Nous examinons les amendements sur les articles qui nous sont délégués au fond sur le projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, qui sera débattu en séance publique cet après-midi.

Par cohérence avec la position de notre commission, et sur proposition du rapporteur Philippe Pemezec, je vous propose de donner un avis défavorable aux deux amendements de suppression des articles 13 bis A et 13 bis B relatifs au Charles-de-Gaulle Express, déposés par le groupe Communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE).

Nous accueillons Mme Catherine de Kersauson, présidente de la 2ème chambre de la Cour des comptes, pour la présentation du rapport sur la Société du Grand Paris (SGP), réalisé à la suite d'une saisine de la Cour par Gilles Carrez, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 20 décembre 2016. Cette audition est ouverte à tous les sénateurs.

Ce rapport suscite de nombreuses inquiétudes, de la part des élus franciliens d'abord, puisque le projet est particulièrement important pour l'aménagement de leur territoire, notamment dans la perspective des Jeux Olympiques de 2024. Le Sénat examinera cet après-midi le projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques, qui comprend des dispositions introduites à l'Assemblée nationale sur le Grand Paris Express.

Votre rapport interpelle aussi l'ensemble des parlementaires, puisque vous avez souligné la dérive des coûts prévisionnels de ce projet dont le montant total était évalué au départ à 19 milliards d'euros, et qui pourrait atteindre désormais 38 milliards d'euros. L'amortissement de la dette, prévu à horizon 2070, pourrait n'être atteint qu'en 2100 voire jamais puisque le rapport évoque une perspective de « dette perpétuelle », qui pourrait représenter une augmentation de 1,13 points de PIB à horizon 2025 - soit une dérive budgétaire manifeste.

Vous avez évoqué la responsabilité de la gouvernance et les lacunes dans l'exercice de la tutelle de l'État. Comment ce dossier pourrait-il évoluer ? Le Gouvernement a souligné le caractère non soutenable de ce modèle économique, qui sera amené à évoluer. Nous y serons attentifs.

Mme Catherine de Kersauson, présidente de la 2ème chambre de la Cour des comptes. - Je suis heureuse de vous présenter le résultat d'une enquête réalisée à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale et de son président de l'époque, M. Gilles Carrez. Notre président, M. Didier Migaud, a présenté ce rapport devant cette commission le 17 janvier dernier. Je suis accompagnée des rapporteurs MM. Antoine Fouilleron, Olivier Lefoulon, Philippe Bertran et Bertrand Lejeune, et de M. André Le Mer, contre-rapporteur.

Avant de vous présenter nos principaux constats, voici deux remarques liminaires. Conformément à la saisine, le champ de notre enquête a porté sur la Société du Grand Paris (SGP), établissement public national à caractère industriel et commercial, créé en 2010 dans l'unique objet de concevoir et de faire construire l'infrastructure nouvelle de métro en rocade autour de Paris - le projet dit du « Grand Paris Express ». La Cour n'avait pas à effectuer l'examen critique du projet lui-même, qui comprend la création de quatre nouvelles lignes de métro automatiques et le prolongement de l'actuelle ligne 14, grâce à la construction de 200 kilomètres de métro et de 68 gares. Nous devions établir un bilan de la mise en place de la SGP, portant plus particulièrement sur les conditions de pilotage du projet et sur sa soutenabilité financière.

Le sujet est également d'une grande actualité. Après s'être concentrée, entre 2010 et 2015, sur la conception du projet Grand Paris Express, la SGP est entrée dans une phase de réalisation du projet, avec un calendrier contraint par la perspective de grands événements à venir, avec les Jeux olympiques de 2024 et, potentiellement, l'exposition universelle de 2025. Compte tenu de la dérive des coûts du projet, qui a fait l'objet d'un premier échange entre la Cour et la SGP début juillet 2017, le Premier ministre a demandé au préfet de la Région Ile-de-France de formuler des propositions qui ont été remises en septembre dernier, sur lesquelles notre rapport porte également une appréciation. Depuis la publication du rapport, la ministre chargée des transports a adressé, le 30 janvier dernier, une lettre aux parlementaires et aux élus d'Île-de-France les informant des décisions du gouvernement sur la mise en oeuvre du Grand Paris Express. Je m'abstiendrai de commentaires sur ces décisions, postérieures à notre rapport - qui n'y est peut-être pas totalement étranger. Je me limiterai aux trois principales observations du rapport.

