Intervention de Claude Bérit-Débat

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mesdames, messieurs les présidents de commission, mes chers collègues, la séance publique de cet après-midi va nous permettre de faire le point sur l’application des lois. Je tiens à vous remercier de votre présence, monsieur le secrétaire d’État.

Ce rendez-vous annuel vise cette année un objectif bien précis. Il est, en effet, question ici non pas seulement de débattre, comme à l’accoutumée, de l’application des lois à l’aune des chiffres de la session parlementaire précédente ou de la législature en cours – cet exercice viendra dans les mois à venir –, mais également de faire un focus sur l’application des lois considérées comme significatives par les commissions permanentes et promulguées au cours du quinquennat qui touche à sa fin.

Tous les chiffres relatifs à ces lois significatives figurent dans mon rapport d’information écrit. Aussi me contenterai-je d’en récapituler les points essentiels.

Ces données, je vous le rappelle, ont été établies à partir des bilans détaillés des commissions permanentes, dont je salue la qualité, et des statistiques de la direction de la législation et du contrôle du Sénat, après recoupement avec les chiffres concordants du secrétariat général du Gouvernement.

Comme en 2015 et 2016, dans le cadre du contrôle annuel de l’application des lois, nous avons eu l’honneur d’auditionner M. le secrétaire général du Gouvernement, M. Marc Guillaume, le 24 janvier dernier, comme vient de le préciser M. le président.

Au vu de ces informations et des spécificités méthodologiques inhérentes à cet exercice un peu particulier, quatre points semblent devoir être soulignés.

Tout d’abord, les sept commissions permanentes ont sélectionné 47 lois considérées comme significatives et dont le détail est fourni au sein du rapport. Les dispositions cumulées nécessitent près de 1 600 mesures d’application de toute nature. À l’exception de deux textes, le choix des commissions s’est porté sur des lois d’origine gouvernementale.

La taille des lois sélectionnées est variée. Alors que certaines illustrent bien le phénomène souvent décrit selon lequel les textes législatifs sont de plus en plus volumineux, d’autres lois significatives sont, à l’inverse, de taille plus modeste, mais revêtent néanmoins une portée politique forte, justifiant leur entrée dans notre champ d’étude.

La loi la plus ancienne retenue a été promulguée fin décembre 2012, alors que les textes les plus récents datent du mois d’août dernier. Le délai de six mois que s’est fixé le Gouvernement pour appliquer les lois n’était donc pas échu, en ce qui concerne ces derniers textes, à la date du 31 décembre 2016, date d’établissement des statistiques du rapport – nous en avons tenu compte.

Si le champ d’étude du rapport porte bien sur 47 lois significatives, son champ statistique est, lui, réduit à 33 textes. En effet, en ont été logiquement soustraites sept lois d’application directe étudiées sous leurs seuls aspects qualitatifs par les commissions, trois collectifs budgétaires analysés sous l’angle de quelques dispositions seulement, ainsi que quatre lois promulguées après le 1er juillet 2016.

Ensuite, le taux d’application des mesures entrant dans ce champ statistique est notable. Il atteint, en effet, 86 % au 31 décembre 2016, selon les données de la base APLEG. À titre de comparaison, le taux de mise en application de l’ensemble des dispositions législatives de la XIIIe législature prescrivant un texte réglementaire était de 73 % à la fin du mois de décembre 2011, selon cette même source.

Le taux d’application de 86 % est donc élevé. Les développements des bilans des commissions permanentes ne manquent d’ailleurs pas de le souligner pour les lois qui les concernent, même si les réserves habituelles sur la portée relative des taux d’application sont une nouvelle fois souvent rappelées.

S’il ne s’agit pas d’un taux global, ce taux attaché à un échantillon de lois significatives semble cohérent avec la tendance à la hausse que connaît le taux d’application des lois depuis le début du quinquennat. Cette tendance est illustrée par l’évolution des taux d’application session par session présentée par les rapports d’information annuels du Sénat sur le sujet, mais également par les bilans semestriels et désormais mensuels produits par le Gouvernement. Le prochain bilan annuel sur l’application des lois qui prendra place au printemps prochain nous permettra, je l’espère, de constater une nouvelle fois cette tendance.

Par ailleurs, j’émettrai un léger bémol concernant, comme chaque année, le taux de dépôt des rapports que le Gouvernement doit, le cas échéant, remettre au Parlement, qu’il s’agisse du rapport de « droit commun » sur la mise en application des lois prévu par l’article 67 de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 ou des rapports ad hoc éventuellement prévus par certains textes. En effet, pour les 33 textes considérés, le taux de dépôt des rapports relevant de l’article 67 précité avoisine seulement 60 %.

Pour conclure, monsieur le secrétaire d’État, je reprendrai, si vous m’y autorisez, le sens de votre communication en conseil des ministres le 8 février dernier. Outre un taux d’application des lois de 90 %, le compte rendu mentionne que « l’ensemble des ministères poursuivront leurs efforts jusqu’à la fin du quinquennat, afin de maintenir le taux d’application des lois à un très haut niveau ».

Il est vrai que la qualité des taux d’application résulte du travail particulièrement significatif mis en œuvre par le Gouvernement pour les obtenir. Le niveau très satisfaisant atteint par les chiffres actuels ne sera néanmoins maintenu que si les efforts et la vigilance nécessaires sont conservés jusqu’à la fin de ce quinquennat et par les futurs gouvernements.

Les enjeux de la qualité de l’application des lois dépassent de loin les seules questions juridiques qui y sont souvent attachées. Bien qu’administratif, le travail d’application des lois est en réalité empreint d’une profonde portée politique, puisqu’il recèle en son sein la garantie de la crédibilité de nos institutions démocratiques.

La qualité de l’application des lois est, en effet, une réponse définitive aux critiques populistes fréquentes qui remettent en cause l’effectivité des textes que nous votons et, par là même, l’essence du travail parlementaire.

Il n’est plus aujourd’hui possible de reprendre l’idée facile, mais fausse, selon laquelle les lois ne sont pas appliquées, car les faits sont là.