Intervention de Patrick Chaize

J'ai l'honneur de présenter aujourd'hui mon rapport pour avis sur le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dit projet de loi « ELAN ».

Ce texte est le résultat d'une concertation engagée à l'été 2017 avec une consultation citoyenne numérique puis une conférence de consensus, qui s'est tenue cet hiver au Sénat, à l'initiative du Président Larcher.

Présenté en Conseil des ministres le 4 avril 2018 et adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 12 juin dernier après engagement de la procédure accéléré, le projet de loi ELAN comportait 65 articles dans sa version initiale. La version adoptée par les députés compte désormais 183 articles.

Au Sénat, le texte a été envoyé au fond à la commission des affaires économiques, avec saisine pour avis des commissions de l'aménagement du territoire et du développement durable, des lois et de la culture, de l'éducation et de la communication.

Comme vous l'avez rappelé, monsieur le Président, le champ de notre saisine s'est élargi en cours de route. Dès lors, notre commission s'est saisie de 27 articles, dont 11 relatifs à l'aménagement numérique et 3 articles très importants sur la loi Littoral, ainsi que des articles plus ponctuels relatifs à l'évaluation environnementale, à la qualité de l'air intérieur, à l'eau et à l'assainissement.

Avant de vous présenter le contenu de ce texte et des évolutions que je vous propose d'y apporter, je souhaiterais partager avec vous deux remarques liminaires.

La première concerne le contraste entre l'ambition affichée par le Gouvernement et le texte qui nous est soumis. Ce texte vise, selon les mots même du ministre Jacques Mézard à « redonner les moyens aux acteurs et accompagner les évolutions sociétales. » Or, je relève que cette ambition ne concerne pas tous les aspects du texte dans la même mesure. Si les dispositions relatives au logement ou aux procédures d'aménagement sont particulièrement développées, la partie « N » du projet de loi ELAN, qui renvoie aux mesures portant sur le numérique et les communications électroniques, est très en-deçà des besoins des acteurs du secteur, voire tout à fait décevante. Pour rappel, le projet de loi initial ne comportait que 4 articles sur ce volet numérique.

Par ailleurs, j'ai sincèrement regretté la pauvreté des débats qui ont eu lieu sur le sujet à l'Assemblée nationale à une heure tardive, dans la nuit du vendredi au samedi. Le manque d'intérêt, si j'ose dire, de nos collègues députés, pour le sujet des communications électroniques me semble injustifié et dommageable alors que le numérique occupe une place de plus en plus importante dans la vie des entreprises et de nos concitoyens.

Ma seconde remarque liminaire porte sur les délais d'examen du texte : mon travail sur ce texte a été mené dans des délais très contraints, puisque l'Assemblée nationale a adopté un texte en séance publique il y a à peine 15 jours. Je regrette cette précipitation, qui n'a pas permis d'approfondir certaines questions autant que je l'aurais souhaité.

Malgré ces contraintes de temps, j'ai souhaité consulter un certain nombre d'acteurs et réaliser plus d'une dizaine d'auditions. J'ai par ailleurs participé à plusieurs auditions organisées par la rapporteure de la commission des affaires économiques Dominique Estrosi-Sassone. Ont ainsi été entendus : des administrations, des associations d'élus, les opérateurs de télécommunications intégrés verticalement et les opérateurs alternatifs ainsi que plusieurs autres parties prenantes.

Je vous propose maintenant de présenter le contenu du texte dont nous avons à connaître, dans l'ordre des articles.

Je commence donc par le volet relatif à l'évaluation environnementale et à la participation du public. Nous avons adopté, en début d'année, un projet de loi ratifiant deux ordonnances importantes sur ces deux thèmes. À l'occasion de cet examen, les différents acteurs concernés et confrontés à la mise en oeuvre de ces réformes sur le terrain, avaient fait part à notre commission de leur souhait d'une stabilisation du droit applicable en la matière. Je le rappelle car voici un domaine dans lequel les maîtres d'ouvrage ont désormais besoin de lisibilité et de sécurité juridique. Ne changeons pas les règles du jeu constamment.

