Intervention de Nathalie Loiseau

Michel Barnier le rappelle régulièrement : de nombreux progrès ont été accomplis depuis le début des négociations avec le Royaume-Uni sur les modalités de son retrait de l'Union européenne, qui doit intervenir le 30 mars 2019. Il estime que les négociateurs sont parvenus à se mettre d'accord sur 90 % du projet d'accord de retrait, sur des chapitres essentiels de la négociation. Cela concerne en particulier les droits des citoyens européens au Royaume-Uni, qui devraient pouvoir continuer de résider, de travailler et d'étudier au Royaume-Uni dans les mêmes conditions que celles prévues par le droit européen actuellement ; le règlement financier, puisque le Royaume-Uni a finalement accepté de s'acquitter de ses obligations ; la mise en place d'une période de transition, qui s'ouvrirait le 30 mars 2019 et se finirait le 31 décembre 2020, pendant laquelle le Royaume-Uni devrait continuer à appliquer l'intégralité de l'acquis, sans participer au processus décisionnel.

Pour autant, rien n'est agréé tant que tout n'est pas agréé. C'est un principe que nous avions fixé dès le début des discussions. Les négociations achoppent toujours sur la question de la frontière irlandaise. Nous attendons désormais que le Royaume-Uni clarifie rapidement sa position sur le protocole irlandais de l'accord de retrait et s'engage véritablement dans la recherche d'une solution s'il souhaite éviter un retrait sans accord.

La position de l'Union européenne est inchangée : à défaut d'une meilleure option, nous devons avoir un filet de sécurité, le backstop, qui permettrait de maintenir pour l'essentiel l'Irlande du Nord dans le marché unique et d'éviter le retour d'une frontière physique sur l'île d'Irlande, qui menacerait la mise en oeuvre des accords du Vendredi saint.

Cette position de principe avait fait l'objet d'un accord avec le Royaume-Uni en décembre 2017, qui détaillait très précisément qu'à défaut d'une meilleure solution, nous nous mettrions d'accord sur ce filet de sécurité avec un alignement réglementaire et une participation de l'Irlande du Nord, pour ce qui est de la mise en oeuvre de l'accord du Vendredi saint, au marché unique et à l'union douanière.

En outre, nous devons encore trouver un accord sur une déclaration politique relative au cadre de nos relations futures, qui sera jointe à l'accord de retrait. Sur ce point, les principes de négociation que nous avons agréés le 23 mars dernier à 27 demeurent notre guide, qu'il s'agisse de l'équilibre entre droits et obligations, ou de l'autonomie de décision de l'Union européenne. Le respect de ces principes permettra de préserver l'intégrité et la cohésion de l'Union à 27, tout en permettant le maintien d'une relation étroite avec le Royaume-Uni à l'avenir.

Les négociateurs pensaient avoir trouvé un accord technique permettant d'obtenir un backstop sur la frontière irlandaise dans l'accord de retrait, avec un ajustement réglementaire de l'Irlande du Nord sur l'Union, qui aurait vocation à ne pas s'appliquer puisque les deux parties travailleraient, à partir de la fin de la période de transition, au maintien pour une période donnée du Royaume-Uni dans l'union douanière. Cela supposerait des mesures d'accompagnement, d'une part, pour s'assurer d'une concurrence équitable de part et d'autre de la Manche, d'autre part, pour qu'en échange d'un accès au marché unique pour leurs produits de la mer, les Britanniques autorisent la pêche aux navires européens dans leurs eaux.

Mme May a écarté cette piste il y a dix jours. Elle a pu constater mercredi soir l'unité des membres du Conseil européen autour de nos lignes directrices et de notre négociateur, Michel Barnier. Nous souhaitons que la négociation reprenne, mais cela suppose que Londres fasse mouvement : les solutions techniques sont connues, ce qu'il faut, c'est de la volonté politique de leur part.

La conclusion d'un accord à même de permettre un retrait ordonné du Royaume-Uni de l'Union demeure l'objectif premier des Vingt-Sept et du Gouvernement. Nous sommes calmes et déterminés, mais nous ne pouvons néanmoins pas exclure l'hypothèse d'un échec des négociations entre l'Union européenne et le Royaume-Uni du fait des lourdes incertitudes qui pèsent sur les enjeux critiques de la négociation ni l'hypothèse d'une absence de ratification par l'une des deux parties - je pense au Parlement britannique.

