Intervention de Albéric de Montgolfier

Nous sommes saisis en premier du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, déposé le 28 mars dernier au Sénat. Le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, nous l'avait présenté le jour même.

Nous connaissons bien ce sujet, qui a pris une ampleur particulière depuis la crise de 2008 et la mise sous tension des finances publiques qui en a résulté. La lutte contre les phénomènes d'évitement de l'impôt s'est imposée comme un impératif économique et social. Il s'agit non seulement d'assurer la collecte des ressources publiques et les conditions de la concurrence entre acteurs économiques, mais surtout de respecter le socle du contrat social posé par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Certaines initiatives internationales ont renforcé la lutte contre la fraude : les dirigeants du G20 ont décidé, à l'occasion du sommet de Saint-Pétersbourg en septembre 2013, de confier à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) la mission de réfléchir à l'actualisation du système fiscal international : le projet de lutte contre « l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices » ou « BEPS ». À l'échelle nationale, ce projet de loi fait suite à la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, ainsi qu'à la loi « Sapin 2 » du 9 décembre 2016, qui ont procédé à un renforcement des sanctions applicables en matière de fraude fiscale et à une diversification des moyens de contrôle à disposition de l'administration.

Ce texte constitue en quelque sorte le pendant du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance, examiné en début d'année par notre assemblée, qui vise notamment à reconnaître un « droit à l'erreur » pour les contribuables vertueux et à renforcer les garanties dont ils bénéficient. En regard, l'administration fiscale doit disposer des moyens nécessaires pour contrôler efficacement le respect des règles et déceler les faits de fraude. Les sanctions doivent également être suffisamment efficaces et dissuasives.

Le projet de loi, qui comprend onze articles, appréhende la fraude dans ses différentes extensions : fiscale, douanière et sociale - quoiqu'accessoirement dans ce dernier cas. Deux axes le structurent : le renforcement des moyens de lutter contre la fraude, aux articles 1er à 4, et le renforcement des sanctions applicables, aux articles 5 à 11. La commission des finances a délégué l'examen des articles 1er, 8 et 9 à la commission des lois, qui s'est également saisie pour avis de l'article 5.

Ce projet de loi aurait dû être examiné mi-juillet, le calendrier a été quelque peu anticipé et nous avons donc disposé de moins de temps que prévu pour l'examiner. Nous avons entendu l'administration, le Parquet national financier, des avocats fiscalistes, des organisations non gouvernementales (ONG), et avons effectué des contrôles sur place pour mieux comprendre comment fonctionne le verrou de Bercy - même si ce point ne figure pas dans le projet de loi.

S'agissant du renforcement des moyens de lutter contre la fraude, l'article 1er, délégué à la commission des lois, crée une nouvelle police fiscale au sein de Bercy. L'article 2 renforce la lutte contre les logiciels de comptabilité ou de gestion « permissifs » et donne aux agents des douanes des pouvoirs de contrôle et de sanction similaires à ceux dont dispose l'administration fiscale. L'article 3 créé un droit d'accès direct aux informations détenues par la Direction générale des finances publiques (DGFiP) pour les assistants spécialisés détachés auprès des tribunaux, les organismes chargés de la lutte contre le travail illégal et les agents de police judiciaire. L'article 4 prévoit la transmission automatique des revenus perçus par les utilisateurs des plateformes en ligne, un dispositif que nous avions été les premiers à adopter et que nous votons chaque année à l'unanimité.

S'agissant du renforcement des sanctions, l'article 5 inverse le principe actuellement applicable pour la publication des sanctions pénales, en prévoyant que la publication s'applique par défaut, sauf à ce que le juge décide, par un avis motivé, de ne pas l'ordonner. L'article 6 autorise l'administration fiscale à rendre publiques les sanctions administratives prononcées en matière fiscale à l'encontre des personnes morales. L'article 7 introduit une amende à l'encontre des intermédiaires - avocats, experts comptables - ayant intentionnellement fourni une prestation à leur client leur ayant directement permis de commettre des agissements ou manoeuvres frauduleuses en matière fiscale et sociale. Les articles 8 et 9, délégués à la commission des lois, prévoient respectivement une aggravation du montant de certaines amendes pour fraude fiscale et ouvrent la possibilité pour le Procureur de la République de recourir à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité en matière de fraude fiscale. L'article 10 actualise les sanctions prévues en matière douanière. Enfin, l'article 11 ajoute à la liste française des États et territoires non coopératifs (ETNC) les pays qui figurent sur la nouvelle liste établie par l'Union européenne - cela revient à rajouter les Palaos, à 1 500 kilomètres des Philippines...