Dans ce cadre, seul l'article 4 bis, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, procède à une modification de fond en excluant du champ de la concertation préalable facultative prévue par le code de l'environnement tous les projets soumis à évaluation environnementale ayant fait l'objet d'une concertation facultative au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. Cette exonération serait donc assez large puisqu'elle concernerait tous les projets soumis à permis de construire ou d'aménager. J'y suis pour ma part favorable dans la mesure où ce projet de loi s'inscrit dans une logique de raccourcissement des délais.

Pour le reste, les articles 4, 4 ter et 5 ne font qu'apporter des précisions ou des améliorations à la marge au régime juridique de l'évaluation environnementale et de la participation du public. Les dispositions adoptées à l'initiative de la commission du développement durable de l'Assemblée à l'article 5 par exemple, qui permettent un meilleur accompagnement des porteurs de projets, me semblent aller dans le bon sens.

L'article 14, quant à lui, qui figurait dans le projet de loi initial, habilite le Gouvernement à prendre des ordonnances pour actualiser, simplifier et compléter le régime juridique des schémas d'aménagement régional (SAR), applicables en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à La Réunion.

Sur le volet relatif à la loi littoral, je n'en dis qu'un mot car notre collègue Michel Vaspart, qui a beaucoup travaillé sur ce sujet, précisera les évolutions apportées au régime d'urbanisation dans les communes littorales. Je retiens simplement l'idée selon laquelle, après 5 années de travail et d'énergie déployée par de nombreux collègues parmi lesquels Jean Bizet, Odette Herviaux et, naturellement, Michel Vaspart, le Sénat est en train d'obtenir gain de cause sur plusieurs sujets qui constituent des évolutions limitées et circonscrites apportées à la loi littoral, dont l'application a été dévoyée par la jurisprudence des tribunaux administratifs. Au-delà, je souhaite rappeler mon attachement à cette loi qui a permis de protéger le littoral français, attachement partagé, je le sais, par l'ensemble des collègues présents ici.

Deux articles portent sur la procédure d'élaboration des règlements locaux de publicité, qui sont adoptés par les établissements publics de coopération intercommunale ou les communes pour préciser les règles applicables sur leur territoire en matière de publicité, dans le respect des dispositions générales prévues par le code de l'environnement pour préserver la qualité du cadre de vie et les paysages.

L'article 14 bis précise la procédure d'élaboration de ces documents lorsqu'ils sont portés par des EPCI modifiés au 1er janvier 2017, en permettant notamment l'élaboration de RLP « infra-communautaires » sur autorisation du préfet ou l'achèvement par un nouvel EPCI d'une procédure d'élaboration engagée antérieurement à sa création.

Quant à l'article 14 ter, il porte de dix à douze ans la durée de validité des règlementations locales élaborées avant l'entrée en vigueur de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, lorsqu'un EPCI a prescrit l'élaboration d'un RLP. À ce stade, je ne vous proposerai pas de modifications sur ces articles, qui visent à tenir compte des changements apportés à la carte intercommunale au 1er janvier 2017, mais je n'exclus pas d'y revenir en séance si nous disposons d'informations complémentaires à ce sujet.

Concernant la prévention des risques naturels, l'article 19 ter vise à prévenir les sinistres sur les constructions provoqués par les mouvements de terrain liés au phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols argileux, dit de « retrait-gonflement ».

Pour cela, il prévoit que, dans des zones qui seront identifiées par arrêté ministériel, le vendeur d'un terrain constructible devra fournir une étude géotechnique préalable sur ce risque. De même, le constructeur d'un ouvrage devra suivre les recommandations d'une étude géotechnique ou, à défaut, appliquer des prescriptions réglementaires.

Dans le temps imparti, je n'ai pas pu obtenir certains compléments sur la mise en oeuvre de ce dispositif, dont les modalités seront fixées par décret en Conseil d'État. Néanmoins, ce phénomène est bien identifié depuis plusieurs années, et le surcoût lié à l'étude géotechnique pour les propriétaires de terrain, d'environ 500 euros, apparaît proportionné aux coûts de l'indemnisation des sinistres résultant de ces mouvements de terrain : 8,6 milliards d'euros au titre des catastrophes naturelles sur la période 1990-2013. Le changement climatique ne devrait faire qu'accroître ce phénomène.

