Intervention de François Grosdidier

Je souhaite remercier le président pour la parfaite symbiose dans laquelle nous avons travaillé, et tous les membres de la commission pour leur assiduité, malgré les autres responsabilités qu'ils exercent au Sénat.

J'ai tout d'abord souhaité vous présenter un rapport qui reflète fidèlement les témoignages que nous avons recueillis sous serment, que ce soit en audition au Sénat ou lors de nos déplacements, dont certains nous ont beaucoup marqués.

Au-delà des informations précises qu'ils nous ont apportées, ces témoignages ont été pour la plupart exprimés dans une tonalité générale très négative, traduisant un malaise profond. C'est d'abord ce malaise profond que je me suis efforcé de retranscrire dans le rapport par l'emploi abondant de citations, qui souvent parlent d'elles-mêmes.

Il fallait aller plus loin, et vérifier, par l'analyse précise des rapports des inspections et de toute la documentation disponible, par les questions posées aux dirigeants des forces de sécurité intérieure non seulement lors des auditions, mais également à travers un questionnaire écrit et de nombreuses demandes d'éclaircissement adressés ensuite, que cette tonalité générale très négative traduisait bien une crise des forces de sécurité intérieure.

En effet, nous ne pouvions pas employer des termes tels que « crise », ou même « malaise », à la légère. La responsabilité qui nous est confiée par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est la suivante : « Les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées ». En l'occurrence, notre premier objectif devait être de porter un jugement clair et le plus objectif possible sur la gestion du service public de la sécurité.

Or nous avons senti au cours de nos travaux que la haute hiérarchie des forces de sécurité intérieure, qui a certes reconnu un certain nombre de problèmes et qui a parfois - c'est aussi notre rôle de le souligner - pris des mesures pour y remédier, redoute que nous n'allions plus loin en évoquant une véritable crise ou un malaise général.

C'est pourtant ce qui ressort incontestablement de nos travaux. Je crois d'ailleurs que les membres des force de sécurité intérieure attendaient de nous que nous faisions ce constat, que nous mettions des mots sur ce qu'ils ressentent et vivent depuis des années.

Cependant, il faut d'emblée nuancer : la situation n'est pas la même au sein de la gendarmerie nationale et dans la police nationale ou dans les autres forces qui concourent à la sécurité intérieure.

Dans la gendarmerie nationale, les agents rencontrent indéniablement de nombreuses difficultés liées à l'alourdissement des missions, au manque de moyens, au durcissement de la délinquance ou encore à des relations plus difficiles que par le passé avec la population. En ce qui concerne l'état du parc immobilier domanial, les problèmes atteignent même un niveau alarmant. Malgré tout, faut-il parler de crise ? Il semble que non, car l'institution militaire reste solide et joue encore un rôle protecteur pour les agents, en partie grâce aux réformes mises en oeuvre à la suite des crises de 1989 et 2001. Les gendarmes, qui ne sont pas syndiqués, sont aussi sans doute plus réservés dans leur expression. Le général Lizurey nous a cependant indiqué avec honnêteté que la situation pouvait à nouveau se dégrader si certaines promesses récentes n'étaient pas tenues.

Dans la police nationale, la situation semble bien plus grave. En effet, aux difficultés citées pour la gendarmerie s'ajoutent les faiblesses et les failles propres à une institution divisée, gangrenée par des problèmes récurrents et qui n'ont pas été traités en temps utile. De ce fait, c'est à une véritable crise de sens qu'est confrontée aujourd'hui la police.

Dans les autres forces, enfin, et notamment dans les polices municipales et l'administration pénitentiaire, nous avons pu relever un certain nombre de problèmes, parfois graves, que le rapport analyse.

Comment traduire correctement la gravité de la situation ?

Nous avons souhaité que le rapport s'organise sous forme de trois cercles concentriques, abordant successivement l'état moral et le quotidien des agents, puis les problèmes des institutions elles-mêmes, enfin les difficultés qui naissent de la coopération des forces de sécurité intérieures entre elles et avec les autres administrations.

En premier lieu, au plus près des agents, se pose la question des suicides, des risques psychosociaux et des difficultés rencontrées au quotidien.

Le rapport établit nettement que le taux de suicide est trop élevé au sein des forces de sécurité intérieure par rapport à la moyenne nationale. Des dispositifs de lutte contre ce phénomène existent mais sont insuffisamment développés. Un plan anti-suicides avait été mis en place par Bernard Cazeneuve et un nouveau programme de mobilisation contre les suicides nous a été présenté par le directeur des ressources et des compétences de la police nationale. C'est bien, mais il faut de la continuité dans l'action pour espérer obtenir des résultats. Nous avons pu relever un certain nombre d'expériences intéressantes, notamment au Courbat, avec une prise en charge pluridisciplinaire efficace. Le rapport préconise d'ailleurs d'y mettre en place une véritable filière de traitement des troubles de stress post-traumatique.