Premier constat de la Cour : depuis la fixation d'un objectif de coût par le Gouvernement en 2013, celui-ci n'a cessé d'être réévalué, pour un dérapage global estimé aujourd'hui à près de 13 milliards d'euros. En mars 2013, à l'issue de la phase obligatoire du débat public, le Gouvernement a fixé au projet du Grand Paris Express un objectif de coût de 22,6 milliards d'euros. S'y sont ajoutées 2,9 milliards d'euros de dépenses mises à la charge de la SGP pour d'autres projets. Le « Grand Paris Express » n'est pas la seule composante de la refonte globale des infrastructures de transport du Grand Paris, refonte qualifiée depuis mars 2013 de « Nouveau Grand Paris ».

Outre le Grand-Paris Express, lui-même déjà issu de la synthèse longue et difficile d'un projet conçu par l'État et d'un projet de la Région Ile-de-France, le « Nouveau Grand Paris » comprend deux autres initiatives : le prolongement du RER E à l'Ouest - projet Eole - et la construction du Charles De Gaulle-Express. Si la SGP n'est pas le maître d'ouvrage de ces derniers projets, elle participe néanmoins au financement du premier, ainsi qu'à la modernisation des RER et à quelques autres projets. Au total, le coût d'objectif fixé par le Gouvernement en mars 2013 s'élevait donc à 25,5 milliards d'euros.

Depuis lors, les coûts prévisionnels n'ont cessé d'augmenter sous l'effet de quatre facteurs principaux. Le premier est l'approfondissement des études, qui a révélé progressivement la sous-estimation de l'évaluation initiale. Ceci appelle un commentaire. Certes, dans un grand projet d'infrastructure, les premières évaluations sont toujours fondées sur des études sommaires. Mais dans ce cas, la Cour n'a pas été en mesure de se prononcer sur la fiabilité de ces premières données, la SGP n'ayant pas fourni les bases de calcul...

Par ailleurs, les provisions prévues pour le Grand Paris Express étaient largement insuffisantes par rapport à ce qui est recommandé pour les travaux de cette nature. Or, en règle générale, le caractère rapide des évaluations de départ est compensé par la fixation de provisions pour aléas et imprévus d'autant plus larges que le projet est complexe et risqué, et qui ont vocation à être réduites à mesure que les études permettent de lever les incertitudes.

Le deuxième facteur de la hausse du coût, ce sont les demandes complémentaires adressées à la SGP par l'État et le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF, désormais Île-de-France Mobilités). Je citerai deux exemples : l'ajout d'un site de maintenance de 592 millions d'euros à Aulnay pour séparer la gestion des lignes 15 et 16 ; et la mise à la charge de la SGP de l'achat des véhicules de maintenance des infrastructures, à hauteur de 389 millions d'euros.

Troisième facteur d'augmentation, les délais de construction du réseau ont été réduits en raison de l'échéance olympique de 2024, alors que le projet initial prévoyait une mise en service échelonnée entre 2020 et 2030. Le réalisme de ce nouveau calendrier, qui impose que les chantiers soient conduits en simultané, apparaît très discutable à la Cour. Il pose la question de la capacité d'absorption du marché européen des travaux publics, mobilisé, dans le même temps, par d'autres très grands chantiers souterrains comme le tunnel Lyon-Turin, et d'un possible renchérissement des prestations. Il pose également la question de la prise en compte, dans des plannings de construction désormais très serrés, d'incidents pourtant classiques dans les travaux souterrains.

Enfin, la hausse des coûts résulte des arbitrages gouvernementaux destinés à assurer le bouclage du financement du projet Eole qui ont accru les contributions à la charge de la SGP de 500 millions d'euros début 2016.

Confrontée à ces dérapages, la SGP n'a pas fait preuve d'une totale transparence sur la réalité des coûts. En mars 2017, la SGP prévoyait un coût de 28,9 milliards d'euros représentant un dépassement de 3,4 milliards d'euros par rapport à 2013. Or, les échanges avec la Cour lors de l'instruction au printemps et à l'été 2017 ont montré que cette évaluation était largement sous-estimée. Fin juillet 2017, le directoire de la SGP a fourni au Gouvernement une estimation intégrant à la fois les coûts finaux des deux lignes les plus avancées, les lignes 15 Sud et 16 - données dont il avait connaissance depuis six mois sans les avoir communiquées au conseil de surveillance - et des provisions pour risques identifiés et pour aléas et imprévus enfin fixées à un niveau reflétant les risques du projet. Cette estimation est de 38,5 milliards d'euros, à comparer aux 25,5 milliards d'euros du coût d'objectif de 2013. La dérive, de 13 milliards d'euros par rapport au coût d'objectif de 2013, correspond à une hausse de 51 %.

