Intervention de Muriel Pénicaud

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, madame la rapporteur spécial Sophie Taillé-Polian, monsieur le rapporteur spécial Emmanuel Capus, monsieur le rapporteur pour avis Michel Forissier, mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai le plaisir de revenir au Sénat une semaine après mon audition par la commission des affaires sociales de votre assemblée, au cours de laquelle j’ai présenté aux membres de la commission le budget de la mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2019, qui a fait l’objet d’un premier débat à l’Assemblée nationale.

Tout d’abord, au-delà de nos convergences et, sur certains points, de nos divergences, je tiens à souligner que vos interventions, en séance comme en commission, témoignent d’une volonté que nous partageons pleinement : permettre à l’ensemble de nos concitoyens, quels que soient leurs origines, leur lieu de résidence et leur parcours, d’accéder à un emploi durable et de qualité.

Tel est le sens du cap fixé par le Président de la République et de la politique mise en œuvre par notre gouvernement : l’émancipation par le travail et la formation.

En 2019, nous poursuivrons la transformation profonde des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle que j’ai engagée dès mon arrivée, en parallèle des ordonnances pour le renforcement du dialogue social.

J’ai mené en 2018 des réformes structurantes, avec des choix forts et assumés de réallocation de nos moyens, notamment en faveur des compétences en France. Ces trajectoires se retrouvent évidemment dans le présent projet de loi de finances.

Les chantiers ont été nombreux, à commencer par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Cette loi réforme les règles de gouvernance et de financement des politiques de formation professionnelle et d’apprentissage, avec un objectif : remettre l’individu au centre du jeu, en position de décideur, d’acteur de son propre parcours et permettre un développement massif de l’apprentissage, une meilleure efficacité de la formation professionnelle continue, une meilleure inclusion dans l’emploi des personnes en situation de handicap et l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

D’autre part, elle élargit la couverture de l’assurance chômage pour faciliter les transitions professionnelles, lutter contre la précarité et asseoir le retour à l’emploi durable.

Ces objectifs sont au cœur du document de cadrage remis aux partenaires sociaux en septembre dernier.

En réponse à vos questions, je confirme que l’ensemble des décrets d’application seront publiés au plus tard début janvier ; plusieurs l’ont déjà été.

Par ailleurs, l’ensemble des acteurs opérationnels ont déjà été informés du contenu de ces décrets pour que les délais de procédure ne les empêchent pas d’anticiper sur leur mise en œuvre.

Le deuxième chantier correspond au déploiement du plan d’investissement dans les compétences.

En 2018, 1, 5 milliard d’euros a déjà été engagé pour lancer une vingtaine de programmes, qui servent deux objectifs.

Le premier objectif, qui est le principal, est évidemment de faire en sorte d’accompagner et de former les personnes peu qualifiées, jeunes sans qualification ou demandeurs d’emploi de longue durée, dans une logique d’acquisition de compétences très attendues sur le marché du travail. Je rappelle que les ordonnances ont redonné confiance aux entreprises – ce sont les entreprises elles-mêmes qui le reconnaissent.

Les TPE et les PME disent qu’elles n’ont plus peur d’embaucher, mais qu’elles ne trouvent pas les compétences qu’elles recherchent sur le marché du travail, ce qui est exact : il existe un décalage important entre les compétences recherchées et les compétences disponibles, d’où l’enjeu fondamental que représente ce plan d’investissement compétences dans la lutte contre le chômage.

Le second objectif est d’intensifier les effets de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel en accélérant la transformation du système de formation professionnelle par l’investissement et l’innovation. En effet, notre conviction est que, pour aller plus loin dans la lutte contre le chômage, dont le taux est passé de 9, 7 % à 9, 1 % en un an – nous sommes en progrès, même s’il reste beaucoup à faire –, il faut aussi engager des efforts structurels sur l’offre de formation et l’offre en matière d’accompagnement des personnes en recherche d’emploi.