Quoi qu'il advienne, les États membres, les institutions de l'Union et l'ensemble des acteurs concernés doivent se préparer aux changements qui résulteront du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, comme l'a souligné le Conseil européen dans ses conclusions du 29 juin dernier. En particulier, un retrait du Royaume-Uni sans accord nécessiterait l'adoption par l'Union et par les États membres de mesures de contingence dans les domaines qui relèvent de leurs compétences respectives.

Au niveau de l'Union, une équipe dédiée à ces travaux de préparation a été spécifiquement mise en place dans cette perspective au sein du Secrétariat général de la Commission. Elle identifie les mesures qui devraient être prises en cas de retrait sans accord dans les domaines qui relèvent de la compétence de l'Union.

Il nous faut nous aussi, sur le plan national, nous préparer à l'éventualité d'un retrait sans accord. À cette fin, le Premier ministre a demandé à l'ensemble des ministères d'identifier les conséquences d'une absence d'accord et les mesures à prendre, y compris dans le cas où nous aurions très peu de temps pour le faire avant le 30 mars 2019, par exemple en l'absence de ratification.

C'est l'objet du projet de loi qui est soumis à votre examen, présenté le 3 octobre dernier en Conseil des ministres. Il vise à donner au Gouvernement les moyens de se préparer à toutes les éventualités, y compris l'absence d'accord, en l'habilitant, le cas échéant, à adopter par ordonnance les mesures nécessaires.

Le Gouvernement a parfaitement conscience que le recours aux ordonnances est une pratique qui, de façon compréhensible, n'enthousiasme pas les parlementaires. Le choix de l'habilitation, qui permet une plus grande flexibilité, est ici indispensable. Il faut en effet tenir compte de la nécessité de pouvoir agir très vite en fonction de l'évolution des négociations, ce qui explique que la voie de la conclusion d'accords bilatéraux, trop lente, n'est à ce stade pas une option.

Il faudra aussi déterminer le contenu même des mesures en fonction de celles qui seront prises par le Royaume-Uni, mais aussi par les autres États membres, comme l'Allemagne, qui prépare six projets de loi, et par l'Union européenne elle-même. Celle-ci devra en effet agir dans son champ de compétence. Nous souhaitons commencer rapidement à comparer nos travaux de préparation respectifs de façon à nous assurer d'une compréhension partagée de la frontière entre droit national et droit européen, d'une part, et à veiller à ce que les différentes mesures nationales prises par les États membres soient bien coordonnées, d'autre part.

Le Gouvernement restera soucieux du respect de l'article 38 de la Constitution et conscient du nécessaire équilibre à tenir entre précisions des dispositions et nécessaire flexibilité.

Plus précisément, le projet de loi prévoit deux types de mesures : celles, les plus nombreuses, nécessaires en cas d'absence d'accord ; d'autres, également nécessaires même en cas d'accord de retrait en raison des délais nécessaires.

Toutes ces mesures concernent trois grands blocs de domaines : la situation des ressortissants français et, de manière générale, les intérêts français ; la situation des Britanniques en France ; la circulation des personnes et des marchandises.

Concernant la situation des Français vivant au Royaume-Uni et qui reviendraient en France, ces mesures permettront, pour protéger leurs intérêts en cas de retrait sans accord, de prendre en compte certains bénéfices acquis par les ressortissants français durant une période effectuée au Royaume-Uni avant la date de son retrait de l'Union, par exemple pour pouvoir faire valoir une période d'activité outre-Manche dans le calcul de la retraite en France, ou pour pouvoir continuer à se prévaloir en France des diplômes obtenus au Royaume-Uni.

Cette catégorie de mesures vise à préserver, de manière large, les intérêts nationaux. C'est la raison pour laquelle le projet de loi contient également des mesures visant à permettre aux entreprises françaises la poursuite de transferts de produits et matériels de défense à destination du Royaume-Uni, ou encore à permettre aux entités françaises d'accéder aux systèmes de règlement interbancaire et de règlement livraison de pays tiers, ou de pouvoir continuer à utiliser des conventions-cadre en matière de services financiers et à sécuriser les contrats existants.

Ce sont des domaines techniques, mais j'y insiste : les entités britanniques n'auront plus accès au passeport financier européen. Mais nous voulons que les contrats en cours puissent aller à leur terme et que les entreprises françaises puissent de leur côté maintenir leur accès, par exemple, au marché des changes britanniques.