Ma deuxième partie concerne la capacité financière de la SGP à faire face à ces charges croissantes. La SGP a un modèle économique particulier voulu par le législateur : dès sa création, des recettes fiscales pérennes lui ont été affectées afin qu'elle finance les études et le début des travaux. Il s'agit, pour la part la plus importante et dynamique, d'une partie de la taxe sur les surfaces commerciales à usage de bureaux, de locaux commerciaux, de locaux de stockage et de stationnement en Île-de-France. Le plus gros des travaux sera financé par des emprunts, dont les premiers ont été lancés en 2017. Ces emprunts seront remboursés, en principe, dans un délai de 40 ans après la dernière mise en service, par les recettes fiscales affectées ainsi que, lorsque le Grand Paris Express sera en service, par la redevance versée par les exploitants.

Ce modèle est risqué. Sa soutenabilité dépend très fortement du niveau des recettes fiscales affectées à la SGP, lui-même très sensible à des évolutions très difficiles à prévoir à long terme : la dynamique de la construction de bureaux en Île-de-France et de l'évolution de l'indice du coût de la construction.

Ensuite, ce modèle est insuffisamment sécurisé sur le plan juridique. Le décret fixant le niveau de la redevance qui sera versée à la SGP par le ou les futurs exploitants des lignes du Grand Paris Express, notamment Ile-de-France mobilités, n'a toujours pas été pris. Pourtant, un protocole entre l'État et la région Île-de-France prévoyait que ce décret serait pris en 2011. Cette situation, due à la contestation du principe d'une redevance par le STIF, fait peser un aléa supplémentaire sur la soutenabilité de la dette de la SGP.

Par ailleurs, le dérapage des coûts emporte des conséquences majeures, bien sûr, sur le niveau des frais financiers - autrement dit, des intérêts - que la Société du Grand Paris aura à supporter. Or, dans la dernière version du modèle financier que la Société du Grand Paris a fournie à la Cour - également communiquée à l'agence de notation Moody's - les frais financiers s'élevaient au total, déjà très important, de 32 milliards d'euros, et la fin des remboursements était prévue pour 2059.

Permettez-moi d'évoquer très rapidement l'impact des 3,4 milliards d'euros de « contributions » diverses que l'État a mises à la charge de la SGP en plus du projet « Grand Paris Express ». Pour ces dépenses incombant normalement à l'État, à des collectivités territoriales ou à d'autres opérateurs, c'est donc la SGP qui devra emprunter, et avec des taux a priori plus élevés que ceux dont l'État aurait bénéficié. La Cour a calculé que ces emprunts supplémentaires contribueront à hauteur de 11 milliards d'euros aux frais financiers supportés par la SGP.

Le montant de 32 milliards d'euros de frais financiers prévus était fondé sur l'estimation du coût de construction du réseau affichée au printemps 2017, soit 28,9 milliards d'euros, contributions financières hors Grand Paris Express comprises. À modèle financier constant en ce qui concerne les recettes, la réévaluation des coûts de juillet 2017, soit 38,5 milliards d'euros, entraîne un quadruplement du montant des intérêts, qui s'élèverait désormais à 134 milliards d'euros courants, pour une période de remboursement rallongée de 25 ans, jusqu'en 2084.

La Cour a procédé à une évaluation poussée des risques pesant sur le niveau des frais financiers. Elle présente ainsi deux scenarii introduisant des hypothèses dégradées de recettes et de dépenses : le premier repose sur des hypothèses de recettes défavorables, alliant la non-mise en oeuvre de la redevance d'exploitation avec une croissance limitée du rendement de la taxe sur les bureaux. Le résultat de ce scénario est une fin du remboursement reportée au-delà de 2100 et des frais financiers s'élevant au minimum à plus de 700 milliards d'euros courants. Le deuxième scénario repose sur les mêmes hypothèses, auxquelles a été ajouté un risque de taux de 0,5 point sur le financement de long terme. Tout laisse à penser, dans ce cas, que l'établissement ne serait jamais en mesure de rembourser la dette contractée.

La dette de la SGP accroît également l'encours de la dette publique au sens maastrichtien. Même si les hypothèses retenues par la Société du Grand Paris ne se dégradaient pas, la dette publique portée par la Société du Grand Paris culminerait à 1,2 point de PIB en 2027 !

Les perspectives de la Société du Grand Paris sont sombres, qu'il s'agisse des coûts, des délais de construction des lignes ou de l'amortissement de la dette. Or, dans son rapport remis au Premier ministre en septembre dernier, le préfet de la région Ile-de-France présente des scénarii possibles d'adaptation du calendrier de réalisation du Grand Paris Express. Ils consistent tous en un report de la réalisation de plusieurs tronçons du réseau, ce qui permet d'alléger les dépenses de la Société du Grand Paris d'ici 2022. En revanche, ils ne réduisent pas le coût total du projet ; seule une révision de son périmètre le permettrait.