La troisième transformation engagée en 2018 a consisté à renouveler l’approche de la politique d’inclusion dans l’emploi, grâce notamment à la création des contrats parcours emploi compétences – j’y reviendrai – et aux moyens mis en œuvre pour associer la mise en emploi avec l’accompagnement et la formation dans ces contrats. Cela fait des décennies qu’il est prouvé que le fameux triptyque « mise en emploi-formation-accompagnement » est la meilleure solution, celle qui permet d’obtenir le taux de réussite le plus élevé. C’est la raison pour laquelle nous avons transformé les contrats aidés précédent en contrats aidés parcours emploi compétences.

La dimension territoriale du pilotage de ces outils d’insertion a été renforcée avec la création du fonds d’inclusion dans l’emploi, qui permet une fongibilité et une adaptation locale aux moyens en fonction des besoins observés.

Le quatrième chantier engagé a trait au renforcement sans précédent du modèle inclusif des entreprises adaptées pour les personnes en situation de handicap. C’est le sens de l’accord pluriannuel « Cap vers l’entreprise inclusive 2018–2022 » que j’ai signé avec le secteur des entreprises adaptées le 12 juillet dernier en présence de ma collègue Sophie Cluzel, après des mois de concertation approfondie.

D’ici à 2022, cet accord permettra à 40 000 personnes en situation de handicap supplémentaires d’accéder à un emploi. Il entrera en vigueur dès cette année avec un cadre réglementaire fixé à la mi-novembre, qui prévoit le lancement de l’expérimentation des emplois tremplins. Ce dispositif, qui vise à faciliter les passerelles vers le milieu ordinaire, était prévu par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Toujours en 2018, un plan de transformation de l’AFPA a été annoncé il y a quelques semaines, mais nous y reviendrons plus tard dans le débat.

Je tiens à souligner que l’ensemble de ces actions ont été menées dans le respect du plafond des crédits qui m’ont été alloués.

Pour 2019, vous l’avez souligné, le budget de la mission « Travail et emploi » est de 12, 4 milliards d’euros. À périmètre constant, il y a bien une baisse de crédits de 2 milliards d’euros par rapport à 2018, mais cette baisse est liée, en quasi-totalité, à deux facteurs.

Le premier, c’est l’extinction, décidée par le précédent gouvernement, des mesures dont j’ai pris acte à mon arrivée, à savoir la suppression de l’aide ponctuelle à l’embauche des TPE et PME. Je pense, d’ailleurs, que cette suppression était justifiée au sens où le dispositif n’avait pas fait ses preuves. Ce n’est pas un reproche, mais un constat, qui explique pour près de 1 milliard d’euros de crédits la différence que l’on observe.

Le second facteur tient au choix assumé par le Gouvernement de réduire le volume des contrats aidés, non pas parce que nous aurions décidé de continuer à en baisser le nombre, mais parce que nous constatons que, après en avoir fait des outils vraiment qualitatifs, qui prévoient aussi des phases de formation et d’accompagnement, la demande change.

En définitive, cela crée un bon partage des eaux entre les vrais contrats aidés, qui étaient conformes à l’esprit « parcours emploi compétences » et qui avaient pour but de permettre à des personnes en difficulté de remettre le pied à l’étrier et de faire tremplin, et les autres contrats qui correspondaient plutôt à de la précarité subventionnée, répétitive, sans perspective d’emploi.

En 2019, il est de bonne gestion de fixer un niveau de contrats aidés qui correspond à ce que les collectivités locales et les associations sont en mesure de faire de façon qualitative. Il s’agit aussi d’une preuve de sincérité budgétaire.

Je rappelle que nous avons également supprimé ces contrats dans le domaine marchand, puisqu’il s’agissait d’un effet d’aubaine manifeste.

Ce budget poursuit les efforts engagés en 2018 avec deux objectifs très clairement affirmés, qui en sont la colonne vertébrale.

Il s’agit d’abord de l’investissement dans les compétences et, ensuite, du développement de tous les dispositifs d’inclusion dans l’emploi pour les plus vulnérables, en cherchant à chaque fois le plus efficace au service de nos concitoyens.