Que faut-il en penser ? Nous avons travaillé dans un temps contraint mais de façon approfondie, avec quatre auditions en commission et sept auditions que j'ai personnellement menées mais ouvertes aux membres de notre groupe de suivi sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. J'ai procédé à deux contrôles sur pièces et sur place, l'un accompagné du Président, dans différents services fiscaux.

Sur le principe, nous ne pouvons que partager l'esprit de ce texte, mais les différents dispositifs proposés par le Gouvernement, s'ils ne sont pas en eux-mêmes contestables, sont en réalité bien souvent de portée modeste. Le projet de loi ne comprend rien sur la fraude sur internet et les GAFA (Google, Apple, Facebook, Amazon). La direction nationale d'enquêtes fiscales (DNEF) a insisté sur la complexité du sujet. La fraude fiscale est aussi ancienne que les impôts ! À tout le moins, les dispositifs proposés peuvent être améliorés et complétés : c'est dans cet esprit que nous avons travaillé.

À l'article 2, sur la lutte contre les logiciels dits « permissifs » qui permettent de dissimuler des recettes, des transactions ou des flux de marchandises, nous regrettons que l'extension aux agents des douanes ne porte que sur le volet « éditeurs » du dispositif. Pourquoi ne pas avoir également étendu le volet « utilisateurs », qui oblige les commerçants à utiliser des logiciels de caisse certifiés pour déclarer la TVA ? Ce volet pourrait être utile dans le cadre de contrôles sur les contributions indirectes - pour les débits de tabacs, de boissons alcooliques, etc. Je vous proposerai un amendement en ce sens.

À l'article 4, le dispositif de transmission automatique des revenus par les plateformes en ligne constitue évidemment une très bonne nouvelle et marque la reconnaissance des travaux menés depuis plusieurs années par notre commission et son groupe de travail sur la fiscalité et le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique : le dispositif reprend presque mot pour mot celui de notre proposition de loi du 29 mars 2017. La version précédente, adoptée dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2016, était également issue de nos travaux. Le Gouvernement s'y était alors opposé... Mieux vaut tard que jamais !

Je vous proposerai toutefois d'y apporter quelques modifications, afin que ces informations puissent alimenter directement la déclaration pré-remplie des contribuables. Cela suppose, notamment, que les plateformes précisent de manière simple la qualification des revenus déclarés quand elles en ont connaissance - bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou bénéfices non commerciaux (BNC), biens ou services, partage de frais, ventes d'occasion - comme le font tous les autres tiers déclarants pour les traitements, salaires et pensions.

Je vous proposerai également d'adopter à nouveau l'amendement que le Sénat avait voté, qui prévoit un abattement de 3 000 euros pour les revenus perçus via des plateformes et déclarés automatiquement par celles-ci. Celui-ci est en effet le complément nécessaire à la déclaration automatique. D'autres pays comme la Belgique, le Royaume-Uni ou le Danemark ont apporté des réponses simples à des questions compliquées. La France fait l'inverse... Le temps est venu de faire comme eux !

Aux articles 5 et 6 sur la mise en oeuvre du « name and shame » en matière fiscale, à savoir la publication des décisions, nous avons entendus les ONG actives en la matière, nous savons également comment certaines entreprises font désormais de leur acquittement effectif de l'impôt un élément de leur communication. L'on comprend, dès lors, que les personnes condamnées par une juridiction fassent l'objet d'une peine complémentaire de publication de la décision de justice, sauf si le juge en décide bien sûr autrement.

Je ne suis pas opposé à ce que l'administration fiscale puisse rendre publique une sanction qu'elle prononce - cela existe déjà pour certaines sanctions non juridictionnelles, prononcées par exemple par l'Autorité de la concurrence ou l'Autorité des marchés financiers. Pourquoi l'administration fiscale ne pourrait-elle pas le faire pour les personnes morales ? Le Conseil d'État a estimé dans son avis que cette possibilité devait être restreinte aux seules personnes morales, ce que retient le dispositif proposé. Il faut cependant encadrer cette possibilité de publication : tous les recours doivent avoir été épuisés, la sanction doit être définitive. Le dispositif proposé par le Gouvernement permettrait de rendre publiques des sanctions qui ne seraient pas encore devenues définitives, à charge pour l'administration d'en suspendre la publication en cas de recours. Compte tenu de l'écho que serait susceptible de recevoir cette publication, sa suspension risquerait d'être vaine et l'entreprise pourrait être ainsi sanctionnée à tort publiquement, au risque d'importants préjudices économiques - comme une chute du cours de bourse. C'est pourquoi mon amendement prévoit la publication des seules sanctions définitives. En outre, afin d'éviter de créer une nouvelle commission chargée d'émettre un avis sur la décision de l'administration de rendre publique une sanction, comme le prévoit le Gouvernement, je vous propose de confier cette mission à la commission des infractions fiscales (CIF)

