Intervention de Jean-Michel Casa

Je vous remercie de m'accueillir à nouveau.

Cette audition intervient un mois après la réunion du Conseil des affaires générales du 14 décembre qui a adopté, comme chaque année à la même époque, ses traditionnelles conclusions sur l'élargissement. Elle précède également les discussions qui vont débuter, à Bruxelles, dans les semaines à suivre, sur l'avenir de la politique européenne de voisinage, notamment dans le cadre des futures perspectives financières. La réunion ministérielle avec l'ensemble des pays du voisinage du 1er février a été reportée, les pays arabes ne pouvant s'y rendre en raison d'une réunion de la Ligue arabe à Doha le même jour, et de la présence annoncée d'Avigdor Lieberman.

Clarifions d'abord les termes du débat. La position de la France sur l'élargissement, telle qu'elle a été fixée par le Président de la République, est liée à notre vision de l'Europe : celle d'une Europe politique forte et volontariste, à laquelle nos concitoyens peuvent s'identifier, ce qui implique de fixer des limites et donc des frontières. Tous les pays des Balkans occidentaux ont donc vocation à entrer, à terme, dans l'Union. A l'instar des 26 autres membres de l'Union, la France est attachée au respect des engagements pris à l'égard des États des Balkans occidentaux lors du sommet de Zagreb de novembre 2000, sous présidence française, à savoir que ces pays ont clairement vocation à intégrer l'Union, le moment venu, dans le cadre du processus de stabilisation et d'association. Au-delà, mis à part le cas de la Turquie sur laquelle la position de la France est bien connue et n'a pas varié depuis 2007 - la Turquie n'a pas vocation, pour les autorités françaises, à intégrer l'Union européenne - seule l'Islande s'est vu reconnaître, en juillet 2010, un statut de candidat, et a ouvert des négociations en vue d'une adhésion.

Les pays concernés par le processus d'élargissement de l'Union sont donc aujourd'hui clairement identifiés. Le commissaire Stefan Füle, en charge de l'élargissement et de la politique européenne de voisinage, a rappelé à plusieurs reprises que ces deux politiques restaient clairement distinctes. C'est bien entendu notre position : les pays du voisinage - notamment oriental et méridional - n'ont pas vocation, en tout cas c'est clairement le cas aujourd'hui, à intégrer l'Union européenne.

La politique européenne de voisinage, née en 2004, vise à renforcer la stabilité et la prospérité des pays voisins de l'Union, notamment par le partage des valeurs démocratiques. Nous avons tiré un premier bilan positif de cette politique de voisinage et soutenons son renforcement, tant dans sa composante méridionale - Union pour la Méditerranée - qu'orientale - Partenariat oriental. Nous sommes attachés au cadre global et unique qu'elle offre, tout comme à son principe de différenciation entre les États qui doit permettre d'aller plus vite et plus loin avec les pays qui le souhaitent et qui sont capables de s'engager dans les réformes.

Le Partenariat oriental et l'Union pour la Méditerranée ont renforcé les ambitions de la politique de voisinage. Il nous appartient maintenant de mobiliser les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de ces priorités. Ces initiatives régionales permettent de tenir compte des réalités différentes entre nos voisinages Sud et Est. De ce fait, nous souhaitons le maintien des grands équilibres financiers entre les deux catégories de voisin. Les besoins spécifiques, la capacité d'absorption et le poids démographique des pays concernés méritent d'être pris en considération. La clé de répartition un tiers - deux tiers entre l'Est et le Sud est le reflet de cette préoccupation et non d'une moindre ambition. La répartition géographique des crédits de l'IEVP (Instrument européen de voisinage et de partenariat) doit, comme il est mentionné dans les conclusions sur le Voisinage du 26 juillet 2010, se fonder sur des critères objectifs et transparents.

Le voisinage oriental est une zone essentielle pour la stabilité du continent européen. Le Partenariat oriental doit nous permettre d'apporter notre contribution à sa stabilisation et son développement, en dépit des inquiétudes que nous pouvons avoir quant à la situation démocratique en Ukraine et en Biélorussie. La France a donc soutenu la rapide mise en place de ce partenariat et le renforcement des relations de l'Union avec nos partenaires orientaux.

