Intervention de Hervé Maurey

Nous accueillons Mme Catherine de Kersauson, présidente de la 2ème chambre de la Cour des comptes, pour la présentation du rapport sur la Société du Grand Paris (SGP), réalisé à la suite d'une saisine de la Cour par Gilles Carrez, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 20 décembre 2016. Cette audition est ouverte à tous les sénateurs.

Ce rapport suscite de nombreuses inquiétudes, de la part des élus franciliens d'abord, puisque le projet est particulièrement important pour l'aménagement de leur territoire, notamment dans la perspective des Jeux Olympiques de 2024. Le Sénat examinera cet après-midi le projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques, qui comprend des dispositions introduites à l'Assemblée nationale sur le Grand Paris Express.

Votre rapport interpelle aussi l'ensemble des parlementaires, puisque vous avez souligné la dérive des coûts prévisionnels de ce projet dont le montant total était évalué au départ à 19 milliards d'euros, et qui pourrait atteindre désormais 38 milliards d'euros. L'amortissement de la dette, prévu à horizon 2070, pourrait n'être atteint qu'en 2100 voire jamais puisque le rapport évoque une perspective de « dette perpétuelle », qui pourrait représenter une augmentation de 1,13 points de PIB à horizon 2025 - soit une dérive budgétaire manifeste.

Vous avez évoqué la responsabilité de la gouvernance et les lacunes dans l'exercice de la tutelle de l'État. Comment ce dossier pourrait-il évoluer ? Le Gouvernement a souligné le caractère non soutenable de ce modèle économique, qui sera amené à évoluer. Nous y serons attentifs.

Mme Catherine de Kersauson, présidente de la 2ème chambre de la Cour des comptes. - Je suis heureuse de vous présenter le résultat d'une enquête réalisée à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale et de son président de l'époque, M. Gilles Carrez. Notre président, M. Didier Migaud, a présenté ce rapport devant cette commission le 17 janvier dernier. Je suis accompagnée des rapporteurs MM. Antoine Fouilleron, Olivier Lefoulon, Philippe Bertran et Bertrand Lejeune, et de M. André Le Mer, contre-rapporteur.

Avant de vous présenter nos principaux constats, voici deux remarques liminaires. Conformément à la saisine, le champ de notre enquête a porté sur la Société du Grand Paris (SGP), établissement public national à caractère industriel et commercial, créé en 2010 dans l'unique objet de concevoir et de faire construire l'infrastructure nouvelle de métro en rocade autour de Paris - le projet dit du « Grand Paris Express ». La Cour n'avait pas à effectuer l'examen critique du projet lui-même, qui comprend la création de quatre nouvelles lignes de métro automatiques et le prolongement de l'actuelle ligne 14, grâce à la construction de 200 kilomètres de métro et de 68 gares. Nous devions établir un bilan de la mise en place de la SGP, portant plus particulièrement sur les conditions de pilotage du projet et sur sa soutenabilité financière.

Le sujet est également d'une grande actualité. Après s'être concentrée, entre 2010 et 2015, sur la conception du projet Grand Paris Express, la SGP est entrée dans une phase de réalisation du projet, avec un calendrier contraint par la perspective de grands événements à venir, avec les Jeux olympiques de 2024 et, potentiellement, l'exposition universelle de 2025. Compte tenu de la dérive des coûts du projet, qui a fait l'objet d'un premier échange entre la Cour et la SGP début juillet 2017, le Premier ministre a demandé au préfet de la Région Ile-de-France de formuler des propositions qui ont été remises en septembre dernier, sur lesquelles notre rapport porte également une appréciation. Depuis la publication du rapport, la ministre chargée des transports a adressé, le 30 janvier dernier, une lettre aux parlementaires et aux élus d'Île-de-France les informant des décisions du gouvernement sur la mise en oeuvre du Grand Paris Express. Je m'abstiendrai de commentaires sur ces décisions, postérieures à notre rapport - qui n'y est peut-être pas totalement étranger. Je me limiterai aux trois principales observations du rapport.

