Intervention de Didier Migaud

C'est avec grand plaisir que je viens devant votre commission en ma qualité de président du CPO afin de vous présenter le rapport que nous avons récemment publié sur la fiscalité environnementale au défi de l'urgence climatique.

Pour cette présentation, je suis accompagné de M. Patrick Lefas, président de chambre, de Mme Catherine Périn, conseiller maître qui était secrétaire générale du CPO à la date de publication du rapport, de M. Antoine Fouilleron, conseiller référendaire et de M. Florian Bosser, auditeur, rapporteurs généraux.

Ce rapport s'appuie sur cinq rapports particuliers thématiques qui ont permis d'étayer nos analyses : le premier dresse le panorama de la fiscalité environnementale ; le deuxième analyse le cadre et les contraintes juridiques ; le troisième présente les expériences étrangères et procède à des comparaisons internationales ; enfin, deux rapports particuliers établis par une équipe de rapporteurs émanant de la direction générale du Trésor, de la Cour des comptes, de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et du ministère de la transition écologique et solidaire, analysent les effets macro-économiques et micro-économiques de la fiscalité du carbone. Ces rapports sont disponibles en ligne, ils n'engagent pas le CPO, mais peuvent contribuer à la bonne compréhension de notre rapport.

Après un premier rapport du Conseil des impôts publié en 2005, le CPO a souhaité revenir sur le thème de la fiscalité environnementale en 2019. En quinze ans, cette fiscalité a profondément évolué et les enjeux qui sont liés sont devenus plus aigus, tant au regard de sa contribution à l'atteinte des objectifs environnementaux que de son acceptabilité par les contribuables.

Les membres du CPO ont fait le choix de ce thème en septembre 2018, avant que ne débute la contestation de la hausse de la composante carbone prévue en 2019. La loi de finances pour 2018 avait retenu un quasi-doublement de la valeur de la tonne de carbone entre 2018 et 2022 pour atteindre 86,20 euros en 2022. Cette augmentation a été gelée en loi de finances pour 2019. Constatant que les ambitions environnementales, en particulier climatiques, de la France sont de plus en plus hautes, le CPO a souhaité apprécier la pertinence de l'instrument fiscal pour les atteindre. Cette question est d'une grande actualité tant budgétaire qu'économique et internationale ; elle est aussi d'une grande sensibilité dans le débat public. Pour conduire cette réflexion, nous nous sommes appuyés sur des travaux de simulation inédits des effets macroéconomiques de la fiscalité énergétique, en particulier de la fiscalité carbone, sur les ménages et les entreprises, et des effets microéconomiques sur les ménages. Nous avons mobilisé à cet effet des modèles conçus respectivement par l'ADEME et l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et par le Commissariat général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). C'est la première fois que le CPO mène ses propres travaux de simulation à partir de modèles de l'administration et il a ainsi pu, en toute indépendance, maîtriser l'ensemble des scénarios et paramètres de calcul et tester les orientations qu'il suggère.

Nous avons porté une attention toute particulière à la question du consentement à l'impôt et aux conditions d'acceptation de l'impôt. Le thème de la fiscalité environnementale et de la fiscalité carbone a suscité, ces derniers mois, de nombreux débats, souvent passionnés ; et je ne doute pas que la fiscalité carbone fera encore l'objet de nombreux débats au Parlement, naturellement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, mais également dans le cadre de la convention citoyenne pour le climat dont les travaux vont bientôt débuter. L'ambition du rapport du CPO est de contribuer, dans le cadre et les limites des missions qui sont les siennes, à éclairer de manière indépendante le débat public et citoyen et les décideurs publics et privés sur la question de l'avenir de la fiscalité environnementale face au défi climatique.

