Rapporteur pour avis des crédits du programme 308 « Protection des droits et libertés » depuis 2014, je me suis penché cette année sur l'ensemble des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dont ce programme fait partie et sur ceux du budget annexe « Publications officielles et informations administratives », qui est celui de la direction de l'information légale et administrative (DILA). Je tiens à saluer le travail de notre ancien collègue Alain Anziani qui, pendant six ans, a présenté devant notre commission les crédits relatifs à la coordination du travail gouvernemental et aux publications officielles.

Le Président de la République a décidé de limiter les effectifs des cabinets ministériels. Or, nous avons de grandes difficultés à contacter les pôles parlementaires des cabinets, alors même que nous avons besoin, dans le cadre de nos travaux, d'avoir certaines réponses. En tant que représentants des collectivités locales, nous aurions besoin d'avoir pour interlocuteur un conseiller parlementaire identifié pour les collectivités territoriales au ministère de l'intérieur. Or aujourd'hui, nous avons beaucoup de mal à joindre les conseillers parlementaires des ministres pour préparer nos amendements ou des propositions de loi que nous voudrions déposer.

C'est un véritable problème, merci de l'avoir signalé.

Je suis membre de la CNCTR et je souhaitais féliciter le rapporteur pour le compte rendu qu'il a fait de l'activité de cette dernière. Des réunions ont lieu régulièrement les lundi, mercredi et vendredi, avec la convocation d'une session plénière toutes les trois semaines. Les délais de réponses sont rapides. Je tiens à souligner que cette commission s'efforce toujours de trouver un équilibre entre, d'une part, l'intérêt de ces écoutes pour le renseignement, et d'autre part, le respect de la liberté.

J'avais voté contre la loi sur le renseignement, mais chaque audition rend plus crédible ce qui a été mis en place.

En ce qui concerne les cabinets ministériels, j'invite chacun d'entre vous à prendre connaissance de la circulaire d'octobre dernier. Les cabinets eux-mêmes rencontrent des difficultés. La volonté de faire redescendre des questions à l'administration peut séduire, mais il faut que cela fonctionne. Or cela entraîne un changement dans les habitudes. Nous devons désormais prendre en compte qu'un certain nombre de dossiers se traite au niveau du secrétaire général, de l'administration, et plus du cabinet. À mon avis, si l'on doit évoquer un sujet en séance publique, c'est celui-ci. En effet, des difficultés existent, aussi bien dans leurs relations avec l'extérieur que dans le travail interministériel, comme les affaires européennes ou les relations internationales.

Chers collègues, dans le cadre de cet avis budgétaire « Fonction publique », je vous propose d'aborder trois volets : les principales orientations du Gouvernement en matière de réduction des effectifs, les crédits alloués au programme 148 et le compte personnel d'activité (CPA).

La fonction publique représente plus de 5 millions d'équivalents temps plein (ETP), soit environ 20 % de l'emploi total. Ces effectifs sont répartis entre l'État (45 % des ETP), les collectivités territoriales (34 %) et les hôpitaux (21 %).

Le Président de la République a annoncé sa volonté de supprimer 120 000 ETP durant son quinquennat, dont 50 000 dans la fonction publique de l'État et 70 000 dans la fonction publique territoriale. Le comité « Action publique 2022 » (CAP 22) a été installé le 13 octobre 2017 pour examiner les pistes d'évolution du service public et de ses effectifs. Son rapport est attendu pour mars 2018.

Le plus grand flou persiste, néanmoins, sur la méthode envisagée par le Gouvernement pour atteindre ses objectifs, notamment en ce qui concerne la fonction publique territoriale.

L'État n'a pas vocation à dicter le schéma d'emplois des collectivités territoriales. Cependant, la réduction de ses dotations aux collectivités territoriales entraîne mécaniquement une réorganisation des services des employeurs locaux mais aussi une diminution de la qualité du service public.

Le Gouvernement dispose d'une plus grande marge de manoeuvre sur la fonction publique de l'État, le projet de loi de finances déterminant les plafonds d'emplois de l'État et de ses opérateurs. Pour rappel, lors du précédent quinquennat, 35 687 ETP ont été créés entre la loi de finances rectificative pour 2012 et la loi de finances initiale pour 2017, dont 29 027 dans les ministères, et 6 660 chez les opérateurs.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une suppression nette de 1 600 ETP dans la fonction publique de l'État, dont seulement 324 ETP dans les ministères. Les autres suppressions d'emplois (1 276) pèseront sur les opérateurs. Cette prévision semble très insuffisante pour respecter l'engagement du Président de la République.

La réduction des effectifs dans les ministères concerne principalement le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'action et des comptes publics (- 1 648 ETP), le ministère de la transition écologique et énergétique (- 828 ETP) et le ministère des solidarités et de la santé (- 258 ETP). Les effectifs du ministère de l'éducation nationale, premier employeur de l'État, sont stabilisés.

Parallèlement, les effectifs des secteurs prioritaires augmentent pour faire face à la menace terroriste : 1 420 ETP supplémentaires au ministère de l'intérieur, 518 au ministère des armées et 1 000 au ministère de la justice. Le plafond d'emplois du ministère de la justice (84 969 ETP) est toutefois inférieur à celui adopté par le Sénat à l'occasion de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice (85 747 ETP).

La masse salariale de l'État s'établit à 87,96 milliards d'euros - soit une augmentation de 3,27 milliards par rapport à 2017 (+ 3,86 %) - et représente 22,77 % des dépenses de l'État. Cette nouvelle hausse de la masse salariale s'explique notamment par la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et par le glissement vieillesse-technicité (GVT) positif.