La Cour formule quatre recommandations à l'État. La première, c'est d'assigner à la SGP un coût d'objectif à fixer ligne par ligne. La deuxième est d'assurer la soutenabilité de long terme du financement de la SGP en revoyant le périmètre du projet et le phasage des dépenses, faute de quoi l'État serait contraint d'affecter à l'établissement de nouvelles recettes. La troisième est de publier rapidement le décret fixant les caractéristiques de la redevance d'utilisation du réseau, de façon à donner de la visibilité à la SGP sur ses recettes. La quatrième, enfin, est de mettre en place un contrôle renforcé de la SGP par les tutelles, de façon à s'assurer du pilotage rigoureux du projet.

Je terminerai par les questions de gouvernance et de gestion. La SGP dispose d'une gouvernance originale, composée d'un directoire et d'un conseil de surveillance, ce dernier constitué presque à parité de représentants de l'État et d'élus d'Ile-de-France. Un des objectifs était d'obtenir l'adhésion des élus, et à travers eux celle des populations, au projet de Grand Paris Express. Ce pari n'était pas gagné d'avance, compte tenu des tensions entre l'État et la Région qui avaient marqué le lancement du projet. Pourtant, l'objectif a été atteint, point positif à porter au crédit de la SGP.

Toutefois, la Cour a observé deux limites fortes contribuant à expliquer le manque de transparence constaté sur la réalité des coûts et des délais. En premier lieu, le contrôle exercé sur le directoire par le conseil de surveillance est insuffisant. Ses pouvoirs sont limités sur le plan juridique : il ne dispose d'aucune compétence sur les marchés, ni sur certains actes essentiels de la conception du projet, tels que les différents niveaux de documents d'études. Par ailleurs, le conseil n'exerce pas toujours les compétences qui lui sont conférées par les textes. En sept ans d'existence, il n'a jamais fait usage du pouvoir « d'opérer les vérifications et les contrôles qu'il juge opportuns » ou de « se faire communiquer les documents qu'il estime nécessaires à l'accomplissement de sa mission ».

La Cour estime qu'il faut renforcer les pouvoirs du conseil de surveillance mais aussi faire évoluer sa composition, afin qu'il remplisse efficacement une mission de contrôle renforcée, notamment sur le plan technique. Des personnalités qualifiées pourraient ainsi être intégrées au conseil, tels que des spécialistes de la conduite de grands projets ou du financement d'infrastructures.

Le contrôle assuré par les autorités de tutelle s'est également avéré défaillant. Le directoire n'a pas été plus transparent sur le dérapage des coûts à leur égard qu'il ne l'a été vis-à-vis du conseil de surveillance. Mais, jusqu'à mi-2016, les tutelles ne semblent pas avoir fait preuve à ce sujet d'un zèle particulier... Elles étaient mal organisées pour exercer leur rôle : depuis sa création en 2010, la SGP a été rattachée successivement à quatre administrations de tutelle et autant de programmes budgétaires. Ce n'est qu'en mars 2017 qu'un comité des tutelles a été institué, dont la présidence a été transférée au bout de six mois du directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) au préfet de la région Ile-de-France. Si la création de ce comité va dans le bon sens, elle ne peut à elle seule pallier toutes les faiblesses du contrôle.

La comparaison avec d'autres très grands projets d'infrastructures de transport met en évidence la relative faiblesse des ressources de la SGP. La SGP n'a pas véritablement défini de stratégie de dimensionnement de ses effectifs, et surtout, ne l'a pas partagée avec ses tutelles.

Pour faire face à ses besoins, la SGP a eu recours à deux moyens, l'un et l'autre insatisfaisants. Tout d'abord, le recours à du personnel mis à disposition contre remboursement - à hauteur de 15 % des équivalents temps-plein fin 2016 - permettait à l'établissement de desserrer la contrainte du plafond d'emplois. Surtout, elle a recouru massivement à des prestataires extérieurs, en particulier pour sous-traiter une grande partie des tâches qui lui incombent en tant que maître d'ouvrage. Le constat est très net en rapportant les effectifs internes de la SGP avec ceux de ses prestataires extérieurs : en 2012, le rapport était d'environ d'un pour un ; en 2016, il est d'un pour plus de huit. En 2016, les dépenses d'assistance à maîtrise d'ouvrage ont représenté près du triple des dépenses de personnel de la SGP. Outre son coût, cette pratique crée un risque de dépendance vis-à-vis du principal prestataire d'assistance à maîtrise d'ouvrage, qui assure en pratique l'essentiel des relations avec les maîtres d'oeuvre. C'est là une situation tout à fait atypique.