Les objectifs et les principes arrêtés par la déclaration de Prague en mai 2009 conservent toute leur actualité. Ces objectifs, qui constituent la feuille de route à suivre pour les prochaines années, sont très ambitieux et demanderont des efforts et du temps pour se réaliser. Sur les questions de mobilité, par exemple, nous devons nous assurer de la mise en oeuvre effective de toutes les conditions techniques préalables à une libéralisation du régime des visas.

Le prochain sommet des 24-25 mai, à Budapest, des chefs d'État et de gouvernement du Partenariat oriental sera l'occasion de tirer un premier bilan de cette initiative encore récente qui s'inscrit dans le cadre plus large offert par la politique européenne de voisinage. Il est encore trop tôt pour assigner de nouveaux objectifs au Partenariat oriental. De nouvelles initiatives ponctuelles, qui pourraient être proposées par la Commission, sont en revanche envisageables, par exemple la création d'une université libre en Lituanie pour accueillir des étudiants biélorusses victimes de la répression. Le sommet ne peut pas, en revanche, préempter le débat sur le prochain cadre financier de l'Union européenne, qui sera nécessairement très contraint.

Lors du Conseil « Affaires étrangères » de lundi prochain, 31 janvier, la France soutiendra la réactivation et l'extension des mesures restrictives en matière de visas et de gel des avoirs à l'encontre du leadership politique biélorusse et des responsables de la fraude électorale et de la répression violente du 19 décembre 2010. Nous devons cependant distinguer entre les autorités biélorusses qui, en tournant le dos aux valeurs démocratiques européennes, ont refusé la main tendue par l'Union depuis 2008, et la société biélorusse qui, en revanche, adopte progressivement ses valeurs. Il convient donc, parallèlement aux sanctions contre le pouvoir, de poursuivre et renforcer l'ouverture de la société biélorusse par une mobilité accrue vers l'Union européenne, un soutien à la société civile et aux petits acteurs économiques privés.

Venons-en maintenant au processus d'élargissement et à l'état d'avancement de chacun des pays candidats à l'adhésion. Comme chaque année, après la publication du « paquet élargissement » de la Commission, le Conseil des affaires générales du 14 décembre a adopté des conclusions détaillées sur l'élargissement et les pays du processus de stabilisation et d'association dans les Balkans occidentaux. Elles ont été endossées par le Conseil européen des 16 et 17 décembre, qui a également décidé, parce que c'est la prérogative des chefs d'État et de Gouvernement, d'octroyer le statut de candidat au Monténégro.

Les conclusions adoptées par le Conseil confirment que la politique d'élargissement s'inscrit toujours dans le cadre des grands principes définis par le « consensus renouvelé sur l'élargissement » de 2006, auxquels la France tient tout particulièrement : un examen rigoureux des mérites individuels de chaque candidat, sa capacité effective à satisfaire aux conditions d'adhésion - les critères de Copenhague et la prise en compte de la capacité d'absorption de l'Union. Ces conclusions précisent que le rythme du processus d'élargissement est largement déterminé par la capacité du pays candidat à remplir les critères d'adhésion.

Le Conseil a aussi discuté de l'importance de la réconciliation et de la coopération régionale au sein des pays candidats à l'élargissement. C'est un point très important. Compte tenu de la persistance de nombreux différends bilatéraux dans cette région des Balkans occidentaux, l'Union doit éviter que le processus d'élargissement ne conduise à importer ces différends dans l'Union - comme ce fut le cas pour Chypre ou pour le différend frontalier entre la Slovénie et la Croatie. Nous devons nous assurer que ces différends seront réglés avant l'adhésion ou, à tout le moins, qu'ils ne seront pas utilisés par les nouveaux entrants comme un moyen de bloquer la négociation avec leur voisin. Les conclusions du Conseil incitent les parties concernées à régler leurs problèmes bilatéraux. Nous continuons à soutenir toutes les initiatives allant dans ce sens - arbitrage du différend croato-slovène, approches proactives des Présidents croate Josipovic et serbe Tadic, perspective de dialogue entre Belgrade et Pristina.

Les conclusions adoptées par le Conseil, en décembre dernier, respectent, par ailleurs, pleinement notre position sur la Turquie et sur l'ouverture, très encadrée, d'un dialogue sur la libéralisation des visas avec le Kosovo.

