Intervention de Jacques Toubon

J'ai été honoré que vous m'ayez placé parmi les personnalités entendues par votre mission d'information en forme de commission d'enquête au sein de votre commission des lois, et je défère d'autant plus volontiers à votre invitation qu'elle ne souffre aucune possibilité d'être contredite !

Ce que je vais vous dire est d'une nature différente de ce que vous avez entendu jusqu'à présent, dans la mesure où les personnes qui ont été entendues par votre commission sont des acteurs directs ou indirect des faits sur lesquels vous enquêtez. Pour ma part, ce que je peux vous apporter, c'est un éclairage sur une notion apparue il n'y a pas si longtemps dans notre pays, à la fin des années 1990 : la déontologie de la sécurité. C'est le Défenseur des droits qui, depuis la réforme constitutionnelle de 2008 et la loi organique de 2011, en est chargé. Il est vrai que vous êtes déjà bien informés par votre mission récente sur l'état des forces de sécurité intérieure, dont le rapporteur était M. Grosdidier.

L'article 4 de la loi organique du 29 mars 2011 confie au Défenseur des droits, parmi les cinq missions qui sont les siennes, celle de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant une activité de sécurité sur le territoire de la République. Son contrôle s'applique aux policiers nationaux, aux militaires de la gendarmerie, aux policiers municipaux, aux agents de l'administration pénitentiaire, aux douaniers, aux agents de surveillance des transports - auxquels les lois récentes ont attribué des prérogatives qui les rapprochent beaucoup des forces de police et de gendarmerie - aux agents de sécurité privée, de surveillance et de gardiennage et aux enquêteurs privés.

Dans le cadre de cette mission sur le respect de la déontologie par les services de sécurité, le Défenseur des droits traite des réclamations individuelles, mène des réflexions sur des sujets d'intérêt général - la doctrine du maintien de l'ordre, le juste usage des armes de force intermédiaire -, il met en place des actions de sensibilisation, notamment par les formations que nous dispensons dans les écoles de police, de gendarmerie ou de l'administration pénitentiaire, il rend des avis au Parlement sur les projets de loi - sur la loi Savary, par exemple, et nous avons beaucoup travaillé avec votre commission pendant toute la période de l'état d'urgence sur les lois destinées à lutter contre le terrorisme ou sur la loi qui a modifié les termes de la légitime défense pour les policiers - et il réalise des missions d'observation - par exemple lors du démantèlement de camps de migrants à Calais ou à Paris, ou dans d'autres circonstances où une observation indépendante est utile.

En 2017, nous avons reçu 1 228 saisines dans le domaine de la déontologie de la sécurité. Dans le cadre des enquêtes qu'il fait sur les réclamations individuelles, le Défenseur des droits peut demander la communication de pièces administratives ou judiciaires. Le secret de l'enquête ou de l'instruction ne peut lui être opposé. Les pièces couvertes par le secret médical ou par le secret professionnel entre l'avocat et son client lui sont également accessibles si la personne concernée lui en donne l'autorisation. Il peut effectuer des vérifications sur place, procéder à l'audition des réclamants, des témoins et des mis en cause, qui peuvent se faire assister par la personne de leur choix. Dès lors qu'une enquête judiciaire est en cours ou qu'une juridiction est saisie sur les mêmes faits, comme c'est le cas dans la présente affaire, le Défenseur des droits à l'obligation de solliciter l'accord de l'autorité judiciaire avant de mettre en oeuvre ses pouvoirs d'investigation.

Tous les éléments réunis au cours des investigations - témoignages, rapports administratifs, éléments d'enquête judiciaire, certificats médicaux ou vidéos - sont présentés et débattus contradictoirement au cours des auditions, puis par écrit dans une note récapitulative, adressée au mis en cause, et à laquelle celui-ci doit répondre avant que nous ne prenions une décision.

L'enquête aboutit à une décision écrite qui peut, en cas de manquement avéré, être assortie de recommandations visant à en prévenir le renouvellement et portant sur la nécessité d'engager des poursuites disciplinaires à l'encontre de l'agent mis en cause, de modifier des textes législatifs ou réglementaires ou de changer des pratiques.

