement l'a encore rappelé dans sa résolution du 23 octobre 2012.

À moyen terme, il me semble en tout cas nécessaire que les États membres engagent une réflexion approfondie sur les objectifs, l'efficacité et la valeur ajoutée de l'ensemble du budget de l'Union européenne, afin de préparer d'ici 2020 sa nécessaire rénovation.

Je vous propose donc d'adopter la proposition de résolution européenne que je viens de vous présenter.