Premier constat de la Cour : depuis la fixation d'un objectif de coût par le Gouvernement en 2013, celui-ci n'a cessé d'être réévalué, pour un dérapage global estimé aujourd'hui à près de 13 milliards d'euros. En mars 2013, à l'issue de la phase obligatoire du débat public, le Gouvernement a fixé au projet du Grand Paris Express un objectif de coût de 22,6 milliards d'euros. S'y sont ajoutées 2,9 milliards d'euros de dépenses mises à la charge de la SGP pour d'autres projets. Le « Grand Paris Express » n'est pas la seule composante de la refonte globale des infrastructures de transport du Grand Paris, refonte qualifiée depuis mars 2013 de « Nouveau Grand Paris ».

Outre le Grand-Paris Express, lui-même déjà issu de la synthèse longue et difficile d'un projet conçu par l'État et d'un projet de la Région Ile-de-France, le « Nouveau Grand Paris » comprend deux autres initiatives : le prolongement du RER E à l'Ouest - projet Eole - et la construction du Charles De Gaulle-Express. Si la SGP n'est pas le maître d'ouvrage de ces derniers projets, elle participe néanmoins au financement du premier, ainsi qu'à la modernisation des RER et à quelques autres projets. Au total, le coût d'objectif fixé par le Gouvernement en mars 2013 s'élevait donc à 25,5 milliards d'euros.

Depuis lors, les coûts prévisionnels n'ont cessé d'augmenter sous l'effet de quatre facteurs principaux. Le premier est l'approfondissement des études, qui a révélé progressivement la sous-estimation de l'évaluation initiale. Ceci appelle un commentaire. Certes, dans un grand projet d'infrastructure, les premières évaluations sont toujours fondées sur des études sommaires. Mais dans ce cas, la Cour n'a pas été en mesure de se prononcer sur la fiabilité de ces premières données, la SGP n'ayant pas fourni les bases de calcul...

Par ailleurs, les provisions prévues pour le Grand Paris Express étaient largement insuffisantes par rapport à ce qui est recommandé pour les travaux de cette nature. Or, en règle générale, le caractère rapide des évaluations de départ est compensé par la fixation de provisions pour aléas et imprévus d'autant plus larges que le projet est complexe et risqué, et qui ont vocation à être réduites à mesure que les études permettent de lever les incertitudes.

Le deuxième facteur de la hausse du coût, ce sont les demandes complémentaires adressées à la SGP par l'État et le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF, désormais Île-de-France Mobilités). Je citerai deux exemples : l'ajout d'un site de maintenance de 592 millions d'euros à Aulnay pour séparer la gestion des lignes 15 et 16 ; et la mise à la charge de la SGP de l'achat des véhicules de maintenance des infrastructures, à hauteur de 389 millions d'euros.

Troisième facteur d'augmentation, les délais de construction du réseau ont été réduits en raison de l'échéance olympique de 2024, alors que le projet initial prévoyait une mise en service échelonnée entre 2020 et 2030. Le réalisme de ce nouveau calendrier, qui impose que les chantiers soient conduits en simultané, apparaît très discutable à la Cour. Il pose la question de la capacité d'absorption du marché européen des travaux publics, mobilisé, dans le même temps, par d'autres très grands chantiers souterrains comme le tunnel Lyon-Turin, et d'un possible renchérissement des prestations. Il pose également la question de la prise en compte, dans des plannings de construction désormais très serrés, d'incidents pourtant classiques dans les travaux souterrains.

Enfin, la hausse des coûts résulte des arbitrages gouvernementaux destinés à assurer le bouclage du financement du projet Eole qui ont accru les contributions à la charge de la SGP de 500 millions d'euros début 2016.