Tout ceci relève toutefois de l'aval, c'est pourquoi le rapport met l'accent sur la mise en place, en amont, de conditions de travail plus favorables au bien-être psychologique de l'agent. Il préconise ainsi, c'est une évidence mais nous savons que ce n'est plus mis en oeuvre aujourd'hui, un debriefing systématique avec la hiérarchie après les interventions potentiellement traumatisantes.

Au sein de cette première partie consacrée au quotidien des agents, le rapport ne pouvait pas faire l'économie d'une analyse des problèmes spécifiques de la région parisienne, notamment pour le logement des jeunes policiers. Il y relève des défaillances inacceptables de l'administration, auxquelles il doit être mis fin dans les plus brefs délais, ainsi qu'un système de fidélisation inefficace et complexe qui doit être profondément revu et revalorisé. De manière plus structurelle, une modification du recrutement, visant à augmenter le nombre de jeunes policiers susceptibles de rester à Paris, doit être envisagée.

Quatrième et dernier aspect de cette première partie, le rapport dénonce l'accroissement quelque peu anarchique des missions au cours des dernières années. Il insiste sur le fait que les forces de l'ordre sont désormais l'objet d'agressions directes de la part des délinquants ou des terroristes. Ce que certaines personnes auditionnées ont appelé le syndrome, ou l'effet, Magnanville est ainsi pour la première fois pleinement mis en lumière par nos travaux. Il est totalement inacceptable que les agents soient devenus des cibles, y compris dans leur vie personnelle ! La prise de conscience de ce phénomène doit conduire les institutions à placer la protection des agents au sommet de leurs priorités.

L'ensemble de ces difficultés ne se traduirait pas par la crise que nous observons actuellement si les institutions jouaient correctement leur rôle. La deuxième partie du rapport montre qu'il n'en est rien. Cette analyse est conduite à un double niveau. Celui des moyens d'une part, celui des organisations, d'autre part.

S'agissant des moyens, des progrès ont été faits dans le cadre des plans anti-terroristes, notamment sur le plan des équipements de protection. Toutefois, un effort de remise à niveau des véhicules et de l'immobilier reste entièrement à accomplir.

Surtout, le rapport insiste sur la nécessité absolue de sortir de l'improvisation qui prévaut depuis des années, avec l'adoption d'une cascade de plans en réaction aux événements et aux priorités de l'heure, ainsi qu'une régulation budgétaire déstabilisatrice qui a conduit par exemple à annuler l'achat de 1 300 véhicules sur les 3 000 prévus au sein de la gendarmerie nationale pour 2018. Aucune planification sérieuse n'est mise en oeuvre à moyen et long termes, alors que la dernière loi de programmation date de 2011 - et n'en était pas réellement une.

Le rapport préconise en conséquence d'élaborer un livre blanc spécifiquement consacré à la sécurité intérieure. Cet exercice irait d'ailleurs au-delà des seules questions budgétaires et de moyens puisqu'il permettrait de remettre à plat les missions exercées ainsi que l'organisation des forces. Je pense par exemple à la séparation entre la direction générale de la police nationale (DGPN) et la préfecture de police, ou encore à la question du degré de mutualisation optimal entre police et gendarmerie.

Ce livre blanc pourrait servir de fondement à une loi de programmation de la sécurité intérieure qui fixerait, à intervalle réguliers, un cadre budgétaire stable et crédible. C'est dans ce cadre que devra être prévu un renouvellement annuel suffisant pour assurer le bon état du parc de véhicules. Il en serait de même pour l'immobilier, avec une programmation précise des dépenses annuelles de maintenance d'une part, de reconstruction et de renouvellement d'autre part. Il s'agit simplement pour les forces de sécurité intérieures de savoir où elles vont.

S'agissant ensuite de l'organisation et du management, le rapport effectue un constat très détaillé des dysfonctionnements existants.

À titre d'exemple, les nombreuses plaintes relatives au manque de cohésion entre les corps dans la police sont corroborées par plusieurs rapports de l'IGPN et de l'IGA. Seule une profonde réforme des modalités de recrutement et de formation, passant notamment par une réorganisation de la formation initiale, permettrait de mettre en place un creuset unique susceptible de refondre à neuf l'unité de la police. Ce creuset pourrait prendre la forme d'une académie de police.

En outre, l'inadéquation de la formation initiale par rapport aux réalités du terrain a été maintes fois soulignée et doit être corrigée par une meilleure prise en compte des problématiques opérationnelles et des besoins des policiers de terrain. Le rapport analyse également les nombreuses lacunes de la formation continue, censée pourtant garantir l'adaptation permanente des agents à une délinquance en constante augmentation.