Le gouvernement souhaite, en outre, mettre en oeuvre la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) pour les fonctionnaires dont l'évolution du traitement a été inférieure, entre 2012 et 2016, à celle de l'indice des prix à la consommation.

Face à cet accroissement de la masse salariale de l'État, le Gouvernement a annoncé deux décisions, qui auront également des conséquences sur les versants territorial et hospitalier de la fonction publique.

En premier lieu, la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) serait reportée d'un an et s'échelonnerait donc jusqu'en 2021. Cette décision représente une économie de 231 millions d'euros en 2018 pour la seule fonction publique territoriale.

En second lieu, le Gouvernement a annoncé un gel de la valeur du point d'indice de la fonction publique, après deux hausses successives de 0,6 % au 1er juillet 2016 et au 1er février 2017. Cette mesure induirait, pour l'ensemble des employeurs publics, une économie d'environ 2 milliards d'euros annuels.

Je souhaite évoquer deux mesures concrètes figurant dans ce projet de loi de finances pour 2018 et qui concernent l'ensemble des agents de la fonction publique.

L'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 prévoit d'augmenter de 1,7 point la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d'activité, en contrepartie d'une baisse des cotisations sociales des assurances chômage et maladie des salariés du secteur privé. Ces derniers obtiendraient, d'après les estimations du Gouvernement, un gain de pouvoir d'achat de 1,45 %.

L'application de cette réforme pose toutefois des difficultés pour les agents publics qui acquittent de la CSG mais pas de cotisations sociales au titre des assurances chômage et maladie. Le Gouvernement s'est ainsi engagé à compenser intégralement cette réforme pour les agents publics par la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES) et par la création d'une indemnité compensatrice différentielle pour les agents en poste au 31 décembre 2017. Le total représenterait un coût d'environ 3 milliards d'euros pour les trois versants de la fonction publique.

Enfin, une prime annuelle de 0,76 % de leur traitement est prévue pour les agents recrutés après le 1er janvier 2018. On peut s'interroger sur l'opportunité de cette prime puisqu'il ne s'agit pas d'une compensation, mais d'un gain net de pouvoir d'achat.

La compensation de la hausse de la CSG induit donc des coûts pour les employeurs publics. À elle seule, l'indemnité compensatrice différentielle pour les agents en poste au 31 décembre 2017 représente une dépense de 700 millions d'euros pour la fonction publique de l'État, 534 millions pour la fonction publique territoriale et 366 millions pour la fonction publique hospitalière.

Pour compenser ces coûts supplémentaires, le Gouvernement s'est engagé à abaisser, par décret, les taux des cotisations patronales d'assurance maladie des employeurs. Ces derniers semblent avoir bien accueilli cette mesure, la compensation proposée étant pérenne et n'étant pas soumise, à l'inverse des dotations, aux arbitrages des projets de loi des finances.

Par ailleurs, l'article 48 du projet de loi de finances tend à rétablir un jour de carence dans les trois versants de la fonction publique à compter du 1er janvier 2018. En proposant cette solution, le Gouvernement souhaite lutter contre le « micro-absentéisme » dans la fonction publique. Comme le rappelle l'exposé des motifs du projet de loi de finances, l'institution d'un jour de carence dans la fonction publique entre 2012 et 2014 a eu un fort impact sur le volume des arrêts de travail de courte durée, notamment dans la fonction publique territoriale. Dans certaines collectivités territoriales, le nombre d'arrêts de travail d'un jour a chuté de 60 % entre 2011 et 2013. Rétablir le jour de carence dans la fonction publique induirait, en outre, une économie de 270 millions d'euros.

Le rétablissement du jour de carence constitue, enfin, une mesure d'équité par rapport aux salariés du secteur privé pour lesquels le code de la sécurité sociale prévoit trois jours de carence, ce qu'a proposé le Sénat à plusieurs reprises. Les employeurs, ainsi que les directions des ressources humaines des grandes collectivités territoriales y sont très favorables, contrairement aux organisations syndicales. Parallèlement, il me semble nécessaire d'améliorer le suivi médical des agents publics et de renforcer les dispositifs de santé au travail.

Le deuxième axe de mon intervention porte sur le programme 148 « Fonction publique » intégré à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Il comprend trois actions : la formation interministérielle, l'action sociale interministérielle et le développement de l'apprentissage. En dépit de son intitulé générique, ce programme ne couvre que l'action interministérielle destinée à appuyer et à compléter les initiatives ministérielles, non à s'y substituer.

Dans le projet de loi de finances pour 2018, le programme est doté de 239,11 millions d'euros, soit une baisse de 0,43 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Un peu plus de la moitié de ces crédits sont consacrés à l'action sociale interministérielle (chèques-vacances, réservation de places de crèche, ...). Les crédits de la formation interministérielle (35,30 % du programme) sont principalement destinés à financer l'École nationale d'administration (ENA) et les cinq instituts régionaux de formation (IRA).

Pour donner davantage de souplesse au programme 148, le projet de loi de finances propose d'élargir le périmètre de son action « apprentissage », désormais intitulée « Appui ressources humaines et apprentissage ». Deux nouveaux fonds seraient créés : le fonds interministériel d'amélioration des conditions de travail et le fonds des systèmes d'information RH. Ces initiatives traduisent la volonté du Gouvernement de renforcer la DGAFP et de lui donner les moyens de devenir une véritable « DRH de l'État ».

Les crédits alloués à la formation interministérielle s'établissent à 84,40 millions d'euros, soit une augmentation de 1,53 % à périmètre courant par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, et de 4,12 % à périmètre constant.