La Cour est toujours très attentive à la gestion des marchés. Or nous avons relevé de nombreux motifs de critiques : une définition initiale du besoin souvent imprécise, des règles de procédure parfois contournées, un usage excessif des procédures sans publicité ni mise en concurrence, un recours mal contrôlé aux bons de commande, une pratique extensive des avenants et un rôle trop réduit confié à la commission d'examen des offres.

De ces observations sur la gouvernance de la SGP résultent les deux autres recommandations formulées dans notre rapport. L'une consiste à élargir, à renforcer les compétences du conseil de surveillance, en particulier en matière de marchés. L'autre est de réévaluer le dimensionnement de la SGP, notamment au regard des effectifs de ses prestataires extérieurs, et de définir une trajectoire pluriannuelle des plafonds d'emplois.

Ce rapport met l'accent sur l'ampleur des dérapages financiers du projet de Grand Paris Express, sur les risques d'insoutenabilité de la dette de la SGP et les fortes incertitudes qui pèsent sur la possibilité d'être au rendez-vous olympique de 2024. La Cour ne peut que se réjouir qu'il ait incité le Gouvernement à réexaminer la question du Grand Paris Express en tenant compte du contexte technique et financier.

Merci pour ce rapport éclairant, et même effrayant, que vous avez présenté avec les termes mesurés de la Cour. Votre constat, sans ambiguïté ni complaisance, pointe la gravité de la situation et la responsabilité de tous les acteurs.

C'est embarrassant : je suis consterné par vos propos, et vous entendre est pire que de vous lire ! Élu local, j'ai l'habitude de mener des projets avec un budget toujours à l'équilibre. Pouvez-vous revenir sur les responsabilités, qui doivent être plus clairement établies ?

Quelles mesures doivent être prises pour que le projet continue ? Il est fondamental pour la région Ile-de-France et emportait le consensus de tous les élus. Je suis rassuré d'entendre qu'il n'est pas remis en cause mais étalé dans le temps. A-t-on manqué de compétences ? Comment en est-on arrivé à de tels dérapages ? Comment sortir de cette impasse et mieux maîtriser les coûts ?

Enfin, quelle est la part, dans les décisions d'accélérer le calendrier, liée à l'organisation des Jeux Olympiques en 2024 ?

Le pire est que, malgré ces dérives, le calendrier ne sera peut-être même pas tenu...

Merci pour vos explications très claires, mais très difficiles à entendre. Comment éviter de telles situations ? J'ai été désigné par le Sénat comme membre du conseil de surveillance de la société de projet du canal Seine-Nord Europe. Par chance, je suis juriste, mais il est très difficile de poser des questions et de ne pas obtenir de réponses biaisées. Même si je lis attentivement tout projet de résolution, les choses sont peu claires et j'ai le sentiment de poser des questions gênantes...

Vous indiquez que des règles existent, mais elles ne sont pas respectées. Oui, il faut les alourdir et donner plus de moyens au Conseil de surveillance. Mais sur un projet de 8 à 9 milliards d'euros, moins important, je ne voudrais pas que toutes les collectivités territoriales soient tétanisées en lisant votre rapport, d'autant que notre projet passe de national à régional. La terreur s'installe. Comment faire ? Je suis intéressé par une leçon technique pour s'assurer que les règles de droit et les moyens sont suffisants. Personne ne peut tout savoir. Des spécialistes de grands travaux ou de problèmes financiers doivent s'assurer que les réponses sont justes. Merci de ces précieuses indications pour les projets à venir. C'est déjà extrêmement positif.

En même temps, les injonctions sont contradictoires. La SGP porte le chapeau, mais n'oublions pas qu'il lui a été demandé de faire plus avec des crédits limités. La ponction s'est faite sur les transports du quotidien. Ne faudrait-il pas sortir ces dépenses du périmètre de la société et instaurer un cantonnement ?

Quelles recettes nouvelles pourraient lui être affectées ? On envisage la taxe de séjour ou la taxe sur les bureaux... Un coup de rabot de 10 % serait également envisagé pour réduire le périmètre du projet. La longueur des quais a déjà été revue à la baisse il y a quelques années. Ne faut-il pas alerter que ce coup de rabot passe mal ?

Inversons la question relative aux Jeux Olympiques : pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas donné d'instructions dès le 14 septembre pour tenir les délais ? Nous avons perdu quatre mois, alors qu'à quatre ou six mois près, l'échéance ne sera pas tenue. La situation actuelle constitue un passif qui s'aggrave.

Nous partageons tous le même avis sur votre constat. Vous avez présenté des scénarios dégradés, quel serait un scénario plus optimiste ? Certaines orientations sont prises. Il faut publier le décret sur les redevances et, peut-être, les majorer. N'est-il pas souhaitable d'avoir un scénario plus rationnel ?