Un autre point particulièrement important abordé dans cette deuxième partie est la question du déroulement de la carrière et des interventions extérieures, notamment d'origine syndicale, qui causent souvent un fort sentiment d'injustice. Le rapport met notamment en exergue le faible taux de suivi du médiateur de la police nationale sur les cas individuels dont il est saisi. C'est un point qu'il faut améliorer d'urgence.

Concernant les autres aspects de la gestion de la carrière, le rapport préconise notamment la résorption du vivier de gardiens de la paix en attente - parfois pendant plus de dix ans... - d'une nomination au grade de brigadiers. L'engagement de l'administration sur ce point ne doit pas être remis en cause par le récent report du protocole pour la valorisation des carrières, des compétences et des rémunérations.

La question des méthodes managériales est également traitée, en particulier le problème de la politique du chiffre. Certes - nous l'avons vérifié - aucune prime n'est officiellement indexée sur des résultats chiffrés. Mais force est de constater que nombre des agents fustigent la persistance d'un management orienté vers la poursuite d'objectifs purement quantitatifs. Malgré le discours officiel, cette pratique semble donc encore ancrée dans les services. D'ailleurs, le simple fait que les agents soient persuadés que leur hiérarchie est ainsi animée par des objectifs purement personnels de carrière, est déjà un problème en soi. En tout état de cause, il est impératif que l'administration rappelle les critères d'évaluation de la performance et surtout que des missions d'inspection soient régulièrement menées pour lutter contre les éventuelles pratiques managériales abusives dans ce domaine. Comme le montre un rapport de l'IGPN, Il faut également mettre fin à la confusion entre reporting et fixation d'objectif chiffrés : la performance doit évidemment être mesurée mais les instruments de mesure et d'évaluation ne doivent pas être retournés pour devenir un moyen de fixer des objectifs dépourvus de sens par rapport à la mission.

Enfin, la protection fonctionnelle des agents exige une réforme immédiate. Si des instructions ont récemment été prises dans ce domaine, l'accompagnement des agents n'est toujours pas effectif. Ce doit être une priorité absolue pour l'administration.

La troisième partie du projet de rapport est consacrée à la coopération des forces de sécurité entre elles et avec les autres administrations.

Le rapport insiste d'abord fortement sur la crise de confiance entre les forces de sécurité et la justice, et plus particulièrement sur le sentiment des policiers et des gendarmes que les interpellations qu'ils effectuent ne sont pas suivies d'effet. Plus qu'un problème de sévérité des peines prononcées, le système judiciaire pèche par une insuffisante exécution des peines, avec 44% des peines d'emprisonnement fermes non mises à exécution au bout de six mois et encore 16% au bout de deux ans. Bien que cela ne relève pas directement de nos travaux, il faut donc rappeler que la Justice a besoin de plus de moyens pour être efficace. Les moyens ne suffisent pas : nous préconisons de développer la connaissance mutuelle des policiers et des magistrats par le développement de stages d'immersion réciproques.

Autre grand sujet systématiquement mis en avant par les agents, la lourdeur de la procédure pénale tient éloignée du terrain une partie de plus en plus importante des effectif, pendant une part importante - jusqu'à deux tiers - de leur temps de travail.

À cet égard, soyons clairs : le volet de simplification de la procédure pénale du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice est insuffisant et bien en deçà des attentes exprimées par les agents. C'est même pour eux une profonde déception. Le rapport demande donc la mise en oeuvre immédiate de l'oralisation des procédures simples, seule mesure susceptible de produire rapidement un allègement substantiel des tâches. Une telle mesure avait d'ailleurs déjà été proposée par le procureur général Jacques Beaume en 2014 et une expérimentation avait été envisagée par la gendarmerie en 2015, mais jamais mise en oeuvre. Il est donc temps de lancer ce mouvement !

Nos travaux nous ont aussi permis de faire une découverte surprenante : les mesures de simplification déjà votées depuis 2016 ne sont toujours pas entrées en application, si bien que les agents les réclament toujours ! S'il est vrai que l'inflation normative ne facilite pas l'assimilation, il faut tout de même regretter une certaine inertie de la police et de la gendarmerie nationale, qui n'ont mis en oeuvre ni la possibilité de déroger à la règle selon laquelle tout acte doit donner lieu à un PV, ni celle de réaliser un PV unique de diligences pour la garde à vue, alors que les décrets ont été adoptés depuis deux ans ! C'est pourquoi le rapport demande qu'une évaluation de l'appropriation des mesures de simplification déjà prises soit immédiatement effectuée et que les conséquences en soient tirées au plus vite.