La subvention des instituts régionaux d'administration (IRA) progresse de 10,72 % pour s'établir à 45,23 millions d'euros. Le Gouvernement poursuit les efforts entamés à la rentrée 2017 pour satisfaire les besoins de recrutement d'attachés d'administration des ministères. Au total, 730 élèves ont été accueillis dans les IRA à la rentrée 2017, contre 632 à la rentrée 2016. Les 98 étudiants supplémentaires ont été répartis de manière équilibrée entre les cinq IRA, soit un accroissement des effectifs d'environ 20 personnes pour chaque établissement.

Le projet de loi de finances pour 2018 consent également un effort significatif pour les actions spécifiques de formation interministérielle (2,23 millions d'euros, soit une hausse de plus de 24 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017). Les plateformes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH), que j'avais évoquées dans mon avis de l'année dernière, sont renforcées.

Par ailleurs, le programme 148 finance neuf prestations d'actions sociale interministérielle qui visent, en complément des dispositifs de chaque ministère, à améliorer les conditions de vie des agents en matière de restauration, de logement, de prise en charge de la petite enfance et des loisirs. Le projet de loi de finances propose de réduire de 3,55 % les fonds alloués à cette action sociale interministérielle, qui s'établiraient à 119,87 millions d'euros. Cette réduction de crédits tend à tirer les conséquences de la sous-consommation observée en exécution lors de l'exercice 2016.

Concernant l'apprentissage, les crédits de l'action « Appui ressources humaines et apprentissage » progressent d'environ 6,5 % à périmètre courant pour s'établir à 34,90 millions d'euros en crédits de paiement. Cette hausse s'explique toutefois par l'adjonction de quatre nouvelles mesures destinées à l'appui RH. À périmètre constant, les crédits diminuent de 9,11 %, l'effort en faveur de l'apprentissage dans la fonction publique de l'État étant moins important qu'en loi de finances initiale pour 2017.

L'action « apprentissage » du programme 148 a été créée en 2016 pour inciter les administrations de l'État à recruter des apprentis : en moyenne, environ 11 750 euros sont versés pour chaque apprenti recruté par les ministères ou les services déconcentrés.

L'objectif initial de cette enveloppe budgétaire était ambitieux : accroître le nombre d'apprentis accueillis dans la fonction publique de l'État de 763 en 2014 à 10 000 en 2016. Si le nombre d'apprentis a sensiblement augmenté et si les efforts de l'État doivent être salués, l'objectif n'a pas encore été atteint, la fonction publique de l'État comptant 8 285 apprentis fin 2016. Plus de la moitié de ces apprentis ont été recrutés par le ministère de l'éducation nationale. Les ministères des armées et de l'intérieur emploient plus de 23 % des apprentis de l'État, l'apprentissage leur permettant de recruter de nouveaux profils, notamment en matière de cybersécurité.

Dans le projet de loi de finances pour 2018, les crédits consacrés au développement de l'apprentissage dans la fonction publique de l'État baissent de 2,99 millions d'euros, ce qui peut paraître contradictoire avec l'objectif d'atteindre le seuil de 10 000 apprentis recrutés. Je regrette, cette année encore, que cette incitation financière ne s'adresse qu'au versant étatique de la fonction publique et non aux versants territorial et hospitalier : en 2015, les collectivités territoriales employaient 9 336 apprentis, soit davantage que l'État.

Enfin, une réflexion globale doit être menée sur les débouchés ouverts aux jeunes à la fin de leur apprentissage dans la fonction publique. La loi « Égalité et Citoyenneté » du 27 janvier 2017 a constitué une première étape : le contrat d'apprentissage est désormais pris en compte pour le calcul de la durée d'activité nécessaire pour se présenter au troisième concours de la fonction publique. À ce stade, il n'est toutefois pas certain que cette mesure suffise pour offrir de réels débouchés aux apprentis du secteur public. Leur ouvrir les concours internes, ou créer une voie spécifique d'intégration aux corps et cadres d'emplois de la fonction publique restent des pistes de travail envisageables.

Créé en 2017, le « fonds d'innovation RH » est pérennisé dans ce projet de loi de finances à hauteur de 1 million d'euros, afin de soutenir les initiatives innovantes des ministères en matière de management ou de gestion RH.

Enfin, comme les années précédentes, j'ai fait le choix de m'intéresser à un point précis lié au programme que j'ai eu à examiner. J'ai choisi cette année de me pencher sur le compte personnel d'activité (CPA).

La formation professionnelle constitue en effet un enjeu majeur pour la fonction publique. Pour la fonction publique de l'État, elle représente chaque année 1,95 milliard d'euros, soit 3,5 % de la masse salariale, chaque agent suivant en moyenne 2,9 jours de formation par an. Au sein de la fonction publique territoriale, chaque collectivité dépense 12 705 euros chaque année en journées de formation - pour un total de 367 millions d'euros - chaque agent suivant en moyenne 2,2 jours de formation. Tous les employeurs publics ont l'obligation d'élaborer un plan de formation annuel. Depuis 2007, de nombreuses initiatives ont contribué au renforcement de la formation professionnelle dans la fonction publique, avec plus ou moins de succès, comme par exemple le droit individuel à la formation (DIF).

Un nouveau dispositif a été créé par une ordonnance du 19 janvier 2017 : le compte personnel d'activité (CPA). Pleinement mobilisable à compter de 2018, le CPA tend à favoriser la construction de parcours professionnels diversifiés dans les trois versants de la fonction publique.

Le CPA des agents publics s'organise autour de deux mécanismes complémentaires : le compte personnel de formation (CPF) et le compte d'engagement citoyen (CEC).