Il est primordial que les personnes les plus vulnérables soient replacées au cœur des politiques d’inclusion. Cela fait partie de l’objectif visé par la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, présentée par le Président de la République le 13 septembre dernier.

C’est dans cet esprit de transformation et en multipliant les déplacements sur le terrain dans le cadre de la semaine de l’apprentissage, de celle de la lutte contre la pauvreté, ou de mes déplacements hebdomadaires, que j’ai construit le budget de l’emploi et de la formation professionnelle pour l’exercice 2019.

Tout d’abord, je tiens à souligner que nous poursuivrons la montée en puissance du plan d’investissement compétences avec un doublement des crédits alloués. Ce nouvel engagement de 3 milliards d’euros sera financé pour moitié par des crédits budgétaires et pour moitié par la contribution des entreprises via France compétences, soit 1, 5 milliard d’euros que vous ne trouvez pas directement dans le budget que je vous présente, mais qui viennent accompagner les politiques conduites.

En réponse à vos questions sur le sujet, je précise que ce montant de 1, 5 milliard d’euros découle bien de la contribution à la formation professionnelle des entreprises et qu’il est comparable au milliard d’euros auparavant destiné à la formation professionnelle, qui transitait par les organismes paritaires collecteurs agréés, les OPCA, ou le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, le FPSPP.

Quel gain peut-on tirer de cette mesure ? D’abord, on investira plus ; ensuite, le ciblage des publics en difficulté sera bien meilleur, toute comme l’évaluation ; enfin, la représentation nationale disposera d’une meilleure visibilité sur les dépenses affectées aux moins qualifiés, sur lesquelles vous n’aviez aucune information jusqu’à présent.

Ces crédits seront mobilisés selon quatre orientations.

Le premier objectif, qui correspond à près de la moitié du plan d’investissement compétences, est la mise en œuvre des parcours de formation dans le cadre des pactes régionaux pluriannuels d’investissement dans les compétences, qui sont en cours de négociation entre l’État et les régions ou les collectivités compétentes s’agissant des territoires ultramarins.

Ces pactes régionaux auront plusieurs spécificités. D’abord, ils pourront s’intégrer complètement dans les schémas régionaux de développement économique, puisqu’ils permettront de former là où on a besoin de compétences. Ensuite, nous nous engagerons sur quatre ans sous réserve d’une clause de revoyure annuelle, ce qui permettra une montée en puissance de toute l’offre de formation copilotée par l’État.

L’expérience a prouvé, à travers les résultats décevants du « plan 500 000 formations », que quand on va trop vite, trop fort dans la refonte de l’appareil de formation, on crée un appel d’air et que l’on ne fait pas forcément un saut de qualité. C’est pourquoi l’État et les régions se sont engagés à faire monter le dispositif progressivement en puissance. En 2019, 1, 6 milliard d’euros d’engagements ont été provisionnés pour ces pactes régionaux pluriannuels d’investissement.

Le deuxième objectif du plan d’investissement compétences est de faire un effort particulier pour certains publics. Je pense notamment aux 60 millions d’euros par an qui seront consacrés à la formation des bénéficiaires de l’insertion par l’activité économique. Ce volet formation manquait souvent dans ce type d’insertion. Nous faisons aussi un effort particulier pour les personnes en situation de handicap, qui sont l’une des priorités du plan d’investissement compétences.

Troisième objectif : consolider les mesures d’accompagnement des jeunes du Parcours contractualisé vers l’autonomie et l’emploi – le PACEA – et sa formule intensive, la « garantie jeunes », dispositifs de qualité qui montent bien et progressivement en puissance. La garantie jeunes doit permettre d’accompagner 100 000 jeunes, ce qui représente une dynamique par rapport au nombre de jeunes profitant du dispositif cette année, qui est lui-même déjà supérieur à celui de l’année dernière. Ces mesures représentent environ 550 millions d’euros en 2019.

Le plan d’investissement compétences permettra aussi de renforcer les capacités d’accueil dans les écoles de la deuxième chance et l’EPIDE.

