Intervention de Valérie Létard

Monsieur le Président, mes chers collègues, nous sommes très heureuses de venir vous présenter les conclusions de notre travail d'évaluation de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy. C'est un sujet certes technique mais ô combien passionnant.

Nous avons cherché à répondre à plusieurs interrogations : la nouvelle géographie prioritaire est-elle pertinente ? Comment sont pris en charge les quartiers sortants ? Comment se sont mis en place les contrats de ville ? Les acteurs de la politique de la ville ont-ils été au rendez-vous ? Quel est leur niveau d'engagement ? Les crédits spécifiques de la politique de la ville interviennent-ils en complément des crédits de droit commun ? Comment se sont déployés les conseils citoyens ? Ont-ils les moyens de fonctionner ? Enfin comment est mis en oeuvre le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) ?

Nous avons entendu les principaux acteurs de la politique de la ville (le Commissariat général à l'égalité des territoires, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, les bailleurs sociaux, les élus, les conseils citoyens, etc) et effectuer plusieurs déplacements, à Valenciennes, Lille, Nantes, Marseille, en Seine-Saint-Denis et demain à Lyon, afin de constater comment se mettait en place la loi sur le terrain. Voici nos réflexions et recommandations.

S'agissant de la réforme de la géographie prioritaire, la loi Lamy a fait oeuvre de simplification en remplaçant les différents zonages de la politique de la ville (Zones urbaines sensibles, contrats urbains de cohésion sociale) par un zonage unique : celui des quartiers prioritaires. Ces quartiers prioritaires sont des territoires urbains comprenant au moins 1000 habitants et caractérisés par un écart de développement économique et social apprécié par un critère de revenu des habitants. 1 514 quartiers ont été ainsi retenus.

La majorité des personnes que nous avons entendues ont reconnu la pertinence de ce nouveau zonage. Néanmoins, nous avons constaté lors de nos déplacements que ces critères ne permettaient pas de prendre en compte des territoires où l'habitat est plus horizontal que vertical. Nous pensons au bassin minier, ou à des poches de pauvreté enclavées dans une zone de mixité sociale comme on l'a vu à Marseille. C'est la limite de la technique du carroyage qui a été utilisée par le gouvernement pour déterminer en pratique ces quartiers.

Une solution pourrait consister à abaisser le critère du nombre d'habitants. Mais nous avons conscience que nous reviendrions à une politique de saupoudrage ce que nous ne souhaitons pas. Nous demandons au gouvernement d'identifier les poches de pauvreté non retenues dans la géographie prioritaire en raison du seuil d'habitants et d'évaluer si elles nécessitent la mise en place d'outils spécifiques.

Si un seul zonage pour la politique de la ville a été instauré, le Gouvernement n'est pas allé jusqu'au bout de la logique en maintenant des zonages différents pour l'application d'autres politiques publiques dans les quartiers prioritaires. Ainsi, la Cour des comptes relevait que « sur les 216 quartiers d'intérêt national du NPNRU, seulement 60 correspondent à la fois à des quartiers prioritaires, à des zones de sécurité prioritaires (ZSP) et à des zones d'éducation prioritaire (ZEP). » Une convergence des critères a certes été engagée mais il demeure encore des divergences notamment s'agissant de l'éducation prioritaire. Nous invitons le gouvernement à poursuivre ses efforts en la matière.

Bien que favorable à un resserrement de la géographie prioritaire, le Parlement a été attentif à la situation des quartiers sortants. Ainsi, la loi Lamy a instauré un dispositif dit de veille active pour ces quartiers.

Une remarque préalable sur les bénéficiaires de ce dispositif. Si la loi vise les quartiers sortants de la géographie prioritaire, nous avons constaté que certains contrats de ville ont intégré sous le vocable de quartier de veille active à la fois des quartiers sortants mais aussi des quartiers présentant des difficultés et nécessitant un suivi. Nous invitons les signataires lors des prochains contrats de ville à distinguer clairement les quartiers sortants et les autres territoires qui méritent une observation.

S'agissant du dispositif, la loi prévoit que si les élus locaux le demandent, les quartiers sortants peuvent faire l'objet d'un contrat de ville qui indiquera les moyens de droit commun mobilisés par l'Etat et les collectivités.

Nous ne savons pas combien de quartiers sortants font l'objet d'un contrat de ville. Les appréciations divergent entre le CGET et l'Inter-réseaux des professionnels du développement social urbain (IRDSU), l'un considérant qu'une majorité de quartiers sortants font l'objet d'un contrat de ville, l'autre que nombre de contrats ne mentionneraient pas ces quartiers.

Quant aux moyens de droit commun mobilisés, une circulaire précise que la mobilisation de ces moyens de droit commun pour les quartiers sortants vient après la mobilisation des moyens de droit commun en direction des quartiers prioritaires. Selon l'IRDSU, les moyens mobilisés seraient dérisoires, y compris de la part de l'État.