Le compte personnel de formation (CPF) permet à chaque fonctionnaire d'acquérir un droit à la formation professionnelle dans la limite d'un plafond global de 150 heures. Il est alimenté de 24 heures par année de service, jusqu'à l'acquisition de 120 heures, puis de 12 heures par an. Les conditions d'alimentation du compte personnel de formation sont plus favorables pour deux publics prioritaires : les agents de catégorie C non titulaires d'un CAP ou d'un BEP et les agents risquant d'être confrontés à une situation d'inaptitude à l'exercice de leurs fonctions. Les heures cumulées au titre du compte personnel de formation autorisent ensuite l'agent public à accéder à une qualification ou à développer ses compétences dans le cadre d'un projet d'évolution professionnelle, les formations correspondantes étant financées par son employeur.

Le compte d'engagement citoyen (CEC) tend à valoriser l'engagement de bénévoles du secteur associatif, des sapeurs-pompiers volontaires et des membres des réserves militaires et sanitaires. Le compte peut être alimenté de 20 heures de formation chaque année dans la limite d'un plafond global de 60 heures. Ces heures de formation peuvent servir à acquérir les compétences nécessaires à l'exercice des activités bénévoles ou de volontariat ou à suivre des formations éligibles au compte personnel de formation. Ces formations ne sont pas financées par l'employeur public mais, selon les cas, par l'établissement chargé de la gestion de la réserve sanitaire, par l'autorité de gestion des sapeurs-pompiers volontaires ou par l'État - notamment dans l'exemple des réserves militaires.

De manière générale, le compte personnel d'activité (CPA) est créé et alimenté pour chaque agent public. En pratique, les agents auront la responsabilité d'ouvrir un compte sur le portail qui fonctionne déjà pour les salariés du secteur privé depuis le 1er janvier 2017. La Caisse des dépôts et consignations est en train d'adapter ce site aux spécificités des fonctionnaires et des contractuels de droit public, qui pourront l'utiliser à compter du premier semestre 2018. Pour les agents publics, le portail internet sera pourvu d'une seule fonctionnalité - celle de « compteur » de droits à formation - pour permettre à l'agent de connaître le nombre d'heures de formation accumulées sur son CPA.

Après avoir pris connaissance de leurs droits à formation, les agents ont la responsabilité d'élaborer leur projet professionnel et de solliciter les formations adéquates sur leur CPF. Depuis 2017, les agents ont la possibilité de bénéficier d'un accompagnement personnalisé destiné à les aider à élaborer et à mettre en oeuvre leur projet professionnel. En pratique, cette mission de conseiller en évolution professionnelle relève des services RH des employeurs publics. Elle est également remplie par les centres de gestion pour les collectivités territoriales affiliées.

Le périmètre des formations éligibles au compte personnel d'activité est relativement large. Ces formations doivent s'inscrire dans la mise en oeuvre d'un projet d'évolution professionnelle et ne figurent pas obligatoirement dans le catalogue de formation de l'employeur. Les demandes de formation issues du CPA sont formulées par l'agent. L'employeur peut s'opposer à une formation pour nécessités de service public, insuffisance de crédits disponibles, inadéquation entre la formation et le projet d'évolution professionnelle de l'agent... Tout refus peut être contesté auprès de l'instance paritaire compétente.

Les droits à formation inscrits dans le CPA sont attachés à l'agent et sont donc « portables ». Lorsqu'un agent change d'employeur public ou effectue une mobilité dans le secteur privé, il conserve ses droits et les journées de formation correspondantes sont financées par le nouvel employeur. Par rapport au droit individuel à la formation (DIF), le compte personnel d'activité offre ainsi de nouvelles perspectives aux agents publics.

Les employeurs sont responsables de l'instruction des demandes de formation et également du financement. Ils prennent en charge les frais pédagogiques des formations et, le cas échéant, les frais de déplacement. Ils sont toutefois autorisés à fixer des plafonds de prise en charge. L'inquiétude des employeurs concerne le financement des formations : pourront-ils dégager une enveloppe budgétaire suffisante pour satisfaire les demandes de formation de leurs agents ?

Enfin, les employeurs publics auront à faire vivre le compte personnel d'activité. Ils sont partie prenante dans l'alimentation et la décrémentation du compte. Or, à ce jour, il semblerait que leurs systèmes d'information RH ne proposent pas toutes les fonctionnalités nécessaires, notamment pour les échanges directs d'informations avec la Caisse des dépôts et consignations, ce qui soulèvera des difficultés en pratique.

La réussite du compte personnel d'activité dépendra de la manière dont les agents publics s'approprieront ce nouvel outil pour connaître leurs droits et solliciter des journées de formation auprès de leur employeur. Or, les agents ont parfois des difficultés à « actionner » leurs droits à formation : connaissance insuffisante de leurs droits, difficulté d'articuler l'exercice de leurs fonctions et le suivi de journées de formation... Les employeurs publics sont donc appelés à jouer un rôle majeur dans la mise en oeuvre du compte personnel d'activité. En l'état, ils manquent toutefois d'informations sur le fonctionnement de ce nouveau dispositif. Le guide d'utilisation du compte personnel d'activité, en cours de préparation à la direction générale de l'administration et de la fonction publique, constituera une étape importante mais pas suffisante. Il semble donc urgent d'organiser et de coordonner des actions de sensibilisation au plus près des employeurs et des agents publics. Sans effort de pédagogie, le compte personnel d'activité pourrait connaître les mêmes difficultés que le droit individuel à la formation.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 148 « Fonction publique » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » inscrits au projet de loi de finances pour 2018.

Je partage les positions de notre rapporteur pour avis, et je souhaite souligner la pédagogie dont elle a fait preuve sur un sujet très technique. J'ai également apprécié ses avis personnels dont elle nous a fait part, notamment sur l'apprentissage. Ma question porte sur l'intégration, souhaitée par le Président de la République, d'une rémunération significative au mérite dans la fonction publique. Est-ce déjà effectif ?