Je dresserai tout d'abord le panorama de la fiscalité environnementale, en mettant l'accent sur la fiscalité énergétique. La fiscalité environnementale est généralement définie comme l'ensemble des mesures fiscales ayant un impact sur l'environnement. Cette définition est celle de la comptabilité nationale, elle est utilisée pour les comparaisons internationales et ne se limite pas aux seuls instruments ayant une vocation comportementale directe. En 2018, selon cette définition, la fiscalité environnementale comportait 46 instruments fiscaux dont le rendement s'élevait à 56 milliards d'euros, soit 2,4 % du PIB et 4,9 % des prélèvements obligatoires. Cet ensemble agrège des dispositifs fiscaux hétérogènes dont la finalité environnementale n'est pas toujours explicite. En intégrant les dépenses fiscales environnementales et certains autres instruments fiscaux, l'enjeu fiscal lié à l'environnement peut être évalué à 87 milliards d'euros, soit 3,7 points de PIB. La France a longtemps été en deçà de la moyenne européenne ; avec le développement de la composante carbone introduite dans la fiscalité sur les énergies fossiles en 2014, la France se situe désormais dans la moyenne européenne.

La fiscalité sur l'énergie représente 83 % de la fiscalité environnementale. En son sein, la fiscalité sur les énergies fossiles pèse 34 milliards d'euros, dont 32 milliards pour la seule taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Le CP0 a choisi de centrer ses travaux sur la fiscalité sur les énergies fossiles, notamment sur la fiscalité du carbone. Ces dernières concentrent en effet les principaux enjeux budgétaires, mais aussi de politique publique climatique et d'acceptabilité pour les contribuables. C'est également la fiscalité du carbone qui a connu la gestation la plus difficile puisqu'elle n'a pu être créée qu'en 2014, après les tentatives avortées de 2000 et de 2009 censurées par le Conseil constitutionnel.

Si la fiscalité énergétique a été construite historiquement dans une optique de rendement, ses finalités ont évolué depuis deux décennies pour intégrer des objectifs environnementaux et comportementaux. Le renforcement continu des objectifs climatiques de la France a en effet conduit à mobiliser de façon croissante la fiscalité pour inciter les agents économiques à modifier leurs comportements de production ou de consommation. Or, depuis la signature du protocole de Kyoto en 1997, les négociations climatiques internationales ont visé à réduire les émissions de gaz à effet de serre au moyen notamment d'une meilleure tarification du carbone ; la France a beaucoup oeuvré pour l'adoption de l'accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015.

Au niveau européen, les paquets Énergie et Climat ont fixé un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 40 % en 2030 par rapport à 1990. Au niveau national, la France a transposé dans la loi les engagements qu'elle a pris aux niveaux international et européen : la loi du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte fixe en droit interne l'objectif ambitieux de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2030 par rapport à 1990 et de division par quatre de celles-ci en 2050. Ces objectifs viennent d'être renforcés dans le cadre du projet de loi relatif à l'énergie et au climat, avec l'ambition d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon de 2050. Or l'atteinte de ces objectifs suppose d'accélérer le rythme de réduction des émissions dans les années à venir, comme le rappelait, en juin dernier, le premier rapport du Haut Conseil pour le climat : le rythme actuel est deux fois trop faible au regard des cibles retenues.

Pour y parvenir, les pouvoirs publics disposent de plusieurs instruments. Le système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre pour les plus gros émetteurs permet de donner un prix au carbone ; il s'applique dans trente et un pays de l'Espace économique européen ; n'étant pas un instrument fiscal, il ne relevait pas du champ d'analyse du CPO. L'autre grand instrument complémentaire du marché de quotas, c'est la fiscalité carbone.

Le rapport du CPO constate en premier lieu que la fiscalité carbone est un instrument efficace en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les simulations qui ont été conduites confirment les conclusions des travaux académiques et les résultats des comparaisons internationales. Ainsi, en fonction des hypothèses retenues, la reprise d'une trajectoire d'augmentation de la fiscalité carbone permettrait de réduire les émissions carbonées de 5 à 18 % en 2030 par rapport à 2019. Cependant, si la fiscalité carbone est efficace pour réduire les émissions sur le territoire national, elle a aussi pour effet de stimuler les importations de produits carbonés et des fuites de carbone par la perte de compétitivité-prix des entreprises françaises sur le marché national. Ainsi, la baisse de l'empreinte carbone de la France serait beaucoup moins forte du fait des importations : il est donc essentiel de ne pas limiter l'analyse des effets de la fiscalité carbone aux seules émissions sur le territoire national, mais d'envisager aussi ses conséquences sur notre balance commerciale et nos importations de produits.