Confrontée à ces dérapages, la SGP n'a pas fait preuve d'une totale transparence sur la réalité des coûts. En mars 2017, la SGP prévoyait un coût de 28,9 milliards d'euros représentant un dépassement de 3,4 milliards d'euros par rapport à 2013. Or, les échanges avec la Cour lors de l'instruction au printemps et à l'été 2017 ont montré que cette évaluation était largement sous-estimée. Fin juillet 2017, le directoire de la SGP a fourni au Gouvernement une estimation intégrant à la fois les coûts finaux des deux lignes les plus avancées, les lignes 15 Sud et 16 - données dont il avait connaissance depuis six mois sans les avoir communiquées au conseil de surveillance - et des provisions pour risques identifiés et pour aléas et imprévus enfin fixées à un niveau reflétant les risques du projet. Cette estimation est de 38,5 milliards d'euros, à comparer aux 25,5 milliards d'euros du coût d'objectif de 2013. La dérive, de 13 milliards d'euros par rapport au coût d'objectif de 2013, correspond à une hausse de 51 %.

Ma deuxième partie concerne la capacité financière de la SGP à faire face à ces charges croissantes. La SGP a un modèle économique particulier voulu par le législateur : dès sa création, des recettes fiscales pérennes lui ont été affectées afin qu'elle finance les études et le début des travaux. Il s'agit, pour la part la plus importante et dynamique, d'une partie de la taxe sur les surfaces commerciales à usage de bureaux, de locaux commerciaux, de locaux de stockage et de stationnement en Île-de-France. Le plus gros des travaux sera financé par des emprunts, dont les premiers ont été lancés en 2017. Ces emprunts seront remboursés, en principe, dans un délai de 40 ans après la dernière mise en service, par les recettes fiscales affectées ainsi que, lorsque le Grand Paris Express sera en service, par la redevance versée par les exploitants.

Ce modèle est risqué. Sa soutenabilité dépend très fortement du niveau des recettes fiscales affectées à la SGP, lui-même très sensible à des évolutions très difficiles à prévoir à long terme : la dynamique de la construction de bureaux en Île-de-France et de l'évolution de l'indice du coût de la construction.

Ensuite, ce modèle est insuffisamment sécurisé sur le plan juridique. Le décret fixant le niveau de la redevance qui sera versée à la SGP par le ou les futurs exploitants des lignes du Grand Paris Express, notamment Ile-de-France mobilités, n'a toujours pas été pris. Pourtant, un protocole entre l'État et la région Île-de-France prévoyait que ce décret serait pris en 2011. Cette situation, due à la contestation du principe d'une redevance par le STIF, fait peser un aléa supplémentaire sur la soutenabilité de la dette de la SGP.

Par ailleurs, le dérapage des coûts emporte des conséquences majeures, bien sûr, sur le niveau des frais financiers - autrement dit, des intérêts - que la Société du Grand Paris aura à supporter. Or, dans la dernière version du modèle financier que la Société du Grand Paris a fournie à la Cour - également communiquée à l'agence de notation Moody's - les frais financiers s'élevaient au total, déjà très important, de 32 milliards d'euros, et la fin des remboursements était prévue pour 2059.

Permettez-moi d'évoquer très rapidement l'impact des 3,4 milliards d'euros de « contributions » diverses que l'État a mises à la charge de la SGP en plus du projet « Grand Paris Express ». Pour ces dépenses incombant normalement à l'État, à des collectivités territoriales ou à d'autres opérateurs, c'est donc la SGP qui devra emprunter, et avec des taux a priori plus élevés que ceux dont l'État aurait bénéficié. La Cour a calculé que ces emprunts supplémentaires contribueront à hauteur de 11 milliards d'euros aux frais financiers supportés par la SGP.

Le montant de 32 milliards d'euros de frais financiers prévus était fondé sur l'estimation du coût de construction du réseau affichée au printemps 2017, soit 28,9 milliards d'euros, contributions financières hors Grand Paris Express comprises. À modèle financier constant en ce qui concerne les recettes, la réévaluation des coûts de juillet 2017, soit 38,5 milliards d'euros, entraîne un quadruplement du montant des intérêts, qui s'élèverait désormais à 134 milliards d'euros courants, pour une période de remboursement rallongée de 25 ans, jusqu'en 2084.