Deux autres principes constants, rappelés par le Président de la République, encadrent le processus d'élargissement : celui-ci doit se faire, a priori, à traité constant. Maintenant que l'Union dispose, grâce au traité de Lisbonne, des institutions dont elle a besoin, les prochains élargissements ne doivent pas impliquer, a priori, de nouvelles réformes institutionnelles. Le processus doit en outre se faire à budget constant car l'adhésion des pays des Balkans occidentaux, avec leurs 20 millions d'habitants et leurs retards de développement, constituera une charge importante pour le budget communautaire. Compte tenu des tensions actuelles sur les budgets des États membres, devra aussi, à cette occasion, se poser la question du maintien des rabais accordés à certains - le Royaume-Uni, par exemple - qui sont, au demeurant, les premiers avocats de cet élargissement.

Qu'en est-il, maintenant, de la situation de chacun des pays candidats et de leur perspective à court terme ? La Croatie est entrée dans la dernière ligne droite de ses négociations d'adhésion - 34 chapitres ouverts et 28 clos sur un total de 35. La présidence hongroise a programmé deux Conférences intergouvernementales ce semestre en avril et juin. Les chapitres à implication budgétaire - 11, « agriculture », 13, « pêche » et 22, « politique régionale» - devraient être programmés pour une clôture en avril, s'ils sont prêts à temps. Trois chapitres resteraient en discussion. D'abord le chapitre 8 sur la concurrence : le principal critère de clôture porte sur la finalisation de la procédure d'appels d'offres pour la restructuration des six principaux chantiers navals croates. La question est difficile pour les Croates, car près de 10 000 emplois sont concernés.

Ensuite, s'agissant du chapitre 23 sur le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, la Commission a noté des avancées dans son rapport de novembre, notamment une nouvelle législation renforçant l'indépendance du pouvoir judiciaire, la réduction de l'arriéré judiciaire, les premiers résultats positifs en matière de lutte contre la corruption, le renforcement de la protection des droits fondamentaux, mais la Croatie doit encore redoubler d'efforts si elle veut remplir tous les critères requis. La Commission présentera le 11 mars prochain un rapport intérimaire sur le chapitre 23, qui fera le point des progrès enregistrés. S'ils sont jugés suffisants, la Commission pourrait proposer un projet de position commune pour la clôture du chapitre en juin. Reste le problème de la coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, qui constitue un des critères de clôture du chapitre - à la demande de La Haye et Londres. Le procès Gotovina s'est achevé à l'été et le jugement n'est pas attendu avant mars 2011, mais les exigences du procureur Brammertz, notamment sur les carnets d'artillerie de la guerre de 1995, demeurent.

Au-delà, devra également être discuté, après la clôture des chapitres budgétaires, le chapitre 35 « divers », qui comporte notamment les clauses de sauvegarde.

Les négociations pourraient donc s'achever en 2011, pour autant que la Croatie ait rempli toutes les conditions fixées par l'Union, notamment dans les domaines qui sont les plus difficiles. La présidence tournante hongroise a pour ambition de conclure les négociations d'ici le 30 juin de cette année, mais il reste à voir si les autorités croates sauront faire les efforts nécessaires pour y parvenir.

Enfin le Conseil a souligné, encore en décembre dernier, que la clôture des négociations dépendait de la satisfaction des critères restants. Nous sommes totalement en phase avec cette position, qui s'inscrit clairement dans le cadre du principe de conditionnalité du consensus de 2006 et nous serons exigeants. Cela dit, il serait important de montrer, avec la Croatie, que le processus demeure ouvert ; ce serait un exemple et une incitation pour les autres pays balkaniques à progresser encore.

Notre position signifie que nous devrons tirer les leçons du sixième élargissement, à la Roumanie et la Bulgarie, et peut-être réfléchir, avant même la clôture des négociations d'adhésion, à un mécanisme de surveillance qui garantisse, pendant quelques années, la poursuite de la reprise intégrale de l'acquis, notamment dans le domaine de l'état de droit et aussi de la coopération de la Croatie avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie.