Le régime indemnitaire des fonctionnaires tenant compte des fonctions, sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) est en cours de déploiement. Il comprend notamment un complément indemnitaire qui intègre la rémunération au mérite. Certaines grandes collectivités territoriales l'ont mis en place mais les négociations se poursuivent avec les syndicats représentatifs de la fonction publique.

Je salue le travail de la rapporteure. Nos collègues députés socialistes n'ont pas voté les crédits de cette mission, et sont bien placés pour connaître la difficulté qu'il y a de concilier une politique de ressources humaines ambitieuse dans un contexte budgétaire tendu. Nous sommes conscients des efforts faits sur cette thématique dans les territoires. Nous partageons certains objectifs du comité « Action publique 2022 » installé par le Gouvernement, notamment la mise en oeuvre d'un environnement de travail modernisé ainsi que le souci de la simplification. Nous craignons toutefois une approche exclusivement comptable, qui n'est pas sans rappeler la révision générale des politiques publiques (RGPP). Par ailleurs, je ne partage pas l'avis de la rapporteure sur le jour de carence eu égard au récent rapport de l'INSEE, qui démontre que son utilité est limitée ou contestable.

En outre, nous connaissons les réticences exprimées par les syndicats de la fonction publique sur le report du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et la compensation prévue pour la hausse de la CSG, qui ne permettra pas une hausse du pouvoir d'achat. Les collectivités territoriales attendent d'être pleinement rassurées, concernant leurs finances, par rapport à la mise en place de cette compensation. Enfin, on peut se féliciter de l'augmentation des crédits de formation et de l'effort consenti pour l'apprentissage.

Le jour de carence a permis une diminution des « microarrêts » de 60 % dans certaines collectivités. L'INSEE ne dit d'ailleurs pas le contraire. Concernant l'approche comptable de la fonction publique, je partage votre point de vue. Lors des auditions, nous avons senti que le fait qu'il n'y ait plus de ministère de plein exercice de la fonction publique était mal perçu. Bien plus, le fait que la fonction publique soit directement rattachée à Bercy pourrait laisser penser que l'on ne voit son évolution que par le prisme financier et budgétaire, ce qui serait dommage. Je pense que le comité « Action publique 2022 » va pouvoir balayer ces doutes et voir comment moderniser le fonctionnement de la fonction publique. Si vous me confiez l'avis « Fonction publique » l'année prochaine, je ferai sans doute un focus sur les conclusions du comité.

Tout comme mes collègues, je salue cet excellent rapport. En ce qui concerne le jour de carence, et pour avoir, comme beaucoup d'entre vous, géré une collectivité territoriale, je me suis rendue compte, et les collaborateurs le disaient eux-mêmes, que lorsqu'ils avaient besoin d'une journée pour aller chez le médecin, il prenait, avec le jour de carence, une demi-journée de RTT et non un arrêt maladie. Je pense qu'il y a globalement un objectif d'efficience du service public, auquel les élus doivent être attentifs et que le personnel doit aussi porter. D'ailleurs, la plupart des agents publics portent avec beaucoup de sérieux et de fierté le service public et son efficience.

Sur le régime indemnitaire des fonctionnaires, je suis heureuse que nous passions d'une culture de la notation à celle de l'évaluation. En effet, avec la notation, l'agent arrivait rapidement à 18/20, et il avançait chaque année par quart de point. Aucun agent n'avait moins de 18. C'était un mode de gestion de ressources humaines un peu sommaire, il faut l'avouer. Le RIFSEEP a permis d'introduire un peu de cette évaluation au résultat et au mérite. L'efficience du service public doit être un objectif et un devoir que nous partageons tous. On est en train d'introduire une nouvelle gestion du personnel, avec des objectifs, des entretiens individuels, et une évaluation qui va permettre un temps d'échange. Il ne faut pas oublier que les métiers de la fonction publique évoluent de manière considérable. Il faut accompagner le personnel dans cette conduite du changement et aller plus loin dans la confiance avec les syndicats et les collaborateurs. Les agents publics doivent pourvoir évoluer dans leurs métiers pour y trouver une satisfaction. Une carrière est longue et devient ennuyeuse quand on ne change jamais de métier.

La mobilité est une chance que les agents doivent saisir dans l'intérêt de leur travail et pour se perfectionner. En effet, en changeant d'employeur ou de fonctions, on apprend beaucoup de choses, cela permet une évolution personnelle. De plus, avec les évolutions, les fusions, les nouvelles missions confiées aux collectivités territoriales, le travail change et le personnel est obligé de faire évoluer ses pratiques. C'est la raison pour laquelle je souhaitais prêter une attention particulière à la formation : la formation me paraît un enjeu essentiel pour l'avenir des agents et des employeurs publics. Les employeurs publics sont aujourd'hui obligés de se réorganiser. Cela passe aussi par la reconnaissance des agents, en leur confiant d'autres missions, ou en leur proposant une mobilité interne dans d'autres services.

Le groupe socialiste et républicain s'abstiendra sur le vote des crédits du programme « Fonction publique ».

Avant de commencer, je voudrais dire que la variation des crédits entre la loi de finances initiale pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018 est de 0,08 % soit, pour ainsi dire une stabilité, et je m'en réjouis.

Les crédits de la présidence de la République ont baissé ces dernières années et ont connu une grande maîtrise. La dotation est passée de 109 millions d'euros en 2012 à 100 millions d'euros l'année dernière. Pour 2018, il est proposé de la porter à 103 millions d'euros.

