Intervention de Catherine Di Folco

Chers collègues, dans le cadre de cet avis budgétaire « Fonction publique », je vous propose d'aborder trois volets : les principales orientations du Gouvernement en matière de réduction des effectifs, les crédits alloués au programme 148 et le compte personnel d'activité (CPA).

La fonction publique représente plus de 5 millions d'équivalents temps plein (ETP), soit environ 20 % de l'emploi total. Ces effectifs sont répartis entre l'État (45 % des ETP), les collectivités territoriales (34 %) et les hôpitaux (21 %).

Le Président de la République a annoncé sa volonté de supprimer 120 000 ETP durant son quinquennat, dont 50 000 dans la fonction publique de l'État et 70 000 dans la fonction publique territoriale. Le comité « Action publique 2022 » (CAP 22) a été installé le 13 octobre 2017 pour examiner les pistes d'évolution du service public et de ses effectifs. Son rapport est attendu pour mars 2018.

Le plus grand flou persiste, néanmoins, sur la méthode envisagée par le Gouvernement pour atteindre ses objectifs, notamment en ce qui concerne la fonction publique territoriale.

L'État n'a pas vocation à dicter le schéma d'emplois des collectivités territoriales. Cependant, la réduction de ses dotations aux collectivités territoriales entraîne mécaniquement une réorganisation des services des employeurs locaux mais aussi une diminution de la qualité du service public.

Le Gouvernement dispose d'une plus grande marge de manoeuvre sur la fonction publique de l'État, le projet de loi de finances déterminant les plafonds d'emplois de l'État et de ses opérateurs. Pour rappel, lors du précédent quinquennat, 35 687 ETP ont été créés entre la loi de finances rectificative pour 2012 et la loi de finances initiale pour 2017, dont 29 027 dans les ministères, et 6 660 chez les opérateurs.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une suppression nette de 1 600 ETP dans la fonction publique de l'État, dont seulement 324 ETP dans les ministères. Les autres suppressions d'emplois (1 276) pèseront sur les opérateurs. Cette prévision semble très insuffisante pour respecter l'engagement du Président de la République.

La réduction des effectifs dans les ministères concerne principalement le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'action et des comptes publics (- 1 648 ETP), le ministère de la transition écologique et énergétique (- 828 ETP) et le ministère des solidarités et de la santé (- 258 ETP). Les effectifs du ministère de l'éducation nationale, premier employeur de l'État, sont stabilisés.

Parallèlement, les effectifs des secteurs prioritaires augmentent pour faire face à la menace terroriste : 1 420 ETP supplémentaires au ministère de l'intérieur, 518 au ministère des armées et 1 000 au ministère de la justice. Le plafond d'emplois du ministère de la justice (84 969 ETP) est toutefois inférieur à celui adopté par le Sénat à l'occasion de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice (85 747 ETP).

La masse salariale de l'État s'établit à 87,96 milliards d'euros - soit une augmentation de 3,27 milliards par rapport à 2017 (+ 3,86 %) - et représente 22,77 % des dépenses de l'État. Cette nouvelle hausse de la masse salariale s'explique notamment par la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et par le glissement vieillesse-technicité (GVT) positif.

Le gouvernement souhaite, en outre, mettre en oeuvre la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) pour les fonctionnaires dont l'évolution du traitement a été inférieure, entre 2012 et 2016, à celle de l'indice des prix à la consommation.

Face à cet accroissement de la masse salariale de l'État, le Gouvernement a annoncé deux décisions, qui auront également des conséquences sur les versants territorial et hospitalier de la fonction publique.

En premier lieu, la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) serait reportée d'un an et s'échelonnerait donc jusqu'en 2021. Cette décision représente une économie de 231 millions d'euros en 2018 pour la seule fonction publique territoriale.

En second lieu, le Gouvernement a annoncé un gel de la valeur du point d'indice de la fonction publique, après deux hausses successives de 0,6 % au 1er juillet 2016 et au 1er février 2017. Cette mesure induirait, pour l'ensemble des employeurs publics, une économie d'environ 2 milliards d'euros annuels.