À l'article 7, il est indispensable de prévoir que l'amende à l'encontre des tiers ne peut être appliquée au tiers que dans le cas où la sanction prononcée à l'encontre de son client est devenue définitive, afin notamment de garantir les conditions du droit au recours et d'éviter de sanctionner le conseil d'un contribuable qui contesterait la sanction dont il fait lui-même l'objet. Je vous propose d'améliorer la rédaction sur les types de prestations pouvant conduire le tiers à encourir une amende. L'article 10 ne soulève guère de commentaires : il procède essentiellement à une actualisation du montant d'une amende qui n'avait pas varié depuis 1981.

À l'article 11, le contraste est saisissant entre le poids donné par le Gouvernement à l'ajout des pays de la liste européenne des paradis fiscaux à la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) et la réalité. D'abord, les deux listes ne comportent chacune que sept États dont aucun n'est un centre majeur de la finance mondiale. Ensuite, dans le détail, seuls les pays de la liste européenne qui ne respectent pas le critère dit « offshore » se verraient appliquer l'ensemble des sanctions prévues pour les ETNC, les autres n'en subissant qu'une petite partie - à savoir six sanctions sur vingt-quatre. Dans ces conditions, « l'élargissement » de la liste se résume à l'ajout des Palaos, archipel océanien de 21 000 habitants, auquel la France n'a jamais adressé la moindre demande d'information au cours des dernières années. À tout le moins pourrait-on faire évoluer les critères de la liste française pour inclure l'échange automatique d'informations, et non plus à la demande, et améliorer l'information du Parlement sur les motifs justifiant un ajout ou retrait. C'est le sens des deux amendements que je vous proposerai.

Au-delà de l'amélioration des dispositions existantes, je vous propose d'enrichir le texte par plusieurs articles additionnels, et tout d'abord, de rétablir la possibilité, supprimée en 2013, de procéder à une transaction y compris lorsque l'administration envisage des poursuites pénales. « Un bon accord vaut mieux qu'un mauvais procès ». La transaction ne met aucunement fin aux poursuites pénales, qui conserveraient toute leur exemplarité. En outre, la transaction ne peut en aucun cas porter sur les droits éludés, mais seulement sur les pénalités. Le montant de l'impôt est toujours dû... Selon le Procureur national financier, la transaction est un outil de plus en plus utilisé par les juges eux-mêmes, sous la forme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), étendue par l'article 9 du projet de loi, ou de la convention judiciaire d'intérêt public (CJIP), qu'un amendement de la commission des lois propose d'étendre à la fraude fiscale. Actuellement, l'administration qui souhaite poursuivre au pénal ne peut négocier d'accord et recouvrer les droits, c'est stupide ! Rétablissons cette possibilité.

En contrepartie du rétablissement de la transaction, parallèlement à l'action pénale et afin de garantir la plus grande transparence possible, complétons les éléments du jaune budgétaire publié chaque année sur le sujet pour être mieux informés des transactions fiscales. Les transactions d'un montant supérieur à 200 000 euros ou celles qui concernent des dossiers transmis à l'autorité judiciaire seraient spécifiquement notifiées, une fois par an, au président et au rapporteur général des commissions des finances.

Par ailleurs, ce texte comporte deux grandes absentes : la lutte contre la fraude à la TVA en matière de commerce en ligne, et surtout, la réforme de la procédure applicable aux poursuites pénales pour fraude fiscale, ce « verrou de Bercy » dont nous avons beaucoup débattu ces derniers mois. Nos collègues députés Éric Diard et Émilie Cariou ont travaillé sur le sujet, et le Sénat a discuté le mois dernier une proposition de loi, sur le rapport de Jérôme Bascher.

Sur la fraude à la TVA dans le commerce en ligne, je vous propose d'adopter un dispositif auquel j'attache une grande importance, et qui avait déjà été adopté à la quasi-unanimité du Sénat dans une version précédente : la responsabilité solidaire des plateformes en ligne pour le paiement de la TVA due par les vendeurs qui y exercent leur activité. Concrètement, il s'agit de rendre les grandes plateformes, comme Amazon ou Alibaba, redevables de la TVA à la place des vendeurs qui se seraient soustraits à leurs obligations, à condition bien sûr que ceux-ci lui aient été signalés par l'administration et qu'aucune mesure n'ait été prise pour assurer leur mise en conformité.