La hausse des crédits pour 2018 s'explique essentiellement par la nécessité d'accroître les moyens de la sécurité. D'ailleurs, sur les autres postes, les efforts de maîtrise des dépenses consentis au cours des années précédentes sont poursuivis. Ainsi, il y a une volonté claire de réduire le coût des déplacements. Désormais, un tableau budgétaire est systématiquement réalisé dès la phase préparatoire, afin de suivre, en temps réel, le coût prévisionnel de chaque déplacement et, le cas échéant, d'ajuster le programme en cas de dépassement des prévisions. En outre, des économies sont également réalisées sur les missions préparatoires, pour lesquelles les crédits sont particulièrement serrés quant au nombre de participants, aux conditions de transport et d'hébergement.

En outre, la présidence a drastiquement encadré la mise à disposition de chauffeurs. Désormais, seules quatre personnes - le Président de la République, le chef d'État-major particulier, le secrétaire général et le directeur de cabinet - disposent d'un chauffeur et d'une voiture attitrés. Toutes les autres personnes ont recours à un pool de chauffeurs, et les voitures affectées à l'une de ces quatre personnes peuvent, en tant que besoin, être reversées au pool. C'est une grande volonté d'économie, et je tiens à la saluer.

En matière de sécurisation, les crédits augmentent, et c'est pour moi justifié. En effet, il y a une nécessité d'accroitre les moyens de contrôle face aux risques. Ainsi, pour le groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR) et le commandement militaire, il est prévu un blindage des véhicules d'escorte, un renouvellement du parc radio et des appareils de géolocalisation, des moyens de dépoussiérage et des équipements individuels d'entraînement et de protection, l'achat et la maintenance de nouveaux matériels de sécurité, de protection périmétrique, ainsi que de contrôle de détection, la mise à niveau du parc de vidéo-surveillance. À titre d'exemple, le directeur de cabinet, M. Patrick Strzoda, a souligné, lors de son audition, que le blindage d'un véhicule coûtait, hors achat de ce dernier, 800 000 euros.

Au-delà de la sécurité des personnes et des biens, les risques portent également sur les systèmes de télécommunications et informatiques. Dans ce domaine, conformément aux conclusions de l'audit de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), les effectifs du service chargé des télécommunications et de l'informatique ont été renforcés avec la création d'une cellule de sécurité opérationnelle auprès du chef de service et le renforcement des équipes d'administration. Par ailleurs le centre de données requiert des investissements complémentaires pour répondre aux recommandations de l'audit de l'ANSSI avec la mise en place d'une infrastructure de sauvegarde qui permettra d'assurer, en cas de crise majeure ou importante affectant le centre informatique, la reconstruction de son infrastructure et la remise en route des applications supportant l'activité. Dans le même souci de sécurisation de la transmission et de l'archivage des données, il est également prévu de poursuivre la modernisation de l'équipement des salles informatiques du palais et plus généralement du câblage informatique des bâtiments.

En outre, la dotation pour 2018 doit permettre de couvrir le déplacement des locaux de l'antenne spéciale de transmission de l'Élysée (ASTE) qui met en oeuvre au profit de la présidence des liaisons particulières pour échanger de manière sécurisée avec ses principaux interlocuteurs étrangers. Elle est constituée d'équipes permanentes de personnels implantées au palais de l'Élysée qui mettent en oeuvre et exploitent les systèmes d'information sécurisés de l'état-major particulier du Président de la République. Le centre de transmissions gouvernemental agit comme opérateur pour le compte du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Il comprend les personnels spécialisés dans la mise en oeuvre et l'administration de systèmes de télécommunications sécurisées. Le Président de la République doit en effet être en mesure de communiquer de manière sécurisée avec les forces armées, où qu'il se trouve dans le monde.

La présidence et les services du Premier ministre ont décidé de conférer un rôle interministériel à l'ASTE, tout en la maintenant au sein du Palais de l'Élysée, afin de conserver l'usage de ses moyens prioritairement pour le Président de la République, et de garantir la réactivité nécessaire en temps de crise. Dans le cadre du projet d'opérateur interministériel, les capacités techniques et humaines de l'ASTE doivent être renforcées. La montée en puissance de l'ASTE doit s'accompagner d'un changement de locaux. Les moyens nécessaires à cette opération seront pris en charge conjointement par la présidence, pour 415 000 euros, et le SGDSN.

Par ailleurs, concernant le conjoint du chef de l'État, une formalisation des pratiques existantes est intervenue avec l'adoption d'une charte du 21 août 2017. Dans les faits, cela n'entraîne pas de changement, en termes financiers ou de personnel.

Je voudrais enfin souligner une ressource, certes faible pour la présidence de la République, mais qui n'est pas non plus négligeable : le remboursement demandé à toute personne accompagnant le chef de l'État lors d'un déplacement. Je pense aux chefs d'entreprise, aux responsables économiques, ou aux représentants de la presse à qui on demande de contribuer au financement du déplacement auquel ils participent.

Les crédits de l'Assemblée nationale se caractérisent pour 2018 par une diminution, après l'augmentation importante des crédits liés, en 2017, au renouvellement général. Le montant de la dotation sollicitée pour 2018 demeure inchangé : 517 890 000 euros. Elle va faire appel à ses disponibilités pour équilibrer son budget, à hauteur de 28 millions d'euros, ce qui est moins élevé que l'année dernière où 62 millions d'euros ont été budgétés.

Pour le Sénat, il y a une stricte stabilité. Les dépenses de rémunération du personnel ont augmenté, en raison des décisions prises pour l'ensemble de la fonction publique, en particulier du fait de la revalorisation du point d'indice. Toutefois, cela a été en grande partie compensé par une réduction du nombre de personnels : les emplois de titulaires ont ainsi été ramenés de 1 016 en 2015 à 1 009 en 2016 et 1 002 en 2017.