Moins de 10 % des cas qui me sont présentés entraînent de ma part une déclaration de manquement : nous sommes une sorte de surveillant général pour la police. Parmi les dix demandes de poursuites disciplinaires que j'ai formulées en 2017, trois ont mis en cause des comportements violents en cours d'opérations de maintien de l'ordre. L'une portait sur l'utilisation d'un lanceur de balles de défense 40-46 de manière dissuasive et les deux autres, sur des violences commises à l'encontre de manifestants à Paris.

C'est fort de son expérience, de ces constats et de sa connaissance des règles qui régissent le comportement professionnel des membres des forces de sécurité que le Défenseur des droits s'efforcera de contribuer à la mission de contrôle qu'exerce en ce moment la représentation nationale. En l'occurrence, je suis en mesure de vous apporter un éclairage sur le rôle des policiers nationaux concernant la présence d'observateurs extérieurs au sein d'une manifestation, leur encadrement, les limites de leurs prérogatives, les signes distinctif dont ils peuvent être porteurs. Je puis également vous faire part de réflexions générales, dès lors que je ne suis pas saisi, sur la réaction des policiers lorsque les observateurs prennent une part active à une opération de maintien de l'ordre et sur les suites à donner à un usage de la force susceptible d'être qualifié, selon la déontologie de la sécurité, de disproportionné.

Quid de l'éventuelle compétence du Défenseur des droits sur M. Benalla, dès lors qu'il est habilité à exercer des activités de sécurité privée par le conseil national des activités privées de sécurité ? Il conviendrait de connaître son rôle et ses missions exactes pour déterminer s'il exerce à titre principal une activité de sécurité.

La présente affaire pose la question du cadre juridique prévoyant la présence d'observateurs accompagnant les forces de l'ordre. À notre connaissance, ce cadre n'est pas formalisé par des notes ou des instructions. Cependant, même si elle n'est pas formalisée, la présence d'observateurs accompagnant les forces de l'ordre reste possible, et c'est ainsi qu'à ma demande, en lien avec le ministre de l'intérieur et le préfet de police de Paris, plusieurs de mes agents ont été observateurs au cours d'opérations de maintien de l'ordre.

Cela a été le cas à l'invitation du ministre de l'intérieur, M. Cazeneuve, à Calais, à l'occasion du démantèlement du camp de la Lande, en octobre 2016 ; mais aussi, après avoir informé le préfet de police, à l'occasion du démantèlement du camp de migrants de Stalingrad, à Paris, en novembre 2016 ; également, sur invitation du préfet de police lors du défilé du 14 juillet 2017 ; très récemment, enfin, après avoir informé le préfet de police à l'occasion de l'évacuation du campement de migrants de la Villette, le 30 mai 2018. Chacune de ces missions d'observation a été préparée en toute transparence, avec la collaboration des autorités de police, par le biais de contacts téléphoniques, puis formalisée par des échanges de mails et de courriers.

Sur chacune de ces opérations, les agents du Défenseur des droits avaient pour unique mission d'observer le travail des forces de l'ordre et la prise en charge des migrants, et avaient pour instructions de ne pas intervenir dans les opérations en cours. Ils disposaient d'un numéro de téléphone leur permettant de se mettre rapidement en contact avec un policier référent joignable en cas de difficultés. Ils étaient présents à la fois sur le terrain avec les policiers et les gendarmes, et au centre d'information et de commandement pour avoir une vision plus globale du déroulement des opérations.

Ils ont également eu pour consigne de présenter systématiquement leur statut et le but de leur présence lorsqu'ils entraient en contact avec une personne, quelle que soit sa qualité, et étaient aisément identifiables par le port d'un brassard bleu, sur lequel étaient inscrits : « Défenseur des droits » et « République Française ».

À l'issue de ces opérations d'observation, qui se sont toujours déroulées dans de bonnes conditions, y compris dans les circonstances les plus difficiles, notamment lors du démantèlement du camp de la Lande, en octobre 2017, les agents du Défenseur des droits ont systématiquement rédigé des rapports mentionnant leurs constats.