C'est étonnant que la SGP n'ait pas été en mesure de vous fournir les bases de calcul du projet. Elle ne l'a pas réalisé au doigt mouillé ! Quels sont les tenants et les aboutissants de la dérive à laquelle nous assistons ? L'État a demandé à la SGP des dépenses supplémentaires. Il devait capitaliser la société à hauteur de 4 milliards d'euros, financés par le remboursement des prêts accordés à l'industrie automobile durant la crise. Ce financement s'est évaporé au fil du temps...

Les élus avaient critiqué le principe de créer une société. Sans ce montage, le projet aurait-il eu plus de chance de s'en sortir ?

La SGP se trouve dans une très mauvaise posture mais on a fait droit à chaque demande locale. Les gares se sont multipliées, l'État en a rajouté au fur et à mesure... Peut-on sortir de la SGP, non pas par un coup de rabot, mais en confiant certaines lignes à la RATP dont c'est le métier, et à la SNCF ? Quel est l'ensemble des demandes de l'État à la SGP ? Dans les conseils de surveillance, on nous affirme qu'il n'y a rien à voir et qu'il faut laisser les professionnels travailler. Le Contrôle Général économique et financier (CGefi) n'est-il pas membre de la SGP ? Qu'a-t-il fait pour limiter ces dérives ?

Votre rapport est effrayant. Vos recommandations permettront d'atténuer certains dérapages, mais n'est-il pas trop tard ? Le projet coûtera cher. En province, lorsque les cours régionales des comptes font des remarques, elles sont écoutées. Mais l'État ne vous écoute pas. Ainsi, les trois rapports publiés par la Cour des comptes sur les aiguilleurs du ciel n'ont jamais été pris en compte. Au point où nous en sommes, le projet peut-il être rectifié sans dégâts financiers ?

N'y aurait-il pas une fatalité des grands travaux réalisés par la France ? Eurotunnel, la SGP, et bientôt le canal Seine-Nord ou la ligne TGV Lyon-Turin. Souvent, les experts se trompent, parfois lourdement, avec des dérapages importants.

Je crains un divorce entre le Grand Paris et le reste de la France. Je siège, avec le président Maurey, au Conseil d'orientation des infrastructures. Nous sommes contraints de respecter une enveloppe avec différents scénarios. Les élus de province dénoncent le fait que pour le Grand Paris, on ne compte pas... C'est plus grave qu'on ne le pense pour l'unité nationale.

Membre du conseil de surveillance de 2011 à septembre 2017, j'ai régulièrement interrogé la direction sur le nombre d'agents mis à disposition. La réponse était toujours embarrassée, car le CGefi était présent. Il y posait d'ailleurs des questions dont les élus étaient incapables de juger la pertinence. Dès le départ, l'État a été extrêmement pingre sur les moyens humains mis à disposition de la SGP. Cela fait partie des difficultés.

Les élus ont continuellement interrogé sur la soutenabilité du calendrier et les problèmes techniques. Systématiquement, on leur répondait qu'ils pouvaient dormir tranquilles et que les délais seraient maintenus. Les retards prévus par rapport à 2013 étaient uniquement chiffrés financièrement.

Le chiffrage de la Cour des comptes prend-il en compte, partiellement ou non, les interconnexions, vitales, du système de métro de la SGP aux moyens de transport existants ?

Les élus du conseil de surveillance ont demandé, depuis l'élection présidentielle au printemps 2017, de rencontrer l'État pour être informés de ses intentions. Rien ne s'est passé durant quatre mois. Nous étions peut-être un peu naïfs sur les capacités d'un tel montage, d'autant que la présence de l'État pouvait nous garantir certains points de soutenabilité technique et financière, mais ces derniers restes de naïveté ont été définitivement balayés...

Les aléas ont été sous-provisionnés dans la première estimation des travaux et les surcoûts ont été absorbés par l'enveloppe, déjà insuffisante, des aléas. Or chacun sait que les imprévus sont fréquents et coûteux dans des projets de BTP, surtout pour des travaux souterrains. Il fallait donc prévoir une enveloppe supérieure et il y a un défaut de contrôle de la partie budgétaire. Pour les projets futurs, ne faut-il pas construire une grille d'analyse socio-économique, avec des pourcentages minimum au titre des aléas, pour les différentes étapes du projet - qu'il soit en surface ou sous terre ?

Je partage l'analyse de notre collègue Jérôme Bignon, qui peut-être s'inquiète d'un rapport qui pourrait concerner dans une décennie la gestion de la société du canal Seine-Nord Europe : les membres du conseil de surveillance ne disposent pas toujours des outils, moyens et compétences nécessaires à l'exercice de leur mission de contrôle. En conséquence, le rôle de cette instance, bien mal nommée en réalité, se limite trop souvent à celui d'un lieu d'information.