Sur le volet relatif à la qualité de l'air, deux articles ont été insérés à l'Assemblée nationale. Le premier, l'article 21 bis D, porte sur la qualité de l'air intérieur. Il vise à consacrer, dans le code de l'environnement, l'existence de l'Observatoire de la qualité de l'air intérieur (OQAI) et à préciser ses missions. L'OQAI est un organisme placé sous la tutelle des ministères chargés du logement, de l'environnement et de la santé dont l'objectif est d'améliorer la connaissance sur la pollution de l'air intérieur, ses sources et ses conséquences sur la santé, à travers par exemple la conduite de campagnes nationales de mesures.

Le second, l'article 21 bis E, porte sur la qualité de l'air extérieur. Il donne la possibilité aux préfets de département d'interdire, dans le cadre de plans de protection de l'atmosphère (PPA), l'utilisation des appareils de chauffage qui contribuent fortement aux émissions de polluants atmosphériques. Il s'agit notamment de permettre aux préfets d'interdire certains appareils de chauffage au bois qui sont fortement émetteurs de particules fines.

C'est une demande qui émane de plusieurs élus et associations de la vallée de l'Arve qui, comme vous le savez, souffre d'une pollution aux particules fines chroniques particulièrement forte. Cet article permet donc de sécuriser juridiquement l'action des préfets qui souhaiteraient procéder à de telles interdictions.

Des dispositions ont également été insérées à l'Assemblée sur l'assainissement et l'eau. Les articles 21 bis C et 21 bis F portent sur le contrôle des installations d'assainissement non collectif.

Le premier fait passer de 3 à 10 ans l'ancienneté maximale du document attestant le contrôle des installations qui doit être intégré au dossier de diagnostic technique lors de la vente d'un bien immobilier.

Le second contraint les collectivités compétentes en matière de service public d'assainissement à mener ces contrôles tous les dix ans, alors que le droit en vigueur leur permet aujourd'hui de fixer librement la fréquence de ces contrôles, sans qu'elle puisse être supérieure à dix ans.

Aussi bien pour des raisons de salubrité publique et de prévention des risques de pollution, que de libre organisation des services publics locaux et de bonne information des acheteurs, je vous proposerai de supprimer ces dispositions.

Quant à l'article 55 quinquies, il proroge jusqu'au 15 avril 2021 l'expérimentation sur la tarification sociale de l'eau potable, prévue par la loi « Brottes » du 15 avril 2013 et dont le terme était initialement fixé au 15 avril 2018.

Cet article reprend le contenu d'une proposition de loi sénatoriale déposée par les membres du groupe socialiste et républicain, examinée par notre commission le 28 mars dernier et adoptée par le Sénat le 4 avril, sur le rapport de notre collègue Françoise Cartron.

Ces dispositions n'appellent pas d'observations particulières de ma part mais je souhaite rappeler que si l'expérimentation perdure juridiquement alors que nous avons dépassé la date du 15 avril, c'est grâce au dépôt de cette initiative sénatoriale, en application d'un dispositif de prorogation automatique prévu par la législation organique.

Enfin, sur le volet numérique, qui a constitué l'essentiel de mon travail de rapporteur, je remarque que l'ensemble des mesures vont dans le sens d'une accélération des déploiements, objectif que je partage. Il y a, en revanche, certaines lacunes à mon sens, notamment sur la mutualisation des réseaux, le contrôle des obligations de déploiements des opérateurs ou encore l'évaluation de la qualité de la couverture mobile proposée à nos concitoyens. Ces sujets étaient d'ailleurs traités dans la proposition de loi que j'ai déposée pour sécuriser les investissements dans les réseaux à très haut débit et qui a été adoptée par le Sénat le 6 mars 2018, sur le rapport de notre collègue Marta de Cidrac.