Je souhaite évoquer deux mesures concrètes figurant dans ce projet de loi de finances pour 2018 et qui concernent l'ensemble des agents de la fonction publique.

L'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 prévoit d'augmenter de 1,7 point la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d'activité, en contrepartie d'une baisse des cotisations sociales des assurances chômage et maladie des salariés du secteur privé. Ces derniers obtiendraient, d'après les estimations du Gouvernement, un gain de pouvoir d'achat de 1,45 %.

L'application de cette réforme pose toutefois des difficultés pour les agents publics qui acquittent de la CSG mais pas de cotisations sociales au titre des assurances chômage et maladie. Le Gouvernement s'est ainsi engagé à compenser intégralement cette réforme pour les agents publics par la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES) et par la création d'une indemnité compensatrice différentielle pour les agents en poste au 31 décembre 2017. Le total représenterait un coût d'environ 3 milliards d'euros pour les trois versants de la fonction publique.

Enfin, une prime annuelle de 0,76 % de leur traitement est prévue pour les agents recrutés après le 1er janvier 2018. On peut s'interroger sur l'opportunité de cette prime puisqu'il ne s'agit pas d'une compensation, mais d'un gain net de pouvoir d'achat.

La compensation de la hausse de la CSG induit donc des coûts pour les employeurs publics. À elle seule, l'indemnité compensatrice différentielle pour les agents en poste au 31 décembre 2017 représente une dépense de 700 millions d'euros pour la fonction publique de l'État, 534 millions pour la fonction publique territoriale et 366 millions pour la fonction publique hospitalière.

Pour compenser ces coûts supplémentaires, le Gouvernement s'est engagé à abaisser, par décret, les taux des cotisations patronales d'assurance maladie des employeurs. Ces derniers semblent avoir bien accueilli cette mesure, la compensation proposée étant pérenne et n'étant pas soumise, à l'inverse des dotations, aux arbitrages des projets de loi des finances.

Par ailleurs, l'article 48 du projet de loi de finances tend à rétablir un jour de carence dans les trois versants de la fonction publique à compter du 1er janvier 2018. En proposant cette solution, le Gouvernement souhaite lutter contre le « micro-absentéisme » dans la fonction publique. Comme le rappelle l'exposé des motifs du projet de loi de finances, l'institution d'un jour de carence dans la fonction publique entre 2012 et 2014 a eu un fort impact sur le volume des arrêts de travail de courte durée, notamment dans la fonction publique territoriale. Dans certaines collectivités territoriales, le nombre d'arrêts de travail d'un jour a chuté de 60 % entre 2011 et 2013. Rétablir le jour de carence dans la fonction publique induirait, en outre, une économie de 270 millions d'euros.

Le rétablissement du jour de carence constitue, enfin, une mesure d'équité par rapport aux salariés du secteur privé pour lesquels le code de la sécurité sociale prévoit trois jours de carence, ce qu'a proposé le Sénat à plusieurs reprises. Les employeurs, ainsi que les directions des ressources humaines des grandes collectivités territoriales y sont très favorables, contrairement aux organisations syndicales. Parallèlement, il me semble nécessaire d'améliorer le suivi médical des agents publics et de renforcer les dispositifs de santé au travail.

Le deuxième axe de mon intervention porte sur le programme 148 « Fonction publique » intégré à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Il comprend trois actions : la formation interministérielle, l'action sociale interministérielle et le développement de l'apprentissage. En dépit de son intitulé générique, ce programme ne couvre que l'action interministérielle destinée à appuyer et à compléter les initiatives ministérielles, non à s'y substituer.

Dans le projet de loi de finances pour 2018, le programme est doté de 239,11 millions d'euros, soit une baisse de 0,43 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Un peu plus de la moitié de ces crédits sont consacrés à l'action sociale interministérielle (chèques-vacances, réservation de places de crèche, ...). Les crédits de la formation interministérielle (35,30 % du programme) sont principalement destinés à financer l'École nationale d'administration (ENA) et les cinq instituts régionaux de formation (IRA).