Le quatrième objectif est de promouvoir les expérimentations fondées sur des approches innovantes portant soit sur des secteurs cibles, soit sur des publics cibles. J’en citerai quelques-unes : les 10 000 formations numériques, les 10 000 formations aux emplois verts, mais aussi le plan massif de mobilisation pour le retour à l’emploi dans les QPV, les quartiers prioritaires de la ville, via l’appel à projets « 100 % inclusion » ou la préparation à l’apprentissage.

Je tiens d’ailleurs à souligner que cette disposition participe de la dynamique d’apprentissage que nous constatons depuis le vote de la loi : sur les 965 CFA, près de 600 ont postulé pour monter des préparations à l’apprentissage. Je crois que ce dispositif sera un grand succès. Il permettra à des jeunes qui en étaient exclus aujourd’hui d’accéder à l’apprentissage. C’est la raison pour laquelle nous avons nommé Patrick Toulmet comme délégué interministériel pour le développement de l’apprentissage, particulièrement dans les quartiers prioritaires de la ville où l’on constate que les jeunes ont très peu accès à cette voie d’excellence et de réussite.

En ce qui concerne les « territoires zéro chômeur », l’évaluation aura lieu. Nous augmentons les moyens consacrés à ce dispositif, dont l’expérimentation s’achève à la fin de l’année 2019. En effet, nous doublons les effectifs d’une année sur l’autre, en les faisant passer de 650 ETP en 2018 à 1 270 ETP en 2019 ; en outre, le budget augmentera de 4 millions d’euros.

Aujourd’hui, onze entreprises à but d’emploi ont été créées en France. Il s’agit encore d’une expérimentation d’une portée limitée, mais nous en évaluerons ensemble tous les résultats l’année prochaine, afin de vérifier que l’hypothèse est bonne. Nous passerons ensuite à une généralisation du dispositif si la deuxième étape de l’expérimentation, plus large, le confirme.

S’agissant des personnes en situation de handicap, je ne reviens pas sur ce que j’ai déjà expliqué en commission. Je veux simplement dire que les réformes prévues dans la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel permettront d’ouvrir 100 000 postes de plus dans les entreprises aux personnes en situation de handicap. C’est très important pour ces personnes, qui sont aujourd’hui 500 000 à Pôle emploi et dont le taux de chômage est deux fois plus élevé que le reste de la population. Il s’agit de l’un des efforts majeurs que nous devons faire en faveur des personnes en situation de handicap, mais aussi en faveur de la lutte contre le chômage de masse.

Le budget de l’emploi pour 2019, au-delà du plan d’investissement compétences, prévoit un engagement important en direction des publics les plus vulnérables. Dans un objectif d’amplification de son effet levier, notre objectif est de permettre à 10 000 personnes de plus d’accéder à l’insertion par l’activité économique dès l’an prochain. Le budget est augmenté de 50 millions d’euros en conséquence.

Comme indiqué précédemment, l’année 2019 sera aussi l’année du plein déploiement de la réforme des entreprises adaptées. Un budget de 400 millions d’euros, en augmentation par rapport à 2018, sera consacré à cette ambition en 2019. Au total, et en accord avec le secteur d’activité, nous souhaitons que 10 000 personnes supplémentaires accèdent aux entreprises adaptées dès 2019, grâce aussi au financement de l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés – l’AGEFIPH – qui, en complément de l’État, participera au suivi de ces expérimentations.

Je pense que la fluidité entre tous les dispositifs, qui a été évoquée par l’un d’entre vous, est très importante. Nous voulons la renforcer. Aucune structure ne doit être captive ; toutes doivent être des tremplins les unes vers les autres en fonction des besoins et des capacités de chaque individu.

Ces efforts seront complétés par 100 000 nouveaux parcours emploi compétences. Je disais qu’ils correspondent aujourd’hui à la dynamique actuelle. Nous constatons déjà un meilleur ciblage sur les personnes en difficulté et un meilleur taux d’accès à la qualification.