Les quartiers de veille active ne bénéficient plus par définition de crédits spécifiques de la politique de la ville. L'État a cependant décidé de maintenir de façon transitoire les aides accordées au titre des dispositifs des adultes-relais et des programmes de réussite éducative.

Si les collectivités sont les mieux à même d'apprécier si un quartier sortant a besoin d'un accompagnement spécifique dans le cadre d'un contrat de ville, en revanche nous estimons que tous les quartiers sortants doivent faire l'objet d'un suivi de leur situation. Quelques collectivités assurent un tel suivi, il faut le saluer, mais ce travail est quasi impossible quand la commune n'a plus que des quartiers de veille sur son territoire et n'a donc plus l'ingénierie nécessaire. L'État commence à peine à s'intéresser à cette question. Nous recommandons que tous les quartiers sortants fassent l'objet d'un suivi par l'État indépendamment de l'existence d'un contrat de ville, ce qui nous permettrait de savoir de quels dispositifs ils bénéficient et surtout quelle est leur situation économique et sociale. Il ne faut pas laisser passer cinq ou dix ans avant de s'apercevoir qu'on est revenu à la situation initiale.

S'agissant maintenant des contrats de ville, la loi Lamy précise qu'ils mettent en oeuvre la politique de la ville. D'une durée de six ans, ils sont adossés au mandat municipal et peuvent être actualisés tous les trois ans si les évolutions observées le justifient. 435 contrats de ville ont été signés. Seules deux communes ont refusé cette contractualisation : Beaune pour des raisons financières et Sarrebourg suite à un désaccord sur les périmètres du quartier prioritaire.

Ces contrats sont signés par un grand nombre d'acteurs (région, département, Caisse des dépôts, bailleurs sociaux etc). Si la liste des signataires du contrat de ville est cohérente avec le contenu du contrat, en revanche demeure posée la question de leur capacité réelle à mobiliser des moyens suffisants sur la durée. Nous y reviendrons.

Les conseils citoyens devaient participer à l'élaboration du contrat de ville. Tel n'a pas été le cas en pratique le souhait d'une conclusion rapide des contrats de ville l'ayant emporté sur la constitution préalable des conseils citoyens.

Comme le préconisait la loi Lamy, le pilotage du contrat de ville se fait au niveau intercommunal dans 70 % des cas.

Les réformes territoriales issues de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ont eu des incidences sur les villes concernées par la politique de la ville. 273 communes, soit un tiers des communes en politique de la ville, sont concernées par l'évolution des périmètres intercommunaux ce qui pourrait conduire à une minoration du poids d'une commune relevant de la politique de la ville dans l'intercommunalité. En outre, les nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comportent plus souvent qu'avant des communes rurales et des communes relevant de la politique de la ville. Un travail de pédagogie doit être mené pour éviter une opposition au sein de l'intercommunalité entre les deux types de communes qui, en réalité rencontrent des difficultés semblables : peu ou pas de services publics, une offre de santé insuffisante, des problèmes de mobilité, des activités économiques insuffisantes.

Un mot sur le cas de la métropole du Grand Paris où les périmètres des établissements publics territoriaux (EPT) qui exercent désormais la compétence politique de la ville ne se superposent quasiment pas avec celui des anciens EPCI. Je donnerai un exemple pour illustrer l'impact de cette réforme : sur le périmètre de l'EPT Terre d'Envol s'appliquent deux contrats de ville communaux et deux contrats de ville intercommunaux. Le gouvernement a décidé de ne pas fusionner dans l'immédiat les contrats de ville pour ne pas casser les dynamiques engagées. Au regard de cette nouvelle organisation territoriale, il nous semble important d'en évaluer les conséquences sur la mise en oeuvre des contrats de ville et plus largement sur l'application de la politique de la ville. Notre commission pourrait se saisir de ce sujet.

Dans le rapport, nous avons souhaité souligner le rôle des délégués du préfet. Ils participent à la mise en oeuvre des contrats de ville et sont associés à la programmation financière. Comme nous l'a indiqué un élu, ils constituent de « formidables relais » avec l'Etat et les associations « en alliant connaissance du terrain et des rouages administratifs et financiers ». Dans certains territoires, ils ont une double compétence géographique et thématique qu'il convient de souligner.

Le contrat de ville comporte trois piliers : un pilier « cohésion sociale », un pilier « cadre de vie et renouvellement urbain » et un pilier « développement économique et emploi ».

Le pilier « cohésion sociale » a pour objectif de mettre en place des actions visant « à réduire la pauvreté, à tisser le lien social et à renforcer la solidarité entre les générations ». Ce volet doit permettre d'aborder les questions d'éducation, de politiques sociales, de santé mais aussi de prévention de la délinquance et de présence judiciaire.