Pour donner davantage de souplesse au programme 148, le projet de loi de finances propose d'élargir le périmètre de son action « apprentissage », désormais intitulée « Appui ressources humaines et apprentissage ». Deux nouveaux fonds seraient créés : le fonds interministériel d'amélioration des conditions de travail et le fonds des systèmes d'information RH. Ces initiatives traduisent la volonté du Gouvernement de renforcer la DGAFP et de lui donner les moyens de devenir une véritable « DRH de l'État ».

Les crédits alloués à la formation interministérielle s'établissent à 84,40 millions d'euros, soit une augmentation de 1,53 % à périmètre courant par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, et de 4,12 % à périmètre constant.

La subvention des instituts régionaux d'administration (IRA) progresse de 10,72 % pour s'établir à 45,23 millions d'euros. Le Gouvernement poursuit les efforts entamés à la rentrée 2017 pour satisfaire les besoins de recrutement d'attachés d'administration des ministères. Au total, 730 élèves ont été accueillis dans les IRA à la rentrée 2017, contre 632 à la rentrée 2016. Les 98 étudiants supplémentaires ont été répartis de manière équilibrée entre les cinq IRA, soit un accroissement des effectifs d'environ 20 personnes pour chaque établissement.

Le projet de loi de finances pour 2018 consent également un effort significatif pour les actions spécifiques de formation interministérielle (2,23 millions d'euros, soit une hausse de plus de 24 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017). Les plateformes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH), que j'avais évoquées dans mon avis de l'année dernière, sont renforcées.

Par ailleurs, le programme 148 finance neuf prestations d'actions sociale interministérielle qui visent, en complément des dispositifs de chaque ministère, à améliorer les conditions de vie des agents en matière de restauration, de logement, de prise en charge de la petite enfance et des loisirs. Le projet de loi de finances propose de réduire de 3,55 % les fonds alloués à cette action sociale interministérielle, qui s'établiraient à 119,87 millions d'euros. Cette réduction de crédits tend à tirer les conséquences de la sous-consommation observée en exécution lors de l'exercice 2016.

Concernant l'apprentissage, les crédits de l'action « Appui ressources humaines et apprentissage » progressent d'environ 6,5 % à périmètre courant pour s'établir à 34,90 millions d'euros en crédits de paiement. Cette hausse s'explique toutefois par l'adjonction de quatre nouvelles mesures destinées à l'appui RH. À périmètre constant, les crédits diminuent de 9,11 %, l'effort en faveur de l'apprentissage dans la fonction publique de l'État étant moins important qu'en loi de finances initiale pour 2017.

L'action « apprentissage » du programme 148 a été créée en 2016 pour inciter les administrations de l'État à recruter des apprentis : en moyenne, environ 11 750 euros sont versés pour chaque apprenti recruté par les ministères ou les services déconcentrés.

L'objectif initial de cette enveloppe budgétaire était ambitieux : accroître le nombre d'apprentis accueillis dans la fonction publique de l'État de 763 en 2014 à 10 000 en 2016. Si le nombre d'apprentis a sensiblement augmenté et si les efforts de l'État doivent être salués, l'objectif n'a pas encore été atteint, la fonction publique de l'État comptant 8 285 apprentis fin 2016. Plus de la moitié de ces apprentis ont été recrutés par le ministère de l'éducation nationale. Les ministères des armées et de l'intérieur emploient plus de 23 % des apprentis de l'État, l'apprentissage leur permettant de recruter de nouveaux profils, notamment en matière de cybersécurité.

Dans le projet de loi de finances pour 2018, les crédits consacrés au développement de l'apprentissage dans la fonction publique de l'État baissent de 2,99 millions d'euros, ce qui peut paraître contradictoire avec l'objectif d'atteindre le seuil de 10 000 apprentis recrutés. Je regrette, cette année encore, que cette incitation financière ne s'adresse qu'au versant étatique de la fonction publique et non aux versants territorial et hospitalier : en 2015, les collectivités territoriales employaient 9 336 apprentis, soit davantage que l'État.