Enfin, si la dématérialisation de la chaîne pénale est officiellement lancée, nous craignons que ce projet impliquant la réalisation de nombreux développements informatiques ne prenne du retard et ne puisse aboutir d'ici 2020 comme prévu. Il est urgent d'établir un échéancier réaliste des étapes à franchir si nous ne voulons pas assister à une dérive. De manière plus ambitieuse, le rapport préconise que les deux ministères discutent dès maintenant de la mise en place d'échanges dématérialisés et en temps réel entre les parquets et les services d'enquête, afin d'améliorer le traitement en temps réel des procédures, qui est aujourd'hui à bout de souffle.

Le rapport évoque ensuite la répartition des missions entre les différents acteurs de la sécurité.

Il traite d'abord de la répartition des compétences avec l'administration pénitentiaire. Sur ce point, après avoir rappelé la nécessité de mener à terme la reprise des extractions judiciaires par l'administration pénitentiaire, le rapport entend traduire fidèlement le malaise des surveillants, tel qu'il ressort notamment de la table ronde que nous avons organisée. Ce malaise, et plus généralement les dysfonctionnements de la prison, ont en effet un impact très négatif sur l'ensemble de la chaîne pénale en amont et par conséquent sur le moral des agents des forces de sécurité intérieure. Bien que ce ne soit pas là le coeur de notre sujet, nous devons clairement dire que l'amélioration de l'état de ces forces de sécurité reste en partie tributaire des mesures qui seront prises en faveur de l'administration pénitentiaire.

Concernant l'articulation des tâches avec les polices municipales, le rapport souligne d'abord l'importance d'accorder la reconnaissance qu'elle mérite à ce qui constitue désormais la troisième force de sécurité intérieure de notre pays. Tout en réaffirmant le principe de la liberté du maire dans la définition de sa police municipale, il insiste sur la nécessité de renforcer la coordination entre les forces d'État et les forces municipales et de s'assurer de la bonne adéquation entre les missions confiées à la police municipale sur un territoire donné aux moyens et aux équipements qui lui sont attribués. Encore une fois, sans remettre en cause la liberté de décision du maire, il serait utile que l'armement des agents fasse chaque fois l'objet d'une réflexion approfondie et partagée entre les différents acteurs. Enfin, le rapport préconise un renforcement des prérogatives judiciaires des agents, en profitant notamment de l'élan donné par la dépénalisation et la forfaitisation de certaines infractions.

Le rapport aborde enfin la question des relations entre les forces de sécurité, la population et les médias.

Nous savons qu'il s'agit d'une source importante de malaise pour les agents, qui se plaignent d'une présomption de culpabilité systématique. Une circulaire du ministère de l'intérieur du 13 février dernier demande aux préfets et aux chefs de service de répondre aux mises en cause injustifiées sur les réseaux sociaux. Cela va dans le bon sens, mais il faut que cela devienne systématique et que les services s'approprient davantage cette culture des réseaux sociaux, conformément d'ailleurs à un rapport de l'IGA de 2016 qui prévoit toute une série de mesures.

Sur le rapprochement entre police et population, il existe déjà de nombreux dispositifs, depuis les délégués à la cohésion entre police et population aux centres de loisir des jeunes de la police nationale, en passant par les sondages sur la satisfaction à l'égard de l'action des forces de l'ordre. Cette dernière mesure constitue d'ailleurs une des pistes pour sortir réellement de la politique du chiffre et doit donc être davantage développée. Par ailleurs, le rapport préconise une meilleure valorisation des missions des réservistes de la réserve civile de la police nationale. Il s'agit de rendre cette réserve civile plus attractive dans le but d'en faire une véritable force d'appoint participant au rapprochement entre police et population, sur le modèle de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale.

Comment expliquer, enfin, que le dispositif des caméras portatives, plébiscité par l'ensemble des acteurs que nous avons entendus, ne soit pas encore généralisé, après plus de dix ans d'expérimentations diverses ! Il est donc urgent que chaque unité sur le terrain en soit équipée. L'achat des 10 400 caméras prévu pour le troisième trimestre 2018 est nettement insuffisant.

En conclusion, je crois qu'il nous faut établir le constat suivant, douloureux mais incontestable : la République n'a pas consacré l'attention et les moyens nécessaires à ses forces de sécurité intérieure. En particulier, elle n'a pas fait ce qu'il fallait pour préserver l'état moral des agents de ce service public, ce qui est pourtant indispensable au bon accomplissement de leurs missions. Ce faisant, ce sont en réalité tous les citoyens qui ont été lésés, car les forces de sécurité intérieure sont leur premier rempart.

Espérons que ce rapport contribue à améliorer la situation !