Le Conseil du 14 décembre dernier a constaté que la Turquie n'a toujours pas rempli ses obligations au titre du protocole d'Ankara et qu'en conséquence, les mesures décidées en 2006 - gel de huit chapitres liés à l'Union douanière et gel de la clôture de tous les chapitres - seront maintenues. La « nécessaire normalisation » par la Turquie de ses relations avec Chypre est, en outre, rappelée dans les conclusions du Conseil. Pour notre part, nous restons sur notre position, à savoir que cinq chapitres ne sont pas ouvrables car ils préjugeraient d'une adhésion. Sur le plan des négociations, aucun nouveau chapitre n'a pu être ouvert sous présidence belge, faute de respect par la Turquie des critères requis. Notre position sur ce sujet n'a pas changé. Nous restons favorables à l'ouverture de nouveaux chapitres, dès lors que les conditions en sont réunies et, naturellement, que les chapitres concernés sont compatibles avec notre vision du résultat final de la négociation. C'est le cas des trois chapitres dont l'ouverture ne pose aujourd'hui pas de problème : « politique de concurrence », « marchés publics », « politique sociale et emploi ». Mais, deux d'entre eux nécessitent des réformes législatives profondes - droit de grève dans la fonction publique, réforme totale du système des marchés publics - que la Turquie doit mener à leur terme. S'agissant du chapitre 8 « politique de la concurrence », la Commission estime qu'à ce jour, l'ensemble des critères ne sont pas encore satisfaits et qu'elle ne peut recommander l'ouverture du chapitre. C'est une bonne approche, tout à fait conforme à la qualité et la crédibilité du processus de négociation.

Comme l'ont rappelé à juste titre la Commission et le Conseil en décembre, le rythme des négociations dépend avant tout de la poursuite des réformes par la Turquie. Au-delà des désaccords que les États membres peuvent avoir sur l'issue du processus, il y a, en revanche, un large consensus à Bruxelles pour renforcer le dialogue entre l'Union et la Turquie en matière de politique étrangère, sur des sujets d'intérêt commun comme les Balkans, le Caucase ou encore le processus de paix au Proche-Orient. Les conclusions du Conseil invitent à progresser dans cette voie. En dépit de certains désaccords sur l'issue des processus, un consensus existe en faveur d'un renforcement du dialogue sur des sujets communs.

S'agissant de l'Islande, la Commission a débuté en novembre son exercice de « criblage » - c'est-à-dire d'évaluation du niveau de préparation du pays candidat - qui s'achèvera en juin. L'ouverture des premiers chapitres de la négociation pourrait intervenir avant l'été, en particulier dans les domaines de l'acquis déjà couverts par l'appartenance de l'Islande à l'Espace économique européen. Sur d'autres chapitres où l'Islande ne respecte pas encore l'acquis communautaire - pêche, agriculture, environnement, services financiers - la discussion sera en revanche plus difficile et ne débutera pas avant le second semestre. Comme le Conseil l'a rappelé en décembre, l'objectif des négociations est bien la reprise intégrale de l'acquis et sa mise en oeuvre, qui devront avoir lieu avant l'entrée de l'Islande dans l'Union. Il n'y aura ni traitement privilégié, ni calendrier accéléré. Au-delà, nous restons préoccupés par la faiblesse du consensus national sur l'adhésion en Islande, même si la tendance semble plus positive aujourd'hui, à en croire certains sondages.

Dans les Balkans, deux pays bénéficient du statut de candidat à l'adhésion. L'ancienne République yougoslave de Macédoine s'est vu reconnaître ce statut dès 2005 et a progressé dans le respect des critères politiques de Copenhague et la mise en oeuvre de l'accord de stabilisation et d'association avec l'Union. Le dernier rapport de progrès de la Commission est à cet égard positif et recommande une nouvelle fois l'ouverture des négociations d'adhésion. Cette étape reste toutefois entravée par la question toujours pendante du nom du pays et le Conseil du 14 décembre dernier a, une nouvelle fois, appelé ce pays et la Grèce à trouver une solution mutuellement acceptable, sans se prononcer sur les négociations.

Le Conseil européen du 17 décembre dernier a accordé le statut de candidat au Monténégro. Les progrès à accomplir par ce pays demeurent toutefois importants, en particulier dans les domaines de l'État de droit et de la lutte contre la corruption et le crime organisé. La Commission, prenant en compte l'expérience du dernier élargissement et des négociations avec la Croatie, a ainsi établi une liste de sept critères clefs dans le domaine de la primauté du droit, critères dont le respect conditionne désormais toute ouverture de négociations. Cette approche, qui tire notamment les leçons des expériences précédentes, nous convient pleinement.