Enfin, une réflexion globale doit être menée sur les débouchés ouverts aux jeunes à la fin de leur apprentissage dans la fonction publique. La loi « Égalité et Citoyenneté » du 27 janvier 2017 a constitué une première étape : le contrat d'apprentissage est désormais pris en compte pour le calcul de la durée d'activité nécessaire pour se présenter au troisième concours de la fonction publique. À ce stade, il n'est toutefois pas certain que cette mesure suffise pour offrir de réels débouchés aux apprentis du secteur public. Leur ouvrir les concours internes, ou créer une voie spécifique d'intégration aux corps et cadres d'emplois de la fonction publique restent des pistes de travail envisageables.

Créé en 2017, le « fonds d'innovation RH » est pérennisé dans ce projet de loi de finances à hauteur de 1 million d'euros, afin de soutenir les initiatives innovantes des ministères en matière de management ou de gestion RH.

Enfin, comme les années précédentes, j'ai fait le choix de m'intéresser à un point précis lié au programme que j'ai eu à examiner. J'ai choisi cette année de me pencher sur le compte personnel d'activité (CPA).

La formation professionnelle constitue en effet un enjeu majeur pour la fonction publique. Pour la fonction publique de l'État, elle représente chaque année 1,95 milliard d'euros, soit 3,5 % de la masse salariale, chaque agent suivant en moyenne 2,9 jours de formation par an. Au sein de la fonction publique territoriale, chaque collectivité dépense 12 705 euros chaque année en journées de formation - pour un total de 367 millions d'euros - chaque agent suivant en moyenne 2,2 jours de formation. Tous les employeurs publics ont l'obligation d'élaborer un plan de formation annuel. Depuis 2007, de nombreuses initiatives ont contribué au renforcement de la formation professionnelle dans la fonction publique, avec plus ou moins de succès, comme par exemple le droit individuel à la formation (DIF).

Un nouveau dispositif a été créé par une ordonnance du 19 janvier 2017 : le compte personnel d'activité (CPA). Pleinement mobilisable à compter de 2018, le CPA tend à favoriser la construction de parcours professionnels diversifiés dans les trois versants de la fonction publique.

Le CPA des agents publics s'organise autour de deux mécanismes complémentaires : le compte personnel de formation (CPF) et le compte d'engagement citoyen (CEC).

Le compte personnel de formation (CPF) permet à chaque fonctionnaire d'acquérir un droit à la formation professionnelle dans la limite d'un plafond global de 150 heures. Il est alimenté de 24 heures par année de service, jusqu'à l'acquisition de 120 heures, puis de 12 heures par an. Les conditions d'alimentation du compte personnel de formation sont plus favorables pour deux publics prioritaires : les agents de catégorie C non titulaires d'un CAP ou d'un BEP et les agents risquant d'être confrontés à une situation d'inaptitude à l'exercice de leurs fonctions. Les heures cumulées au titre du compte personnel de formation autorisent ensuite l'agent public à accéder à une qualification ou à développer ses compétences dans le cadre d'un projet d'évolution professionnelle, les formations correspondantes étant financées par son employeur.

Le compte d'engagement citoyen (CEC) tend à valoriser l'engagement de bénévoles du secteur associatif, des sapeurs-pompiers volontaires et des membres des réserves militaires et sanitaires. Le compte peut être alimenté de 20 heures de formation chaque année dans la limite d'un plafond global de 60 heures. Ces heures de formation peuvent servir à acquérir les compétences nécessaires à l'exercice des activités bénévoles ou de volontariat ou à suivre des formations éligibles au compte personnel de formation. Ces formations ne sont pas financées par l'employeur public mais, selon les cas, par l'établissement chargé de la gestion de la réserve sanitaire, par l'autorité de gestion des sapeurs-pompiers volontaires ou par l'État - notamment dans l'exemple des réserves militaires.