Dans la présente affaire, il est difficile de déterminer avec certitude la procédure qui a été suivie pour solliciter et obtenir une habilitation pour être observateur. Ce que nous faisons dans le cadre de nos missions ne répond en effet à aucune règle préétablie. Une autre difficulté consiste à identifier la personne qui a eu autorité pour délivrer l'habilitation. Il faudrait aussi préciser le but de la présence des observateurs, en général, et en l'espèce, au regard de leurs fonctions à l'Élysée ; les instructions transmises aux observateurs sur leurs prérogatives et leur marge de liberté ; les signes devant être portés par les observateurs susceptibles de les identifier sans les confondre avec des membres des forces de l'ordre qu'ils ne sont pas ; les mesures de sécurité qui ont été prises pour éviter qu'un observateur soit mis en danger, car le port d'un casque de policier par un seul des observateurs, alors que ni le deuxième observateur ni le référent n'en portaient, interroge. Enfin, il faudrait affiner le rôle du policier référent qui dans la présente affaire accompagnait les deux observateurs ; définir s'il y a eu obligation pour les observateurs et leur référent de rédiger des rapports à l'issue de l'observation ; et vérifier que des réunions de préparation et de compte rendu ont été organisées pour que l'observation se passe dans les meilleures conditions, et donne lieu à un retour d'expérience sur les éventuelles difficultés rencontrées.

Aucune règle n'existe sur ces points, seulement des habitudes et des façons de faire au caractère incertain. Je recommande par conséquent, de formaliser un cadre juridique sur la présence d'observateurs accompagnant les forces de l'ordre concernant notamment la situation des référents, ce qui devrait permettre, à l'avenir, de résoudre certaines des difficultés soulevées par la présente affaire.

Sur les faits qui se sont produits le 1er mai 2018, mes services mèneraient une instruction contradictoire en demandant communication des différents rapports qui ont été rédigés, des enregistrements vidéo conservés et en procédant aux auditions des protagonistes. Dès lors que je ne suis pas saisi, mes observations sont formulées sous forme d'interrogations, et non de constats sur le déroulement des faits. Autrement dit, qu'aurait fait le Défenseur des droits s'il avait été saisi, en mettant en oeuvre les méthodes d'instruction qu'il utilise afin d'accomplir sa mission de contrôle de la déontologie de la sécurité ?

Sur l'une des vidéos, il semble que l'on aperçoit les deux personnes interpellées jeter chacune un projectile sur les forces de l'ordre. Si ces faits étaient confirmés, les conditions pour procéder à leur interpellation paraîtraient réunies. Reste à déterminer qui a donné l'ordre de procéder aux deux interpellations visibles sur les vidéos. Pour quelles raisons les observateurs, dont on sait désormais qu'ils ne sont pas membres des forces de l'ordre, ont-ils pris une part active dans l'interpellation de deux personnes, notamment en faisant usage de la force à leur encontre ? Pour quelles raisons cet ordre n'a-t-il pas été exécuté exclusivement par des policiers ?

Les images vidéo pourraient laisser penser que l'usage de la force par les deux observateurs au cours de leur intervention n'est pas proportionné au comportement des deux personnes interpellées au moment où ces gestes sont pratiqués. Ces gestes ne semblent pas correspondre aux gestes techniques enseignés aux policiers.

De façon générale, le Défenseur des droits apprécie la proportionnalité de l'usage de la force au regard du but poursuivi lors de l'intervention, du contexte d'intervention, du comportement de la personne appréhendée et des lésions médicalement constatées après l'intervention. Des éléments touchant à la personne du réclamant, tels que l'âge ou l'état de santé, entrent également en ligne de compte de même que les gestes techniques ou l'arme utilisés.