Enfin, je souhaitais revenir rapidement sur le Jardin du Luxembourg. L'année dernière, le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale pour la mission « Pouvoirs publics » s'interrogeait sur l'opportunité de transférer sa gestion à la Ville de Paris - qui ne le demande d'ailleurs pas - et je me réjouis que le nouveau rapporteur spécial ne reprenne pas à son compte une telle proposition. Je me félicite du succès, qui ne se dément pas, de ce magnifique jardin ouvert à tous, 365 jours par an, et qui reçoit chaque année plus de 8 millions de visiteurs. L'année 2018 constituera une année de reprise de l'investissement dans le Jardin du Luxembourg, notamment du fait de la restauration, maintes fois reportée, de la magnifique fontaine Médicis, construite vers 1630 après une commande de Marie de Médicis.

La dotation de la Chaîne parlementaire Assemblée nationale devrait être reconduite à 16 641 162 euros en 2018 tandis que celle de Public Sénat serait réduite à 18 046 000 euros (- 1,10 %).

En ce qui concerne le Conseil constitutionnel, les moyens ont été renforcés depuis deux ans. M. Laurent Fabius, nouveau président du Conseil constitutionnel, a voulu impulser un nouveau dynamisme, dans un certain nombre de domaines. L'augmentation des crédits qu'il a souhaitée, avait deux justifications. Tout d'abord, les crédits alloués au Conseil constitutionnel pour 2017 comprenaient une enveloppe de 1 977 745 euros destinée à l'élection présidentielle au cours d'une année qui a vu se dérouler pour la première fois sous la Vème république les trois élections nationales. L'élection présidentielle était l'occasion de la mise en oeuvre de nouvelles dispositions, comme l'arrivée de tous les parrainages par la poste, et la publication de l'intégralité de ces derniers, avec une mise à jour deux fois par semaine. Cette publication s'est passée dans des conditions qui n'appellent pas de réserve. En ce qui concerne le contentieux lié aux élections parlementaires, les premières décisions relatives aux élections législatives sont en train d'être rendues - les dernières devraient intervenir début 2018. Pour les élections sénatoriales, douze recours sont en cours d'examen. Au final, le Conseil constitutionnel verra ses crédits reconduits à ce qu'ils étaient en 2017, si on fait abstraction de l'enveloppe particulière allouée à l'élection présidentielle.

En outre, de nouvelles actions ont été mises en oeuvre : le Conseil constitutionnel a considérablement accentué ses échanges internationaux, avec la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe notamment, mais aussi avec les cours constitutionnelles de trois États d'Europe du sud-ouest, l'Espagne, l'Italie et le Portugal, ainsi qu'avec les cours constitutionnelles francophones. De plus, le 4 octobre 2017, jour anniversaire de la Constitution, s'est tenue la première édition de la « Nuit du droit ». Par ailleurs, un concours, intitulé « Découvrons notre Constitution », en direction de jeunes scolaires, a également été lancé. Ce concours national vise à sensibiliser les jeunes élèves aux grands principes constitutionnels de la République, dès le CM1. Il a connu un grand succès. Je souhaite également signaler, même si cela n'entraîne pas de coût budgétaire particulier, toujours dans cette volonté de rapprocher le Conseil constitutionnel des citoyens, que le Conseil constitutionnel a décidé de moderniser, à partir de 2016, le mode de rédaction de ses décisions. Il s'agit de simplifier la lecture des décisions du Conseil constitutionnel, ce qui conduit par exemple à ne plus utiliser les « considérant » au début de chaque paragraphe, et à approfondir la motivation. Le Conseil constitutionnel est présent par voie dématérialisée à la fois à travers son site Internet et par le biais, depuis le 4 octobre dernier, d'une application mobile dont le succès est incontestable. Le site du Conseil constitutionnel est d'ailleurs beaucoup consulté, et l'application a été téléchargée plus de 200 fois.

Enfin, en ce qui concerne les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), après les deux premières années, où un nombre important d'entre elles ont été déposées, on constate une stabilisation, avec en moyenne 60 à 70 QPC soumises chaque année au Conseil constitutionnel.

Je terminerai ma présentation avec la Cour de justice de la République, qui est une institution filtrant puissamment les requêtes. En 2015, 42 plaintes avaient mis en cause 88 membres du Gouvernement dont 13 en exercice. En 2016, 74 plaintes ont mis en cause à 153 reprises des membres du Gouvernement dont 106 en exercice. Cette hausse considérable de la part des ministres en exercice dans les mises en cause s'explique davantage par la nature des mises en causes que par le comportement des membres du Gouvernement. Au 1er novembre 2017, la commission des requêtes avait été saisie depuis sa création de 1 439 plaintes de particuliers ou d'associations et émis 40 avis favorables à la saisine de la commission d'instruction, soit un taux de saisine de la commission d'instruction, hors requêtes immédiatement déclarées irrecevables, de seulement 2,77 %.

Sur ces 40 saisines, la commission d'instruction n'a décidé la tenue d'un procès que dans 10 dossiers, dont 3 ont été joints, soit 7 procès. Le dernier en date a été celui de Mme Christine Lagarde en décembre 2016. Il reste actuellement une affaire susceptible de donner lieu à réunion de la formation de jugement de la Cour de justice de la République : l'affaire dite de Karachi.

Les frais immobiliers de la Cour de justice de la République sont importants. Toutefois, ils ont pu être renégociés il y a quelques années. En outre, on peut accueillir favorablement le fait qu'à l'avenir, la Cour de justice de la République pourrait utiliser les locaux du tribunal de grande instance de Paris, à l'occasion de l'emménagement de ce dernier dans les locaux du nouveau site des Batignolles.