Ensuite, d'autres mesures visent à régir la situation des Britanniques en France après le retrait, en particulier leur droit d'entrée et de séjour, l'emploi des ressortissants britanniques exerçant légalement à la date du retrait une activité professionnelle salariée en France, la situation des agents titulaires et stagiaires de la fonction publique française de nationalité britannique, ou encore l'application aux ressortissants britanniques résidant en France au moment du retrait de la législation relative aux droits sociaux et aux prestations sociales.

De telles mesures permettraient par exemple d'éviter qu'un citoyen britannique résidant en France au 30 mars 2019 ne se retrouve en situation irrégulière ou qu'un employeur en France ne voie sa responsabilité pénale engagée au titre de l'emploi d'un ressortissant britannique non autorisé à travailler.

Il est néanmoins difficile à ce stade de déterminer précisément le contenu de ces mesures. Nous souhaitons en effet que les Français au Royaume-Uni, comme les Britanniques en France, bénéficient de la situation la plus favorable possible, et donc la plus proche de l'existant, mais, bien entendu, nous prendrons ces mesures sous condition de réciprocité.

Enfin, certaines mesures du projet de loi concernent la circulation des personnes et des marchandises. Elles permettront d'assurer la continuité du transport à travers le tunnel sous la Manche ou encore de pratiquer les contrôles nécessaires à l'entrée de marchandises venant du Royaume-Uni sur notre territoire. À cet égard, certaines mesures seront nécessaires, même en cas d'accord, en vue de la réalisation de travaux de construction ou d'aménagement de locaux, installations ou infrastructures portuaires, ferroviaires, aéroportuaires et routières, qui seront requis d'ici au 31 décembre 2020 par le rétablissement des contrôles de marchandises et de passagers à destination et en provenance du Royaume-Uni.

Voici les grandes lignes du projet de loi qui est soumis à l'examen de votre commission spéciale. Le nombre relativement limité de domaines concernés, et donc de mesures prévues par ce projet de loi, s'explique par la répartition des compétences entre l'Union européenne et les États membres et, plus généralement, par l'intégration du droit européen dans notre ordre juridique interne.

Je précise, monsieur le rapporteur, que le texte prend pleinement en compte l'avis que lui a adressé le Conseil d'État. Cet avis nous a permis d'améliorer le texte, notamment en précisant davantage la finalité des mesures envisagées dans le sens suggéré par lui et en en ôtant une disposition qui n'était pas nécessaire, relative au maintien des conseillers municipaux de nationalité britannique. En l'état actuel du droit, le Conseil d'État nous a confirmé que les élus de nationalité britannique pourront poursuivre leur mandat jusqu'à son terme et qu'il n'était donc pas opportun d'inclure une disposition en ce sens. Le Conseil d'État précise clairement dans son avis que, dans cette nouvelle rédaction, le texte est conforme aux exigences constitutionnelles. Le Gouvernement a souhaité que cet avis ne soit pas publié pour ne pas donner d'indication sensible à l'autre partie de cette négociation, comme il est d'usage en matière de conduite des relations internationales. Je compte sur votre souci partagé de protéger au mieux nos intérêts dans le cadre de cette négociation ardue, car sans précédent.

Il est en effet étrange de vous présenter un projet de loi d'habilitation dont mon souhait le plus cher est qu'il n'entre jamais en application. Néanmoins, l'état actuel des négociations nous impose de l'examiner.

Vous m'avez demandé, monsieur le rapporteur, la raison du délai de douze mois pour l'adoption des ordonnances. Le délai sera plus court pour les mesures qui doivent être adoptées rapidement ; je pense notamment aux aménagements nécessaires pour rétablir les contrôles aux frontières. La durée est plus longue pour les autres mesures, même si en principe les ordonnances devraient entrer en vigueur à la date du retrait effectif. Les douze mois donnent plus de souplesse au Gouvernement dans l'hypothèse où le retrait serait retardé de quelques mois, même s'il n'en est pas question aujourd'hui. Je préfère que nous soyons juridiquement armés pour répondre à toutes les incertitudes.

Vous m'avez demandé si les Britanniques qui disposent aujourd'hui d'un droit au séjour permanent sur notre sol le conserveraient en cas d'absence d'accord. Non, car ce statut est lié au fait que ces personnes viennent d'un pays de l'Union européenne.