En deuxième lieu, le rapport constate que les effets macro-économiques de l'augmentation de la fiscalité carbone sont limités, de l'ordre de quelques dixièmes de points de PIB. Ils peuvent être positifs en fonction des modalités de réutilisation des recettes supplémentaires collectées, soit par la baisse d'autres prélèvements obligatoires, soit par le financement de mécanismes de compensation. Toutefois, les simulations montrent aussi que la fiscalité carbone peut avoir pour effet de dégrader légèrement la balance commerciale.

En troisième lieu, le rapport constate que les effets de la fiscalité carbone pour les ménages sont hétérogènes. Contrairement aux idées reçues, la facture énergétique des ménages est globalement stable sur longue période et sa variation ne s'explique que très peu par la fiscalité : à titre d'exemple, la part des taxes dans le prix à la pompe du gazole était de 72 % en 1995 et de 59 % aujourd'hui ; pour l'essence sans plomb 95, la part des taxes est passée de 80 % en 1995 à 63 % aujourd'hui.

Le CPO a cherché à mener une analyse approfondie des impacts de la fiscalité carbone sur les ménages. Plusieurs types de situations sont apparues : d'abord en fonction du niveau de consommation de produits énergétiques fossiles, qui résulte essentiellement de la diversité des pratiques de déplacement en voiture particulière ; ensuite, le poids de la fiscalité carbone varie selon la localisation des ménages, avec une grande hétérogénéité territoriale entre les communes rurales et les très grandes agglomérations ; enfin, à l'instar d'autres impôts indirects comme la TVA, la fiscalité carbone est une imposition régressive : les 20 % de ménages les plus modestes consacrent 7,2 % de leurs revenus à la fiscalité énergétique contre 2,1 % pour les 20 % de ménages les plus aisés. Le croisement de l'approche par les revenus avec celle de l'hétérogénéité territoriale met donc en lumière une plus grande vulnérabilité des ménages modestes habitant en zone rurale ou dans les unités urbaines de taille moyenne - jusqu'à 200 000 habitants.

Concernant les entreprises, une partie de leurs émissions est soumise au marché européen de quotas, ce qui explique partiellement le fait qu'elles ne s'acquittent que de 36 % du produit de la fiscalité sur les énergies fossiles, alors qu'elles sont responsables de 61 % des émissions de gaz à effet de serre. Par ailleurs, certains secteurs bénéficient de dispositifs d'exemption, d'exonération, de taux réduits ou de remboursement ; la combinaison de l'ensemble de ces paramètres aboutit à un niveau de tarification effective très hétérogène, aussi bien par secteur d'activité que par type d'énergie fossile consommée.

En quatrième lieu, le CPO a constaté que les marges budgétaires potentiellement dégagées par la fiscalité carbone étaient limitées. Si la fiscalité carbone est efficace pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, elle l'est tout autant pour éroder sa propre assiette à tarifs constants ; c'est-à-dire qu'en maintenant le gel de la composante carbone à son niveau de 2019, le produit de la fiscalité sur les énergies fossiles pourrait s'affaisser de 9 milliards d'euros d'ici à 2030 par rapport à 2019 ; seule une augmentation de la composante carbone pourrait stabiliser, voire augmenter le rendement de la fiscalité énergétique fossile à l'horizon de 2030.

