Intervention de Philippe Bas

en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Nous sommes aujourd'hui appelés à examiner la proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires, déposée par notre collègue Alain Marc et les membres du groupe Les Indépendants - République et Territoires. Notre collègue Dany Wattebled, retenu, m'a chargé de vous présenter son rapport.

Cette proposition de loi, qui porte sur un sujet bien connu du Sénat, vise à modifier à la marge les conditions de désignation des représentants des communes au sein des conseils communautaires. Chacun le sait ici, depuis la loi du 17 mai 2013 et le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, il faut distinguer entre les communes de 1 000 habitants ou plus, dont les conseillers communautaires sont désormais élus au suffrage universel direct selon un système de « fléchage », et les communes de moins de 1 000 habitants, dont les conseillers communautaires sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau.

Cette réforme a soulevé un certain nombre de difficultés.

En effet, les conseils municipaux ont perdu la faculté de remplacer leurs délégués au sein des conseils communautaires en cours de mandat : les conseillers communautaires sont élus pour la même durée que les conseillers municipaux et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci. Avant la réforme de 2013, un conseil municipal pouvait à tout moment remplacer les délégués qu'il avait désignés. La perte de cette faculté peut provoquer des dysfonctionnements en cas de dissensions entre le conseil municipal et les représentants de la commune au conseil communautaire, par exemple à la suite d'un changement de la majorité municipale.

Cette difficulté se pose aussi bien dans les communes de moins de 1 000 habitants que dans les communes plus peuplées, puisqu'une modification en cours de mandature de l'ordre du tableau municipal n'a pas pour effet de mettre fin au mandat des conseillers communautaires en exercice. Il peut également arriver que le maire, même s'il le souhaite, ne siège pas au conseil communautaire : dans les communes de 1 000 habitants et plus, rien n'oblige le conseil municipal à élire le maire parmi les conseillers municipaux qui ont également été élus au conseil communautaire, ni même parmi ceux qui y ont été candidats ; dans les communes de moins de 1 000 habitants, si le premier maire élu au cours de la mandature devient nécessairement conseiller communautaire - sauf s'il démissionne de ce mandat -, il n'en va pas de même de ses éventuels successeurs.

La proposition de loi vise précisément à résoudre ces difficultés.

Pour ce qui est des communes de 1 000 habitants et plus, leur représentation au sein des conseils communautaires serait désormais assurée, en premier lieu, par le maire, sauf si, à la demande de celui-ci, le conseil municipal décidait de désigner un autre de ses membres, et, en second lieu, par des conseillers communautaires élus en même temps que les conseillers municipaux au suffrage universel direct, selon le système de fléchage aujourd'hui en vigueur.

En outre, le conseil municipal pourrait à tout moment procéder au remplacement d'un conseiller communautaire par un autre conseiller municipal du même sexe ayant figuré sur la même liste de candidats au conseil communautaire, à condition que l'un de ses colistiers le demande. Afin de faciliter le remplacement de conseillers communautaires en cours de mandature, il est également proposé d'augmenter le nombre de candidats sur les listes.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers communautaires continueraient à être désignés dans l'ordre du tableau du conseil municipal, mais celui-ci pourrait à tout moment remplacer un conseiller communautaire par un autre de ses membres pour la durée de son mandat restant à courir.

Les objectifs de cette proposition de loi pourraient faire consensus entre nous. Dans l'intérêt d'une bonne administration du bloc communal, il est indispensable d'éviter toute divergence de vues entre les conseils municipaux et les délégués qui représentent leur commune au sein des conseils communautaires, et d'associer autant que faire se peut les maires au fonctionnement de l'intercommunalité. Néanmoins, les solutions proposées méritent selon notre rapporteur d'être affinées.

En effet, la proposition de loi aboutirait à faire coexister au sein des conseils communautaires plusieurs catégories de délégués de communes appartenant à la même strate de population. On conçoit les difficultés que pourrait occasionner un tel système où les membres du conseil communautaire puiseraient leur légitimité à des sources différentes.

Surtout, il n'est pas envisageable qu'un conseil municipal puisse, de sa propre autorité, mettre fin au mandat d'un conseil communautaire élu au suffrage universel direct pour le remplacer par un autre de ses membres. Si louable que soit l'objectif poursuivi, une telle faculté porterait une atteinte manifestement disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de suffrage garanti par l'article 3 de la Constitution. Même le législateur ne peut mettre fin de manière anticipée à un mandat électif qu'à titre exceptionnel et dans un but d'intérêt général, selon une jurisprudence abondante et constante du Conseil constitutionnel.

Pour ce qui est de la représentation des communes de 1 000 habitants et plus au sein des conseils communautaires, il apparaît préférable au rapporteur de s'en tenir au statu quo. D'ailleurs, dans ces communes où le mode de scrutin accorde une prime majoritaire à la liste arrivée en tête, les changements de majorité en cours de mandature sont peu fréquents, même si des divergences de vues peuvent apparaître entre la majorité du conseil municipal et les représentants de la commune au conseil communautaire. En outre, le maire élu par le conseil municipal est le plus souvent celui qui a conduit la liste arrivée en tête ou, plus rarement, l'un des candidats qui le suivaient immédiatement.

En revanche, dans les communes de moins de 1 000 habitants, dont les délégués au sein des conseils communautaires ne sont pas élus au suffrage universel direct, aucun principe constitutionnel ne s'oppose à ce qu'il puisse être mis fin à leur mandat par anticipation. C'est du reste surtout dans ces communes que la majorité au conseil municipal peut être fragile, laissant place à des recompositions en cours de mandature et, parfois, à des dissensions entre le conseil municipal et le ou les conseillers communautaires.

Afin d'éviter la coexistence de deux catégories de délégués de ces communes, le rapporteur propose une nouvelle rédaction de l'article 3 prévoyant qu'en cas d'élection d'un nouveau maire, pour quelque cause que ce soit, il soit procédé à une nouvelle désignation des conseillers communautaires dans l'ordre du tableau.

Enfin, pour renforcer les synergies entre communes et intercommunalités, il convient de mieux associer les maires au fonctionnement quotidien des EPCI à fiscalité propre. C'est pourquoi le rapporteur a déposé un amendement prévoyant que, à la demande de 30 % des maires de leurs communes membres, une conférence des maires soit instituée au sein des communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines, comme il en existe déjà dans les métropoles.

Compte tenu du périmètre de la proposition de loi déposée sur le bureau du Sénat, je vous propose de considérer comme ayant un lien direct ou indirect avec le texte les amendements relatifs, d'une part, à la composition des conseils communautaires et à leur régime électoral, et, d'autre part, aux autres modalités d'association des communes au fonctionnement de l'intercommunalité et, par analogie, de la métropole de Lyon. Les amendements n'entrant pas dans ce champ devraient au contraire être déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.