La Cour a procédé à une évaluation poussée des risques pesant sur le niveau des frais financiers. Elle présente ainsi deux scenarii introduisant des hypothèses dégradées de recettes et de dépenses : le premier repose sur des hypothèses de recettes défavorables, alliant la non-mise en oeuvre de la redevance d'exploitation avec une croissance limitée du rendement de la taxe sur les bureaux. Le résultat de ce scénario est une fin du remboursement reportée au-delà de 2100 et des frais financiers s'élevant au minimum à plus de 700 milliards d'euros courants. Le deuxième scénario repose sur les mêmes hypothèses, auxquelles a été ajouté un risque de taux de 0,5 point sur le financement de long terme. Tout laisse à penser, dans ce cas, que l'établissement ne serait jamais en mesure de rembourser la dette contractée.

La dette de la SGP accroît également l'encours de la dette publique au sens maastrichtien. Même si les hypothèses retenues par la Société du Grand Paris ne se dégradaient pas, la dette publique portée par la Société du Grand Paris culminerait à 1,2 point de PIB en 2027 !

Les perspectives de la Société du Grand Paris sont sombres, qu'il s'agisse des coûts, des délais de construction des lignes ou de l'amortissement de la dette. Or, dans son rapport remis au Premier ministre en septembre dernier, le préfet de la région Ile-de-France présente des scénarii possibles d'adaptation du calendrier de réalisation du Grand Paris Express. Ils consistent tous en un report de la réalisation de plusieurs tronçons du réseau, ce qui permet d'alléger les dépenses de la Société du Grand Paris d'ici 2022. En revanche, ils ne réduisent pas le coût total du projet ; seule une révision de son périmètre le permettrait.

La Cour formule quatre recommandations à l'État. La première, c'est d'assigner à la SGP un coût d'objectif à fixer ligne par ligne. La deuxième est d'assurer la soutenabilité de long terme du financement de la SGP en revoyant le périmètre du projet et le phasage des dépenses, faute de quoi l'État serait contraint d'affecter à l'établissement de nouvelles recettes. La troisième est de publier rapidement le décret fixant les caractéristiques de la redevance d'utilisation du réseau, de façon à donner de la visibilité à la SGP sur ses recettes. La quatrième, enfin, est de mettre en place un contrôle renforcé de la SGP par les tutelles, de façon à s'assurer du pilotage rigoureux du projet.

Je terminerai par les questions de gouvernance et de gestion. La SGP dispose d'une gouvernance originale, composée d'un directoire et d'un conseil de surveillance, ce dernier constitué presque à parité de représentants de l'État et d'élus d'Ile-de-France. Un des objectifs était d'obtenir l'adhésion des élus, et à travers eux celle des populations, au projet de Grand Paris Express. Ce pari n'était pas gagné d'avance, compte tenu des tensions entre l'État et la Région qui avaient marqué le lancement du projet. Pourtant, l'objectif a été atteint, point positif à porter au crédit de la SGP.

Toutefois, la Cour a observé deux limites fortes contribuant à expliquer le manque de transparence constaté sur la réalité des coûts et des délais. En premier lieu, le contrôle exercé sur le directoire par le conseil de surveillance est insuffisant. Ses pouvoirs sont limités sur le plan juridique : il ne dispose d'aucune compétence sur les marchés, ni sur certains actes essentiels de la conception du projet, tels que les différents niveaux de documents d'études. Par ailleurs, le conseil n'exerce pas toujours les compétences qui lui sont conférées par les textes. En sept ans d'existence, il n'a jamais fait usage du pouvoir « d'opérer les vérifications et les contrôles qu'il juge opportuns » ou de « se faire communiquer les documents qu'il estime nécessaires à l'accomplissement de sa mission ».