Vous m'avez interrogée, monsieur Pemezec, sur l'identification des responsabilités ayant conduit au constat dressé par notre rapport. En réalité, les dysfonctionnements relevés sont imputables à chaque niveau de gouvernance, qui collectivement ont soumis la SGP à des injonctions contradictoires, selon l'expression justement utilisée par M. Capo-Canellas : les services de la SGP ont mené des études préalables insuffisamment approfondies et largement sous-évalué le niveau des provisions pour aléas et imprévus ; le directoire a fait preuve d'une trop tardive transparence envers le conseil de surveillance et les tutelles concernant la dérive des coûts prévisionnels ; le conseil de surveillance n'a pas utilisé tous les pouvoirs de contrôle que lui attribuent les textes ; les tutelles, enfin, n'ont cessé de confier à la SGP des contributions supplémentaires sans guère se préoccuper, pendant fort longtemps, du pilotage du projet. De fait, la multiplication des tutelles - les ministres du développement de la région capitale, de l'économie, des transports et de l'urbanisme- a conduit la SGP à poursuivre des intérêts parfois divergents. En outre, depuis la suppression du poste de ministre en charge du développement de la région capitale, l'absence d'un chef de file capable de synthétiser les objectifs et d'arbitrer les différends ne lui permet pas d'agir suivant une feuille de route clairement définie.

À vrai dire, les administrations de tutelle ne se sont guère investies dans la gestion de la SGP, à laquelle il a en conséquence été laissé une large autonomie, ce qui peut surprendre compte tenu du caractère hors norme du projet et de l'abondance des financements afférents. Ainsi, la SGP n'a jamais conclu de contrat d'objectifs avec les tutelles, pas plus que son président ne s'est vu remettre de lettre de mission : les annonces politiques en ont seules tenu lieu. La présence de personnalités politiques de premier plan au conseil de surveillance de la SGP a également pu freiner l'implication de l'administration en matière de contrôle comme d'établissement de directives ou d'émission d'objections. Il a ainsi fallu attendre l'année 2013 pour affirmer la tutelle technique de la DGITM sur le projet et 2015 pour sa reconnaissance formelle. Une étape supplémentaire a été franchie en mars 2017, en application des conclusions de la mission conjointement menée par le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et l'inspection générale des finances (IGF), avec la création d'un comité des tutelles, transféré depuis au Préfet de la région Ile-de-France. L'État compte désormais exercer fermement le pilotage du projet, comme en témoigne le récent courrier de la ministre des transports.

Vous vous êtes également inquiété, monsieur Pemezec, des moyens envisageables pour éviter que la déroute annoncée ne soit trop calamiteuse. Notre rapport propose, à cet effet, plusieurs recommandations, notamment d'assigner à la SGP un coût d'objectif fixé ligne par ligne, fondé sur une évaluation réaliste - l'état d'avancement des études et le résultat des premiers appels d'offre le permettent - et intégrant des provisions suffisantes pour les aléas et les imprévus eu égard aux difficultés de construction des tunnels en milieu urbain. Des améliorations peuvent déjà être observées, en particulier, depuis le mois de juin dernier, l'adoption, par la SGP, de règles satisfaisantes et conformes aux usages de la profession pour établir le niveau des provisions pour aléas et imprévus. Ces normes, madame Lavarde, sont fixées par le centre d'études des tunnels (CETU) et ne diffèrent guère de celles qui s'appliquent à l'étranger. À titre d'illustration, des règles identiques à celles établies par le CETU pour la SGP concernant les provisions pour aléas et imprévus sont suivies par le gestionnaire du projet Crossrail à Londres. Afin de s'assurer du respect du coût d'objectif fixé ligne par ligne - et il s'agit là des recommandations n° 4 et n° 5 de notre rapport - il convient de mettre en oeuvre un contrôle renforcé de la SGP par les tutelles et d'élargir, pour les renforcer, les compétences du conseil de surveillance.

La Cour recommande également de garantir la soutenabilité de long terme du financement de la SGP en révisant le périmètre du projet et le phasage des dépenses ou, à défaut, en octroyant à l'opérateur des recettes supplémentaires. Pour mémoire, le modèle financier de la SGP intègre d'ores et déjà la redevance d'utilisation du réseau, pourtant toujours privée de base légale, situation que je qualifierais de « hiatus de financement ». Nous n'avons en revanche pas, pour répondre à la préoccupation de M. Chaize, examiné avec précision l'évolution du financement de la SGP dans le cas où lui seraient affectées de nouvelles recettes, hypothèse qui relève de la mission sur le financement du projet de transports du Grand Paris récemment confiée par le Premier Ministre à M. Gilles Carrez.