Ainsi, parmi les nombreuses affaires traitées en la matière depuis sa création, le Défenseur des droits a constaté un usage disproportionné de la force et recommandé des sanctions disciplinaires dans sept affaires s'étant déroulées dans un contexte de maintien de l'ordre. Trois de ces affaires concernaient un usage disproportionné de lanceurs de balles de défense sur des manifestants alors que les circonstances ne le justifiaient pas ; une autre concernait l'utilisation de gaz lacrymogène sur des manifestants pacifiques ; deux affaires concernaient des coups portés à des manifestants maîtrisés ; et une affaire plus récente, portée devant le Collège consultatif de la déontologie de la sécurité, concernait un manifestant piétiné à l'occasion d'un bond offensif des forces de l'ordre.

La légitimité et l'intensité de l'usage de la force par le personnel en charge de la sécurité pose problème. Faut-il accepter une forte intensité ? Ou bien, au contraire, la diffusion des images sensibilise-t-elle à un usage de la force trop violent ? La réaction des policiers pendant que les observateurs font usage de la force interroge. Que voient-ils ? Que font-ils ? Quelles instructions reçoivent-ils ? Que savent-ils du statut des deux observateurs ? Il semble que les policiers s'éloignent de l'action et qu'aucun agent de la force publique ne s'interpose lorsque M. Benalla maîtrise violemment le jeune homme. Est-ce que les images vidéo donnent une vision exacte de la situation ? Les policiers pensent-ils avoir affaire à un collègue ? Connaissaient-ils le statut des deux observateurs ? Les policiers pensent-ils que l'usage de la force à l'encontre du jeune homme est proportionné ?

Sur les différentes vidéos qui circulent dans les médias, il semble que le policier référent chargé de prendre en charge les deux observateurs est régulièrement en retrait de l'action et n'intervient pas pour expliquer aux observateurs le cadre et les limites de leur présence, ni auprès des autres policiers présents.

Mon quatrième point porte sur les suites données à ces événements. Les policiers présents ont-ils rédigé des rapports à l'issue de leur mission, comme c'est la norme dans les réclamations traitées par le Défenseur des droits, notamment sur les violences dont ils ont été témoins et qui ont fait l'objet de l'ouverture d'une information judiciaire après la diffusion des vidéos sur les réseaux sociaux, c'est-à-dire après le 18 juillet ?

La hiérarchie des policiers, informée très rapidement après les faits grâce aux vidéos circulant sur les réseaux sociaux, a-t-elle demandé des rapports circonstanciés aux policiers qui sont intervenus ?

Pour quelles raisons ces faits, vraisemblablement décrits dans des rapports, semblent ne pas avoir eu immédiatement de suites, ni judiciaires en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale, ni administratives avec une saisine de l'IGPN ?

L'absence de saisine de l'IGPN dès le 1er mai s'explique-t-elle par le fait que les observateurs ne sont pas policiers ou parce que les réactions des policiers visibles sur les vidéos ne sont pas susceptibles de révéler des manquements ? Au regard des incertitudes qui semblaient exister sur le statut des protagonistes et sur les responsabilités prises par les membres de la hiérarchie policière, on pourrait s'interroger sur l'éventualité d'une enquête immédiate de l'IGPN.

Il semble que le Conseil national des activités privées de sécurité, le CNAPS, ait délivré une habilitation à M. Benalla, le 9 juillet 2018, pour être dirigeant d'une entreprise de sécurité privée. Cette habilitation aurait-elle été remise en cause si les faits du 1er mai avaient donné lieu à une enquête judiciaire ou administrative ?

Permettez-moi pour conclure de souhaiter que la présente situation ne nuise pas à la pratique des observateurs, car l'observation extérieure et indépendante est une garantie de transparence indispensable au bon fonctionnement des services publics, singulièrement de ceux qui sont chargés des missions particulièrement difficiles de la sécurité et du maintien de l'ordre.