Enfin, peut-être va-t-il y avoir une révision constitutionnelle, et peut-être certains auront-ils l'idée de proposer la suppression de cette institution. J'attire toutefois l'attention sur le fait qu'il faudra veiller, même si cette instance est supprimée, à mettre en place un filtrage, en raison du nombre important de requêtes.

Au bénéfice de ces observations, je propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics » du projet de loi de finances pour 2018, qui se caractérise par une stabilité globale des crédits et une augmentation justifiée pour la présidence de la République, pour des raisons impérieuses de sécurisation.

J'entends et comprends les explications sur la nécessité d'augmenter les crédits de la présidence de la République pour renforcer la sécurisation que je comprends. Toutefois, à l'heure où l'on va demander à tous les maires de France de faire des économies, de faire mieux avec moins d'argent, je pense que la présidence de la République aurait pu montrer l'exemple, pour faire mieux, avec la même somme d'argent. On ne peut pas ne pas se poser cette question à l'heure où le congrès des maires s'ouvre.

En ce qui concerne le budget de la présidence de la République, j'entends la remarque de notre collègue. Toutefois, la présidence de la République a été très vertueuse ces dernières années. La dotation est ainsi passée de 109 millions d'euros à 100 millions d'euros entre 2012 et 2017. La hausse demandée vise à prendre en charge des investissements. Nous pouvons donc espérer que, l'année prochaine, la dotation diminuera à nouveau, les investissements ayant été réalisés. Nous suivrons ce budget de près. À titre personnel, je ne suis pas choqué par ces investissements. Tous ceux qui ont fréquenté l'Élysée ont conscience des problèmes de sécurisation qui s'y posent.

En outre, il faudra pour moi se poser la question, un jour, de la création d'une cité gouvernementale, comme il en existe dans d'autres pays. Nous avons des ministères éloignés les uns des autres, des frais de fonctionnement récurrents et cumulatifs, des questions de sécurité qui ne peuvent pas être résolues avec satisfaction. Certes, il s'agit d'une réflexion de moyen, voire de très long terme, mais les structures dans lesquelles nous travaillons ont plusieurs siècles, et ne sont pas adaptés aux nouvelles exigences de travail, aussi attachés sommes-nous aux palais historiques concernés.

Le rapporteur n'a pas évoqué - certainement par pudeur - les coûts liés à la présence de Mme Macron. Je tiens à dire que cela ne me choque pas qu'un budget dédié soit prévu. Je pense que ce budget représente entre 400 000 et 500 000 euros. Il y aura lieu de vérifier la bonne utilisation de ces crédits, qui sont un moyen d'action de la présidence de la République sur le terrain.

Les demandes de dotations de l'Assemblée nationale et du Sénat s'inscrivent dans une grande continuité. En ce qui concerne le Jardin du Luxembourg, même si cela a un coût, il fait partie de l'image de notre assemblée, et est très apprécié par les visiteurs. C'est une image à valoriser.

À travers cet exposé, on a pu voir que la question de la sécurité informatique de l'Élysée est un vrai sujet. Il a d'ailleurs subi, selon les médias, diverses cyberattaques. Les trois millions d'euros demandés paraissent indiscutables. Je voudrais toutefois faire remarquer, par rapport à la réduction du nombre de chauffeurs, qu'il ne faut pas surinterpréter ce genre de symbole. Une lecture purement comptable ne permet pas d'apprécier à sa juste mesure une qualité de gestion.

En ce qui concerne le budget du Conseil constitutionnel, notre collègue a rappelé qu'après la forte augmentation obtenue au début de la présidence de Jean-Louis Debré, il est plus facile d'afficher une baisse, et il est un peu particulier de s'en prévaloir : il s'agit en effet d'une réduction en trompe l'oeil. Et j'espère que dans le prochain livre de l'ancien président du Conseil constitutionnel, intitulé « tu le sauras plus tard » - après « ce que je ne pouvais pas dire » et « les oublis de la République », nous en apprendrons plus sur le budget du Conseil constitutionnel.

Je suis conscient des difficultés des maires de France. Toutefois, comme l'a rappelé M. Kanner, il y a eu une forte diminution du budget de la présidence de la République sous le précédent quinquennat, en comparaison avec ce qui a pu exister avant 2012.

Dans la question de notre collègue, je n'ai vu aucune portée polémique sur les prédécesseurs du Président de la République, mais simplement l'énoncé d'une préoccupation que beaucoup de Français partagent. Aujourd'hui, on demande des économies partout, et le budget de l'Élysée augmente.

Il y a eu des efforts notables pendant cinq ans. Toutefois, la sécurité par rapport au renseignement, au terrorisme, aux relations internationales est une question très importante. Chacun sait ce qui est arrivé en Allemagne, ce qui est susceptible de s'être produit aux États-Unis. Nous vivons dans ce monde-là, et il faut être capable de se protéger et de se défendre. Il y a une guerre informatique, du cryptage et décryptage. Je soutiens cette hausse mais, vous avez raison, il faut que chacun fasse des efforts. Beaucoup d'efforts sont faits pour contenir les dépenses, notamment pour les déplacements et les voyages préparatoires.

En ce qui concerne l'épouse du chef de l'État, il n'y a pas eu de nouvelles dépenses suite à la formalisation du statut. Le conjoint du chef de l'État bénéficie du concours de quatre personnes : un directeur de cabinet, un chef de cabinet et deux secrétaires. Dans le passé, il y avait six personnes. La différence, c'est la transparence.