Nous avons souhaité aborder à l'occasion de l'examen de ce pilier la question de la tranquillité publique qui demeure une question prégnante et récurrente des habitants des quartiers prioritaires comme nous avons pu le constater lors de nos déplacements. Outre que les services de police et la justice doivent amplifier leurs actions pour assurer la tranquillité des habitants dans les quartiers, les bailleurs sociaux ont également un rôle à jouer, notamment avec la mise en place de gardiens d'immeuble. En pratique, la règle un gardien pour cent logements n'est pas respectée puisqu'on est plutôt entre 0,6 et 0,8 gardien pour cent logements. Certains bailleurs ont en effet remplacé les gardiens par des responsables de site aux tâches plus variées, d'autres ont préféré développer des dispositifs de médiation en journée et en soirée, enfin certains ont recours à des sociétés de sécurité privée. Nous ne méconnaissons pas les difficultés de ces postes de gardiennage, néanmoins nous considérons que la présence d'un gardien et/ou des dispositifs de médiation en journée et en soirée sont essentiels dans ces quartiers pour assurer le lien social. Nous souhaitons que ces dispositifs soient renforcés.

Certains quartiers sont « en difficulté extrême ». On y constate l'échec des politiques publiques, les conditions de vie des habitants et celles des personnels de proximité sont devenues dangereuses et la mise en place d'une zone de sécurité prioritaire ne suffit pas. Pour ces quartiers dont le nombre est compris entre 50 et 60, une autre solution doit être proposée « de type OIN de solidarité » comme l'a suggéré l'Union sociale pour l'habitat. Nous invitons le gouvernement à identifier avec les acteurs de la politique de la ville ces quartiers et à réfléchir à la mise en oeuvre d'un dispositif de traitement global des difficultés.

Un pilier du contrat de ville concerne le développement économique et l'emploi. Les mauvais chiffres de l'emploi et de l'activité dans ces quartiers expliquent que ces questions soient obligatoirement traitées dans le contrat de ville. Nous avons concentré notre examen sur le dispositif de ZFU-territoires entrepreneurs. Une centaine de ZFU-territoires entrepreneurs ont été instaurées qui concernent des quartiers rencontrant des difficultés importantes comme un déficit d'activités économiques et un taux de chômage élevé. Les entreprises qui se créent ou s'implantent dans ces zones bénéficient d'avantages fiscaux sous certaines conditions.

Les ZFU-territoires entrepreneurs font l'objet d'appréciations diverses : pour certains, la refonte du dispositif en 2014 en a limité l'intérêt; pour d'autres, le dispositif est très satisfaisant mais pas suffisant pour relancer l'activité. Les avantages fiscaux ne sont pas les seuls déterminants de l'implantation des entreprises dans ces zones. En effet, le fait d'avoir des locaux fonctionnels, un réseau numérique adapté, une mobilité facilitée par l'accès à des moyens de transports accessibles sont aussi des éléments qui comptent. Ce dispositif de ZFU-territoires entrepreneurs fait actuellement l'objet d'une évaluation par une mission de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'Inspection générale des finances (IGF) qui devrait rendre ses conclusions cet été.

Lors de la campagne présidentielle, le candidat Emmanuel Macron avait annoncé vouloir restaurer un dispositif d'emplois francs. Est-ce en remplacement des ZFU-territoires entrepreneurs ? Nous ne le savons pas. En tout état de cause, nous considérons qu'il ne faut pas opposer aides à la personne (comme les emplois francs) et aides en fonction de l'implantation géographique (comme les ZFU-territoires entrepreneurs), chaque dispositif présentant ses avantages et ses inconvénients. Il faut à la fois aider les habitants des quartiers à trouver un emploi en dehors des quartiers prioritaires mais aussi dans un souci de mixité fonctionnelle favoriser l'implantation des entreprises dans ces quartiers. Nous invitons le gouvernement à mener une réflexion sur ces deux formes d'actions afin de pouvoir déterminer les dispositifs les plus efficients.

Si la mission de l'IGAS-IGF concluait au maintien des ZFU-territoires entrepreneurs, nous souhaitons également que soient examinées les conséquences d'un alignement des périmètres des ZFU-territoires entrepreneurs sur celui des quartiers prioritaires.

Nous en venons aux moyens humains et financiers déployés dans les quartiers prioritaires. Le contrat de ville doit préciser les moyens humains et financiers mobilisés au titre des politiques de droit commun et des instruments spécifiques de la politique de la ville.