Le Royaume-Uni s'est doté d'un régime similaire en 2016, et les résultats sont éloquents : 2 100 procédures ont été lancées, ayant conduit à récupérer 120 millions de livres de recettes supplémentaires. Le nombre de vendeurs hors Union européenne enregistrés auprès de l'administration est passé de 1 600 en 2015 à 28 000 en 2018, pour encore 100 millions de livres de plus. Le dispositif a donc incité les vendeurs à s'inscrire auprès de l'administration. Par comparaison, la France fait pâle figure avec ses 3 100 entreprises enregistrées, 18 contrôles effectués, 2,1 millions d'euros de droits et pénalités notifiés, et 172 419 euros effectivement recouvrés. Cette fraude représenterait pourtant au minimum un milliard d'euros. L'amendement sur la responsabilité solidaire serait complété par un autre permettant de prélever la TVA au moment de la transaction (split payment), lui aussi issu des propositions de notre groupe de travail.

Une disposition novatrice permettrait à l'administration fiscale d'appliquer aux filiales françaises des entreprises multinationales les amendes encourues en cas de non réponse au droit de communication non nominatif. Cette responsabilité solidaire existe déjà dans certains cas en matière fiscale et dans d'autres domaines.

Enfin, un de mes amendements interdirait aux plateformes de verser des revenus à leurs utilisateurs sur des cartes prépayées. Nous avions adopté une disposition similaire pour les plateformes d'hébergement dans le projet de loi de finances rectificative pour 2017, mais le problème concerne aussi - voire surtout - les vendeurs présents sur des marketplaces.

Pour travailler sur la réforme de la procédure applicable aux poursuites pénales pour fraude fiscale - le « verrou de Bercy » - j'ai pris en compte les travaux menés sur cette question. Ce verrou est double : d'une part les poursuites pour fraude fiscale n'ont lieu que sur plainte de l'administration, d'autre part cette plainte doit être précédée d'un avis conforme de la CIF.

Je suis allé à Bercy avec le Président, pour consulter les dossiers que l'administration centrale ne transmet pas à la CIF. Plus de 47 000 contrôles fiscaux sont réalisés chaque année, et environ 4 000 sont considérés à fort enjeu. Un millier de dossiers sont remis à la CIF, qui en retient 95 %. Cette limitation du nombre de dossiers transmis est souvent due à des raisons valables - âge du contribuable, contribuable déjà poursuivi et condamné, crainte que le dossier ne perdure pas devant la juridiction pénale... Il n'est pas question de remettre en cause la qualité du travail que fait l'administration fiscale.

Comme le disait Jérôme Bascher ici même, une disparition pure et simple du verrou aurait engorgé les parquets et est inconcevable si l'on ne met pas en place un autre dispositif, à la fois transparent et réaliste. Il faut garantir que le renvoi vers la justice pénale concerne bien l'ensemble des dossiers les plus graves, ainsi que le prévoit le Conseil constitutionnel, dans ses décisions relatives à deux questions prioritaires de constitutionnalité du 24 juin 2016, M. Jérôme C. et M. Alec W. et autre (affaire Wildenstein). Selon le Conseil, on peut poursuivre à la fois pour des pénalités fiscales et de la fraude fiscale, à condition que la plainte pour fraude fiscale soit réservée aux cas les plus graves, à titre d'exemplarité. Les deux avocats de la Cour de cassation que nous avons entendus ne souhaitaient pas qu'il y ait davantage de contentieux, et préfèrent se concentrer sur les cas les plus graves. Mais parfois, les juges ont du mal à condamner une personne déjà redressée avec une majoration de 80 %. Seules quatre peines de prison ont été prononcées.

Fixons dans la loi des critères qui s'imposent à l'administration fiscale, et mettons fin au verrou de Bercy. L'obligation de dépôt doit alors porter sur des dossiers d'un montant significatif, susceptibles de recevoir des pénalités importantes, en vérifiant que la fraude résulte d'agissements particulièrement répréhensibles. Lorsque ces critères légaux sont remplis, le dépôt de plainte s'impose, ou alors l'administration doit faire valoir des motifs particuliers au parquet, lequel aura le choix final d'engager ou non des poursuites.

Comme les critères ne peuvent pas tout prévoir, l'administration doit conserver la possibilité de porter plainte dans des cas particuliers, par exemple vis-à-vis des récidives multiples sur de faibles montants ou lorsque la fraude a été commise par une personne qui, par sa profession ou son activité, a un devoir particulier d'exemplarité.

Ces principaux apports sont complétés par quelques amendements techniques, rédactionnels ou de cohérence, et constituent d'utiles ajustements et compléments.