La Cour estime qu'il faut renforcer les pouvoirs du conseil de surveillance mais aussi faire évoluer sa composition, afin qu'il remplisse efficacement une mission de contrôle renforcée, notamment sur le plan technique. Des personnalités qualifiées pourraient ainsi être intégrées au conseil, tels que des spécialistes de la conduite de grands projets ou du financement d'infrastructures.

Le contrôle assuré par les autorités de tutelle s'est également avéré défaillant. Le directoire n'a pas été plus transparent sur le dérapage des coûts à leur égard qu'il ne l'a été vis-à-vis du conseil de surveillance. Mais, jusqu'à mi-2016, les tutelles ne semblent pas avoir fait preuve à ce sujet d'un zèle particulier... Elles étaient mal organisées pour exercer leur rôle : depuis sa création en 2010, la SGP a été rattachée successivement à quatre administrations de tutelle et autant de programmes budgétaires. Ce n'est qu'en mars 2017 qu'un comité des tutelles a été institué, dont la présidence a été transférée au bout de six mois du directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) au préfet de la région Ile-de-France. Si la création de ce comité va dans le bon sens, elle ne peut à elle seule pallier toutes les faiblesses du contrôle.

La comparaison avec d'autres très grands projets d'infrastructures de transport met en évidence la relative faiblesse des ressources de la SGP. La SGP n'a pas véritablement défini de stratégie de dimensionnement de ses effectifs, et surtout, ne l'a pas partagée avec ses tutelles.

Pour faire face à ses besoins, la SGP a eu recours à deux moyens, l'un et l'autre insatisfaisants. Tout d'abord, le recours à du personnel mis à disposition contre remboursement - à hauteur de 15 % des équivalents temps-plein fin 2016 - permettait à l'établissement de desserrer la contrainte du plafond d'emplois. Surtout, elle a recouru massivement à des prestataires extérieurs, en particulier pour sous-traiter une grande partie des tâches qui lui incombent en tant que maître d'ouvrage. Le constat est très net en rapportant les effectifs internes de la SGP avec ceux de ses prestataires extérieurs : en 2012, le rapport était d'environ d'un pour un ; en 2016, il est d'un pour plus de huit. En 2016, les dépenses d'assistance à maîtrise d'ouvrage ont représenté près du triple des dépenses de personnel de la SGP. Outre son coût, cette pratique crée un risque de dépendance vis-à-vis du principal prestataire d'assistance à maîtrise d'ouvrage, qui assure en pratique l'essentiel des relations avec les maîtres d'oeuvre. C'est là une situation tout à fait atypique.

La Cour est toujours très attentive à la gestion des marchés. Or nous avons relevé de nombreux motifs de critiques : une définition initiale du besoin souvent imprécise, des règles de procédure parfois contournées, un usage excessif des procédures sans publicité ni mise en concurrence, un recours mal contrôlé aux bons de commande, une pratique extensive des avenants et un rôle trop réduit confié à la commission d'examen des offres.

De ces observations sur la gouvernance de la SGP résultent les deux autres recommandations formulées dans notre rapport. L'une consiste à élargir, à renforcer les compétences du conseil de surveillance, en particulier en matière de marchés. L'autre est de réévaluer le dimensionnement de la SGP, notamment au regard des effectifs de ses prestataires extérieurs, et de définir une trajectoire pluriannuelle des plafonds d'emplois.

Ce rapport met l'accent sur l'ampleur des dérapages financiers du projet de Grand Paris Express, sur les risques d'insoutenabilité de la dette de la SGP et les fortes incertitudes qui pèsent sur la possibilité d'être au rendez-vous olympique de 2024. La Cour ne peut que se réjouir qu'il ait incité le Gouvernement à réexaminer la question du Grand Paris Express en tenant compte du contexte technique et financier.

Merci pour ce rapport éclairant, et même effrayant, que vous avez présenté avec les termes mesurés de la Cour. Votre constat, sans ambiguïté ni complaisance, pointe la gravité de la situation et la responsabilité de tous les acteurs.