M. Pemezec m'a également interrogée sur la responsabilité de la candidature aboutie de la ville de Paris à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 dans la dérive financière de la SGP, confrontée à l'obligation d'accélérer sensiblement le calendrier de réalisation des travaux. Je vous renvoie à notre rapport, dans lequel vous trouverez un tableau retraçant, pour chaque tronçon de ligne, les conséquences des Jeux sur le calendrier de livraison des travaux, établi en conseil des ministres le 9 juillet 2014 s'agissant des lignes 14, 16, 17 et 18. Ainsi, l'allongement de la ligne 14 du métro vers le Sud, qui devait initialement être mise en service entre 2025 et 2030, devra finalement être livré au deuxième trimestre 2024. Sans vouloir m'engager dans le commentaire d'une décision politique, je doute que les données transmises au Comité international olympique (CIO) sur ce dossier aient été parfaitement réalistes... Or, le calendrier d'ouverture des lignes à l'appui du dossier de candidature pourrait s'avérer plus tendu encore si survenaient des aléas de chantiers, fréquents lors de creusements souterrains en milieu urbain comme l'indique l'étude du CETU que cite notre rapport.

J'ai entendu, monsieur Bignon, votre préoccupation s'agissant des moyens limités dont dispose le conseil de surveillance d'un opérateur de projet d'infrastructure pour mener efficacement ses missions. La société du canal Seine-Nord Europe, à laquelle vous faites allusion, a effectivement calqué ses statuts sur ceux de la SGP, mais le modèle de gouvernance importe peu en réalité : la priorité réside dans la capacité des acteurs concernés à piloter rigoureusement le projet. Ainsi, si je reprends l'exemple de la SGP, parallèlement à un exercice effectif de la tutelle par l'État, il convient de renforcer les compétences du conseil de surveillance grâce à une composition resserrée intégrant des personnalités qualifiées en matière de gestion des grands projets d'infrastructure.

Monsieur Capo-Canellas, le modèle de financement de la SGP a été initialement établi pour un projet qui se limitait à la réalisation du Grand Paris Express. L'extension des dépenses qui lui ont été attribuées, ajoutée à la sous-évaluation des charges par les études préalables et à l'insuffisance des provisions pour aléas et imprévus, l'ont, progressivement, rendu insoutenable dans sa configuration actuelle. À ma connaissance, il n'est pas, pour autant, prévu d'en réduire le périmètre de 10 % comme vous semblez le craindre. Notre rapport, d'ailleurs, n'a pas évalué cette hypothèse. Je ne puis pas vous répondre s'agissant des raisons de l'inertie de l'État avant sa décision du 14 septembre dernier de desserrer certaines contraintes de calendrier.

Notre rapport ne s'est pas non plus penché, monsieur Chaize, sur une hypothèse de financement de la SGP plus favorable en matière de recettes ou, monsieur Dallier, sur les conséquences d'une capitalisation de la SGP par l'État à hauteur de 4 milliards d'euros sur le modèle du Crossrail londonien : nous avons seulement examiné différents scenarii en fonction du montant de dépenses et d'éventuelles dégradations du marché. Il peut effectivement sembler étrange que la SGP ait été incapable de nous transmettre, comme à sa tutelle, des éléments solides pour documenter ses premières estimations de dépenses. Je n'ai pas, pour ma part, d'explication à cette défaillance.

Le choix de créer la SGP sur le modèle que nous connaissons était éminemment politique : il s'agissait de donner les moyens à l'État de jouer un rôle majeur d'impulsion dans la mise en oeuvre du projet. D'autres pays développant des projets d'infrastructure similaires ont opté pour une organisation proche, même si, à défaut d'une gouvernance adaptée et d'une tutelle véritable, elle peut légitimement susciter des réserves. Monsieur Bascher, la RATP est déjà maître d'ouvrage des travaux de la ligne 14.

La compétence de contrôle du CGefi sur la SGP, que plusieurs d'entre vous ont évoquée, s'exerce dans les limites de la mission fixée par l'arrêté de contrôle pris par les tutelles. Il pourrait effectivement apparaître pertinent d'en modifier le périmètre.

Je suis convaincue, monsieur Fouché, que notre rapport a joué son rôle d'alerte ; le Gouvernement y a d'ailleurs réagi fort promptement. Enfin, monsieur Bazin, le financement des interconnexions est bien prévu par la trajectoire des charges de la SGP ; il y figure sous forme de provisions à hauteur de 450 millions d'euros.

Je vous remercie, madame la présidente, pour la précision de votre présentation et la clarté des réponses que vous nous avez apportées.

La réunion est close à 10 h 45.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.