De manière générale, le compte personnel d'activité (CPA) est créé et alimenté pour chaque agent public. En pratique, les agents auront la responsabilité d'ouvrir un compte sur le portail qui fonctionne déjà pour les salariés du secteur privé depuis le 1er janvier 2017. La Caisse des dépôts et consignations est en train d'adapter ce site aux spécificités des fonctionnaires et des contractuels de droit public, qui pourront l'utiliser à compter du premier semestre 2018. Pour les agents publics, le portail internet sera pourvu d'une seule fonctionnalité - celle de « compteur » de droits à formation - pour permettre à l'agent de connaître le nombre d'heures de formation accumulées sur son CPA.

Après avoir pris connaissance de leurs droits à formation, les agents ont la responsabilité d'élaborer leur projet professionnel et de solliciter les formations adéquates sur leur CPF. Depuis 2017, les agents ont la possibilité de bénéficier d'un accompagnement personnalisé destiné à les aider à élaborer et à mettre en oeuvre leur projet professionnel. En pratique, cette mission de conseiller en évolution professionnelle relève des services RH des employeurs publics. Elle est également remplie par les centres de gestion pour les collectivités territoriales affiliées.

Le périmètre des formations éligibles au compte personnel d'activité est relativement large. Ces formations doivent s'inscrire dans la mise en oeuvre d'un projet d'évolution professionnelle et ne figurent pas obligatoirement dans le catalogue de formation de l'employeur. Les demandes de formation issues du CPA sont formulées par l'agent. L'employeur peut s'opposer à une formation pour nécessités de service public, insuffisance de crédits disponibles, inadéquation entre la formation et le projet d'évolution professionnelle de l'agent... Tout refus peut être contesté auprès de l'instance paritaire compétente.

Les droits à formation inscrits dans le CPA sont attachés à l'agent et sont donc « portables ». Lorsqu'un agent change d'employeur public ou effectue une mobilité dans le secteur privé, il conserve ses droits et les journées de formation correspondantes sont financées par le nouvel employeur. Par rapport au droit individuel à la formation (DIF), le compte personnel d'activité offre ainsi de nouvelles perspectives aux agents publics.

Les employeurs sont responsables de l'instruction des demandes de formation et également du financement. Ils prennent en charge les frais pédagogiques des formations et, le cas échéant, les frais de déplacement. Ils sont toutefois autorisés à fixer des plafonds de prise en charge. L'inquiétude des employeurs concerne le financement des formations : pourront-ils dégager une enveloppe budgétaire suffisante pour satisfaire les demandes de formation de leurs agents ?

Enfin, les employeurs publics auront à faire vivre le compte personnel d'activité. Ils sont partie prenante dans l'alimentation et la décrémentation du compte. Or, à ce jour, il semblerait que leurs systèmes d'information RH ne proposent pas toutes les fonctionnalités nécessaires, notamment pour les échanges directs d'informations avec la Caisse des dépôts et consignations, ce qui soulèvera des difficultés en pratique.

La réussite du compte personnel d'activité dépendra de la manière dont les agents publics s'approprieront ce nouvel outil pour connaître leurs droits et solliciter des journées de formation auprès de leur employeur. Or, les agents ont parfois des difficultés à « actionner » leurs droits à formation : connaissance insuffisante de leurs droits, difficulté d'articuler l'exercice de leurs fonctions et le suivi de journées de formation... Les employeurs publics sont donc appelés à jouer un rôle majeur dans la mise en oeuvre du compte personnel d'activité. En l'état, ils manquent toutefois d'informations sur le fonctionnement de ce nouveau dispositif. Le guide d'utilisation du compte personnel d'activité, en cours de préparation à la direction générale de l'administration et de la fonction publique, constituera une étape importante mais pas suffisante. Il semble donc urgent d'organiser et de coordonner des actions de sensibilisation au plus près des employeurs et des agents publics. Sans effort de pédagogie, le compte personnel d'activité pourrait connaître les mêmes difficultés que le droit individuel à la formation.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 148 « Fonction publique » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » inscrits au projet de loi de finances pour 2018.