Dans le projet de loi ELAN, l'article 15 touche le numérique par ricochet puisqu'il prévoit d'atténuer la portée du contrôle opéré par l'architecte des Bâtiments de France concernant les projets d'antennes relais de radiotéléphonie mobile ou de diffusion du très haut débit par voie hertzienne. Les projets d'antennes relais devront désormais faire l'objet d'un avis simple de l'ABF, qui remplace l'avis conforme exigé jusqu'à maintenant aux termes de l'article L. 632-2 du code du patrimoine.

Ensuite, l'article 62 prévoit une modification du régime d'autorisation d'urbanisme issu de la loi du 9 février 2015 dite loi « Abeille », pour accélérer les déploiements des réseaux de communications électroniques. Le délai entre le dépôt du dossier d'information auprès du maire (DIM) et la demande d'autorisation est fixé à 1 mois, sauf accord sur un délai plus court et le délai entre le dépôt du DIM et le début des travaux pour les installations existantes est réduit à un mois contre deux actuellement.

L'article 62 bis A, introduit en séance à l'Assemblée, prévoit une procédure simplifiée d'information préalable du maire, jusqu'au 31 décembre 2022, pour les travaux et aménagements non substantiels effectués sur un équipement existant afin de déployer la « 4G ».

L'article 62 bis vise à exclure des procédures de publicité et de mise en concurrence l'utilisation du domaine public par des réseaux de communications électroniques. Cette précision avait été jugée inutile par le Conseil d'État, au regard du droit en vigueur, mais a été ajoutée au stade de la commission par plusieurs membres du groupe La République en Marche.

L'article 62 ter introduit une dérogation, jusqu'au 31 décembre 2022, au droit de l'autorité administrative de retirer ses décisions d'autorisation ou de non-opposition aux déclarations préalables et à la délivrance de permis de construire concernant l'établissement d'antennes-relais de téléphonie mobile.

L'article 63 vise à renforcer le droit de passage reconnu aux opérateurs sur le domaine public routier en allégeant le régime des servitudes régi par l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques.

L'article 63 bis a pour objet de garantir l'accès des opérateurs aux parties communes des immeubles bâtis pour l'équipement et le raccordement des logements en lignes de communications à très haut débit en fibre optique.

L'article 63 ter, introduit sur un amendement du rapporteur Richard Lioger à l'Assemblée nationale, complète l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme pour inclure explicitement les réseaux de communications électroniques dans le champ de cette disposition permettant au maire de demander une participation du porteur de projet si la réalisation d'équipements publics est nécessaire à la mise en oeuvre de son projet.

L'article 63 quater modifie la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, pour prévoir une obligation de tenir une assemblée générale des copropriétaires dans les douze mois suivant la réception d'une offre d'un opérateur pour « fibrer » l'immeuble.

L'article 64 précise le régime des sanctions applicables en cas de non-respect des engagements de déploiements de réseaux de communications électroniques pris sur le fondement de l'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques.

L'article 64 bis prévoit d'introduire une dérogation à l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics pour permettre aux collectivités territoriales de recourir à des marchés de conception-réalisation en vue d'établir un réseau de communications électroniques sans démontrer le besoin d'une nécessité technique.

Enfin, l'article 65 modifie les missions et compétences de l'Agence nationale des fréquences (ANFR) et lui octroie la gestion de la diffusion par voie hertzienne de données horaires du temps légal français.

J'en viens maintenant à la présentation des amendements que je souhaite porter sur ce texte au nom de la commission.

À l'article 62 ter, je vous propose d'avancer la date à laquelle le Gouvernement doit effectuer un bilan de la dérogation au droit de retrait des décisions d'urbanisme pour mieux anticiper son éventuelle prorogation ou sa pérennisation.

À l'article 63, je vous propose un amendement visant à adapter le régime des servitudes pour accélérer les déploiements et garantir le bon entretien des réseaux existants ouverts au public.

À l'article 63 bis, je vous propose une nouvelle rédaction pour assurer la proportionnalité de l'atteinte faite au droit de propriété dans l'accès des opérateurs de télécommunications aux parties communes des immeubles. L'idée est d'éviter que leur droit d'accès les conduise à effectuer d'autres démarches, en particulier de type commercial, dans les parties communes des immeubles auxquels il leur est donné accès pour le déploiement de la fibre optique.