À cet égard, permettez-moi de rappeler quelles sont les préoccupations du Défenseur des droits s'agissant de la doctrine du maintien de l'ordre, ainsi que ses propositions. Au début de l'année 2017, nous avions reçu une demande d'étude du président de l'Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, que nous avons remise en janvier 2018 à son successeur, M. François de Rugy. Cette étude, conduite sous ma responsabilité par Claudine Angeli-Troccaz, dresse un bilan des outils et des méthodes du maintien de l'ordre au regard des règles de déontologie. Je me suis appuyé sur une quarantaine de professionnels compétents en la matière, sur des éléments comparatifs internationaux et, enfin, sur des recommandations formulées à l'issue du traitement de réclamations individuelles.

Il serait souhaitable que les recommandations issues du rapport soient prises en compte dans le cadre des travaux que mène aujourd'hui la police nationale en vue de faire évoluer la doctrine du maintien de l'ordre. Elles me semblent pouvoir vous éclairer dans le cadre de vos travaux.

Ces recommandations sont au nombre de trois.

Premièrement, la gestion du maintien de l'ordre doit reposer sur l'emploi de forces professionnalisées et formées, comme les compagnies républicaines de sécurité et la gendarmerie mobile, alors que la pratique du maintien de l'ordre est aujourd'hui assez disparate. Elle diffère entre l'Île-de-France et les régions, entre les unités constituées et spécialisées en maintien de l'ordre et celles qui ne le sont pas. Ce constat appelle un renforcement de la formation et du contrôle des forces chargées de l'ordre public.

Deuxièmement, dans le cadre du maintien de l'ordre, les personnels recourent à de multiples armes de force intermédiaires, dont certaines, bien qu'elles soient qualifiées de « non létales », sont susceptibles de provoquer des dégâts considérables, voire d'entraîner des décès. Nous sommes saisis de plusieurs cas de blessures graves ou de décès à la suite de l'utilisation de ces armes lors de manifestations. Sont en particulier concernés les deux lanceurs de balles de défense « LBD 40x46 » et le Flash-Ball superpro, qui sont souvent utilisés sans respecter toutes les règles d'emploi. Si le Flash-Ball superpro ne fait pas partie de la dotation des gendarmes mobiles et s'il a été retiré de la dotation des policiers nationaux, preuve que les objurgations du Défenseur des droits ont eu quelque efficacité, il fait encore partie de la dotation d'autres unités de gendarmerie susceptibles d'intervenir en maintien de l'ordre, en renfort des gendarmes mobiles. J'ai donc recommandé que tous les lanceurs de balles de défense soient retirés de la dotation des forces de sécurité qui interviennent en maintien de l'ordre.

Troisièmement, j'ai constaté une certaine judiciarisation du maintien de l'ordre, ce qui me paraît soulever des difficultés au regard de l'équilibre entre les enjeux de sécurité, qui sont clairs, et la protection des libertés publiques. J'ai donc recommandé de recentrer le maintien de l'ordre sur la mission de police administrative de prévention et d'encadrement de l'exercice de la liberté de manifester, dans une approche d'apaisement, de désescalade, et de protection des libertés individuelles. J'ai proposé de renforcer la communication et le dialogue dans la gestion de l'ordre public, avant et pendant le déroulement des manifestations, afin notamment de rendre plus compréhensible l'action des forces de sécurité et de favoriser la concertation. Enfin, j'ai proposé de limiter le recours à certaines techniques attentatoires aux libertés, telles que l'encagement, les contrôles délocalisés, ce qui soulève à nouveau la question plus générale des contrôles d'identité, et d'autres pratiques mises en oeuvre dans le cadre de l'état d'urgence (les zones de protection, les filtrages, etc.).

S'interroger sur l'ensemble des questions que peut poser le maintien de l'ordre aujourd'hui pourrait permettre à la Haute Assemblée, souvent avide de réflexions en profondeur, de mieux appréhender le contexte d'une affaire ponctuelle - une information judiciaire est en cours -, mais aussi un enjeu très fort pour la démocratie : comment assurer la liberté de manifester, c'est-à-dire le respect des libertés publiques, tout en garantissant la sécurité des manifestants, de ceux qui ne manifestent pas, et des forces de sécurité, conformément, notamment pour ces dernières, aux principes et aux règles de la déontologie de la sécurité ?

- Présidence de M. François Pillet, vice-président -