J’ajoute que 30 000 contrats aidés seront dédiés à l’accompagnement des élèves en situation de handicap à l’école et transférés au budget du ministère de l’éducation nationale, soit 124 millions d’euros de crédits à cet effet.

Enfin, l’expérimentation des emplois francs, lancée au 1er avril, se poursuivra en 2019.

Pour assurer la pleine cohérence de cette politique publique et avoir un suivi actif sur tous ces sujets, j’ai réuni l’ensemble des parties prenantes de l’inclusion et les partenaires sociaux.

S’agissant de Pôle emploi, je voudrais rappeler à la représentation nationale que la baisse de 85 millions d’euros de la subvention se justifie par rapport à l’effort demandé à tous les opérateurs publics. Cette diminution est plus que compensée, puisque la contribution UNEDIC, qui est dynamique, assise sur la masse salariale, augmentera d’environ 100 millions d’euros pour atteindre 3, 5 milliards d’euros. Les moyens de Pôle emploi seront donc bien en hausse en 2019.

En ce qui concerne les missions locales, l’effort demandé représente au total une baisse de 1, 1 %, si on considère les trois types d’enveloppes que nous leur attribuons. On passe ainsi de 360 millions à 356 millions d’euros dans le projet de loi de finances. Il s’agit de l’un des efforts les moins intenses demandé à l’un de nos opérateurs.

En revanche, nous souhaitons établir une approche contractualisée plus intense entre les collectivités locales et l’État, afin d’améliorer l’efficacité du système, notamment pour aller chercher les jeunes là où ils sont, dans les zones rurales et au bas des tours dans les quartiers prioritaires de la ville. J’ai d’ailleurs créé un conseil de l’inclusion dans l’emploi, présidé par Thibaut Guilluy, pour suivre de façon plus dynamique toutes les problématiques liées à l’inclusion.

La réforme de la formation professionnelle et de l’apprentissage se traduit dès le budget sur deux autres aspects : la simplification du paysage des aides à l’apprentissage, et donc une aide unique pour les entreprises dès le 1er janvier 2019 pour l’apprentissage, et la création du nouvel opérateur France compétences.

En termes de coût du travail, une simplification du paysage des exonérations, avec la bascule de certains allégements spécifiques vers le droit commun, qui s’appliquera dès le 1er janvier 2019, le droit commun étant plus favorable que les allégements spécifiques précédents.

Un effort budgétaire de près de 4 milliards d’euros, soit un tiers du budget de la mission, est réalisé pour soutenir l’emploi dans le secteur des services à la personne ou la création d’entreprise.

Tout cela suppose une meilleure coordination des acteurs au service de l’emploi. Nous y travaillons. Je précise que nous n’envisageons pas une fusion mais une coopération très renforcée, comme nous l’avons fait entre Cap emploi et Pôle emploi cette année.

L’État continuera à se retirer du financement de la subvention de fonctionnement des maisons de l’emploi, malgré vos remarques. J’ai bien entendu les craintes des élus, qui les avaient déjà exprimées lors du débat national, sur la capacité des maisons de l’emploi à s’adapter dans le délai imparti. J’ai donc accepté de provisionner un budget de 5 millions d’euros pour accompagner cette transition.

S’agissant des effectifs du ministère, la baisse sera de 233 emplois, soit un taux d’effort – 2, 5 % – stable par rapport à 2018, qui n’empêchera pas la mise en œuvre de nos missions. Car le ministère relève aussi le défi du numérique et la modernisation du système d’information du ministère en appui des politiques de l’emploi contribue à cette efficacité.

En conclusion, j’ai souhaité partager avec vous, mesdames, messieurs les sénateurs, la grande cohérence de ce budget, qui porte deux grandes ambitions : intensifier l’effort d’inclusion pour favoriser l’émancipation par l’emploi et stimuler la création d’emplois et le développement des emplois par l’investissement dans les compétences, la libération de l’apprentissage et un renforcement de l’effort en matière de baisse du coût du travail.