À l'article 63 quater, je vous propose de préciser que l'assemblée des copropriétaires doit désigner un opérateur d'immeuble dans un délai de douze mois après avoir reçu une offre de « fibrage » de l'immeuble plutôt que de simplement « statuer » sur une telle demande. Une majorité qualifiée pourra néanmoins s'opposer à ce choix.

À l'article 64, j'ai souhaité durcir les sanctions auxquelles s'exposent les opérateurs en cas de non-respect de leurs obligations de déploiement. Il me semblait que les dispositions du texte initial étaient trop faibles sur ce point. Un second amendement au même article vise à permettre à l'ARCEP de sanctionner le non-respect des obligations de déploiement des opérateurs qu'ils ont souscrites auprès des collectivités territoriales et de leurs groupements. Une précision nécessaire pour redonner des marges d'action aux territoires.

Enfin, s'agissant de l'article 64 bis, je vous propose une nouvelle rédaction car celle issue des travaux de l'Assemblée n'est pas satisfaisante.

Plusieurs amendements visent également à enrichir le texte par l'ajout de nouvelles dispositions.

Ainsi, un amendement vise à étendre à l'atterrage des canalisations de télécommunications électroniques une disposition introduite par la loi de transition énergétique pour la croissance verte au profit de l'atterrage des canalisations souterraines réalisées dans le cadre de projets d'énergie marine renouvelable ou d'interconnexion. Cette disposition permettra d'accélérer la couverture numérique des territoires. Les ouvrages visés sont toujours souterrains, ce qui est indispensable au regard de l'enjeu de préservation paysagère de notre littoral.

Un second amendement a pour objet d'introduire une dérogation sectorielle au principe de construction en continuité d'urbanisme dans les zones de montagne visant les constructions et installations relatives aux communications électroniques.

Un troisième amendement vise à créer une fiche d'information sur l'accès aux réseaux fixe et mobile en cas d'achat ou de location de tout ou partie d'un immeuble. Je crois essentiel, en 2018, que ces informations soient mises à la disposition des acquéreurs et locataires, sans qu'ils aient besoin de faire une démarche spécifique.

Un quatrième amendement prévoit la création d'une contribution de solidarité numérique qui devrait alimenter le Fonds d'aménagement numérique des territoires (FANT) institué en 2009 mais qui n'est jamais monté en charge alors même qu'il pourrait constituer un puissant levier d'investissement pour accélérer les déploiements.

Un cinquième amendement vise à imposer aux opérateurs de réseaux de fournir, aux opérateurs de services, un accès à une offre de fibre active, dans des conditions économiques et techniques transparentes, raisonnables et non discriminatoires. Il s'agit d'une mesure qui permettra à des opérateurs alternatifs de renforcer leur position de marché et donc de favoriser la concurrence au bénéfice du consommateur.

Enfin, deux amendements ont pour objet d'attirer l'attention du Gouvernement sur deux sujets techniques mais qui sont essentiels à mes yeux pour accélérer les déploiements.

D'abord, le sujet de l'adressage : nous perdons chaque année plus de 0,5 point de Produit intérieur brut (PIB), soit 10 milliards d'euros de perte sèche, du fait d'un mauvais référencement des adresses. C'est pourquoi un amendement, que je vous propose d'adopter, vise à imposer à l'État de mettre à disposition des opérateurs une base d'adresse nationale, sur la base de celle construite par La Poste et l'Institut géographique national au 31 décembre 2018.

Ensuite, sur le sujet de l'utilisation des poteaux du réseau d'électricité basse tension exploité par Enedis, pour le déploiement des lignes de communications en fibre optique. Les conditions de sécurité pour l'utilisation de ce réseau sont fixées par un arrêté technique interministériel de 2001 qui doit impérativement être modifié.

Voici en substance, mes chers collègues, les dispositions dont nous devons connaître aujourd'hui sur ce texte dont le chapitre VI du titre IV portant sur l'amélioration du cadre de vie, doit contribuer à apporter à tous les Français un accès de qualité aux techniques et aux usages numériques. C'est, je crois, un élément central de la cohésion territoriale et une nécessité économique. Je vous remercie.