Le classement en géographie prioritaire entraîne la mobilisation de certains leviers tels que les crédits de la politique de la ville dont nous souhaitons le maintien, les dotations (dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, dotation de la politique de la ville), les exonérations fiscales pour les entreprises, ou encore l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Un mot sur l'abattement de TFPB dont bénéficient les bailleurs sociaux. Il est la contrepartie de leur engagement à améliorer la qualité de vie des habitants des quartiers prioritaires. Plusieurs communes peuvent légitimement s'estimer perdantes en raison du manque à gagner qu'entraîne cet abattement. En effet, la compensation par l'État même si elle atteint 40% demeure insuffisante à compenser les pertes, le reste à charge pour les communes étant estimé à 99 millions d'euros par le CGET. Certains élus regrettaient de ne pas pouvoir connaître le montant exact de cet abattement. La question est réglée depuis peu : les élus peuvent enfin connaître le montant et le détail des allocations compensatrices aux exonérations fiscales.

Plusieurs acteurs locaux nous ont indiqué que le niveau des contreparties mises en place par les bailleurs sociaux n'était pas toujours à la hauteur du manque à gagner. C'est pourquoi nous souhaitons que soit menée une étude sur les contreparties de l'abattement de TFPB et sur l'opportunité d'instaurer un mécanisme de suspension de l'abattement en cas de contreparties déficientes.

Ces éléments -compensation par l'État insuffisante, contrepartie des bailleurs qui ne serait pas à la hauteur- peuvent expliquer les réticences de certains élus soit à conclure les conventions d'abattement de TFPB, voire même à signer le contrat de ville. Plus généralement, il serait souhaitable que le gouvernement informe les élus de l'ensemble des conséquences du classement en géographie prioritaire afin d'éviter autant que possible les refus de contractualiser des communes.

S'agissant plus spécifiquement des moyens de droit commun. Nous ne pouvons à ce stade évaluer leur mobilisation et garantir que les crédits spécifiques ne viennent pas en substitution des crédits de droit commun. En effet, les moyens financiers et humains, à l'exception de ceux mobilisés par les bailleurs sociaux, sont peu ou pas détaillés dans les contrats de ville. En outre, la formalisation des moyens mobilisés lorsqu'elle existe porte essentiellement sur les crédits spécifiques de la ville, dans une part significative des contrats.

Plusieurs explications ont été avancées. Les délais impartis pour conclure le contrat de ville n'auraient pas toujours permis de réaliser un diagnostic exhaustif des moyens de droit commun. Certains acteurs ont souligné la difficulté de lister des moyens pour une période de cinq ans. Autre explication : l'absence d'outils adaptés et d'ingénierie pour déterminer les moyens de droit commun applicables sur le territoire.

Cependant nous avons constaté une volonté de certains élus locaux et de l'État d'avancer sur ces questions.

Ainsi, outre la mise en place d'un outil de géo-référencement, le CGET a indiqué que les annexes financières seraient remplacées par des annexes d'engagement de services publics qui devraient permettre de faciliter le pilotage de ces crédits et montrer leur complémentarité aux crédits spécifiques de la ville. Nous espérons qu'on ne perdra pas en précision...

Quant au niveau des engagements des partenaires, l'État a un rôle majeur à jouer dans la mobilisation des crédits de droit commun des partenaires du contrat de ville, les intercommunalités n'ayant pas nécessairement les moyens de mobiliser fortement leurs partenaires. L'État doit veiller à ce que les ministères se mobilisent dans l'identification des crédits de droit commun, que soient développés des outils d'identification et de suivi de déploiement des crédits de droit commun pendant la durée du contrat de ville. La signature d'une nouvelle génération de conventions interministérielles au niveau national et l'élaboration annuelle du rapport « politique de la ville » par les collectivités territoriales sont l'occasion de relancer la mobilisation de l'ensemble des acteurs.

Enfin, le contrat de ville doit également préciser les modalités d'évaluation du contrat. Une évaluation doit être réalisée à mi-parcours puis au terme du contrat de ville. Un kit méthodologique a été élaboré par le CGET mais peut-être un peu trop tardivement....il a été diffusé en janvier. Ici encore l'État doit veiller à ce que les collectivités aient les outils et les moyens d'ingénierie pour réaliser ces évaluations.

Enfin, je souhaite également vous alerter sur les crédits du programme 147 « Politique de la ville ». Si la politique de la ville consacre beaucoup de moyens au volet urbain, je vous rappelle que le volet social ne doit en aucun cas être négligé. Or, le gouvernement a l'intention d'annuler des crédits de paiement du programme 147 « politique de la ville » pour 2017 à hauteur de 46 millions d'euros, soit une réduction drastique de l'ordre de 11%. Ce n'est pas de bon augure pour les crédits consacrés à la rénovation urbaine et aux politiques sociales menées dans ces quartiers. Cette baisse des crédits va immanquablement réduire les moyens consacrés à l'emploi ou encore à l'éducation dans ces quartiers. Il ne faut pas laisser ces quartiers se transformer en ghettos. L'Etat doit continuer d'agir en faveur de ces quartiers.