La Serbie a déposé sa candidature à l'adhésion en décembre 2009. Compte tenu des efforts et de l'engagement politique manifestés par les autorités serbes, le Conseil des affaires étrangères a, enfin, décidé le 25 octobre dernier de transmettre cette candidature à la Commission pour avis. Celui-ci sera donné à la fin de cette année 2011 au plus tôt. Le Conseil des affaires générales du 14 décembre a en outre rappelé à la Serbie ses obligations en matière de réformes, de coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, et de coopération régionale, y compris la normalisation des relations avec le Kosovo.

La candidature de l'Albanie stagne depuis avril 2009. C'est dû au blocage politique à Tirana, qui freine l'activité parlementaire, en particulier sur les réformes exigées par le rapprochement européen, et de manière générale, à l'absence de progrès suffisants dans les domaines de l'État de droit et de la démocratisation des institutions. Dans ces secteurs, la Commission a identifié douze critères clefs, qui conditionnent l'ouverture des négociations. Dans le prolongement de l'avis de la Commission, le Conseil des affaires générales du 14 décembre dernier n'a pas accordé le statut de candidat à l'Albanie et l'a appelée à dépasser ses blocages politiques et à progresser sur la voie des réformes, notamment pour les douze critères clefs.

Deux pays n'ont pas déposé leur candidature. La Bosnie-Herzégovine a accompli, ces dernières années, des progrès excessivement lents. C'est dû à des institutions peu fonctionnelles, héritées des accords de Dayton-Paris, mais plus encore à l'absence de consensus politique. Cela s'illustre dans l'absence aujourd'hui d'une coalition gouvernementale, près de quatre mois après les élections du 3 octobre. L'Union européenne s'efforce de relancer le processus de réformes, y compris par une révision constitutionnelle qui rendrait les institutions plus effectives. L'Union prépare en outre, dans le cadre de la mise en place du Service d'action extérieure, une présence rationalisée sur le terrain, qui paraît particulièrement bienvenue, avec la fusion des fonctions de délégué et de représentant spécial de l'Union.

La position du Kosovo est particulière, compte tenu du fait que ce pays n'est pas reconnu par cinq États membres, l'Espagne, la Grèce, la Slovaquie, la Roumanie et Chypre. Prenant part au processus de stabilisation et d'association, il bénéficie toutefois, comme les autres pays, d'une perspective européenne. A ce stade, ce processus passe par la possibilité, à terme, d'une ouverture commerciale et du lancement d'un dialogue sur la libéralisation du régime de visas de court séjour. Nous veillons particulièrement à ce que toutes les conditions préalables à l'ouverture d'un tel dialogue sur les visas soient entièrement et effectivement remplies, et que le Conseil soit pleinement associé à chaque étape de ce processus. Notre position est précisément reprise dans les conclusions du Conseil des affaires étrangères du 14 décembre.

S'agissant, enfin, de la question très sensible des visas, l'ensemble des pays des Balkans, à l'exception du Kosovo, bénéficie d'une libéralisation du régime des visas de court séjour en direction de l'espace Schengen. Nous l'avons accepté, tout en insistant sur la nécessité d'un suivi rigoureux et dans la durée du respect des critères par ces pays. Nous avons ainsi obtenu la mise en place, en novembre dernier, d'un mécanisme de suivi qui inclut une alerte d'urgence et la possibilité de suspendre à tout moment, si nécessaire, la décision de libéralisation.

Dans l'année à venir, on peut donc s'attendre à un achèvement possible des négociations pour la Croatie, si elle remplit les critères requis. Les avancées des autres pays des Balkans occidentaux sont suspendues à différentes conditions : les nombreuses réformes identifiées par la Commission pour ouvrir les négociations avec l'Albanie et le Monténégro ; l'avis sur la Serbie que remettra la Commission d'ici l'automne 2011, avec l'enjeu du TPIY ; la résolution de la question du nom pour l'ARYM (Ancienne république yougoslave de Macédoine) ; de nouvelles avancées, notamment sur les visas, pour le Kosovo. Aucune avancée significative n'est attendue pour la Turquie, faute de progrès sur le protocole d'Ankara et en raison des élections générales de cet été et de la stagnation du processus de réformes.