Je voudrais désormais évoquer les principales conclusions et orientations du rapport. La fiscalité carbone est un instrument inséré dans un jeu d'opportunités et de contraintes dont le maniement est complexe. Avec le gel de la trajectoire d'augmentation de la fiscalité carbone en loi de finances pour 2019, la France a suspendu le principal outil qu'elle avait retenu contre les émissions de gaz à effet de serre en dehors du système européen d'échange de quotas d'émissions. Ce gel ne s'est pourtant pas traduit par une limitation des ambitions environnementales. Au contraire, les objectifs déjà contraignants de la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015 sont en passe d'être renforcés avec l'ambition d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050. Si l'on veut atteindre cette cible, cela suppose de mobiliser l'ensemble des instruments de politique environnementale : le marché, les normes, les subventions, mais aussi la fiscalité, tout en tirant les enseignements de la contestation de l'automne 2018 en termes d'acceptabilité.

En s'inscrivant dans cette logique, le rapport formule huit orientations autour de trois axes.

Tout d'abord, la reprise d'une trajectoire d'augmentation de la fiscalité carbone paraît inéluctable pour espérer atteindre les objectifs que la France s'est assignés - sinon il faut remettre en cause les objectifs. Deux trajectoires de progression des tarifs de la fiscalité carbone ont été testées : une trajectoire modérée, reprenant l'objectif fixé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 100 euros la tonne de CO2 en 2030, qui permettrait une baisse des émissions modeste de 5 % en 2030, par rapport à 2019. Cette trajectoire modérée serait à peine supérieure à l'effet d'une indexation des tarifs de fiscalité énergétique fossile sur l'inflation et n'aurait donc pas d'impact réel sur le pouvoir d'achat des ménages. Une trajectoire plus ambitieuse alignée sur la valeur de l'action pour le climat de 250 euros la tonne de CO2 en 2030, telle que calculée dans le rapport de la commission présidée par Alain Quinet en 2019, permettrait une baisse des émissions de 18 % en 2030, par rapport à 2019, avec un surcoût moyen de 56 euros par an et par ménage. Mais l'analyse de l'impact de la hausse de la fiscalité carbone sur les ménages ne peut se résumer à la hausse de la facture énergétique moyenne, tant est grande l'hétérogénéité des effets de cette hausse selon les revenus, la localisation des ménages et leurs pratiques de déplacements.

Le choix de trajectoire de fiscalité carbone doit s'apprécier au regard des effets prévisibles sur les ménages, comme sur les entreprises, en tenant compte également des contraintes d'une économie ouverte. Au-delà de la trajectoire d'augmentation du tarif de la fiscalité carbone, le CPO propose aussi d'en élargir l'assiette par la remise en cause progressive des dépenses fiscales qui affectent son efficacité. À la seule TICPE sont attachées aujourd'hui 23 dépenses fiscales majoritairement défavorables à l'environnement dont le coût, de 5,8 milliards d'euros en 2018, est en forte croissance. En y ajoutant les exonérations dont bénéficient notamment le transport aérien et le secteur maritime, ce sont 26 mesures dérogatoires représentant plus de 10 milliards d'euros de pertes de recettes fiscales. Or certaines dépenses fiscales présentent un taux de soutien sectoriel dépassant largement la valeur de la tonne de carbone et font bien plus que compenser le coût des émissions de CO2. C'est en particulier le cas pour le transport aérien et pour le gazole, sous condition d'emploi.

La réforme des dépenses fiscales pourrait suivre les orientations suivantes : supprimer les tarifs de remboursement de TICPE en faveur du transport routier de marchandises, qui représentent de l'ordre de 1,1 milliard d'euros, qui amènent à exonérer totalement ce secteur de toute fiscalité carbone, alors même qu'il est un émetteur important de gaz à effet de serre ; inclure une composante carbone pour les secteurs économiques faisant l'objet d'une exonération - transport aérien international, transport maritime international et national, transport fluvial, pêche - ; faire converger certains taux réduits sur le gazole non routier sur les tarifs de droit commun. Nous notons que le Gouvernement a retenu quelques-unes de ces orientations dans le projet de loi de finances pour 2020.

Le CPO propose ensuite de distinguer, voire de dissocier, la taxe carbone des taxes sur les énergies fossiles, comme la TICPE. Cela permettrait d'en faire un instrument distinct du socle de fiscalité énergétique, qui doit garder sa vocation de rendement et pouvoir bénéficier d'une évolution différenciée. Cette dissociation aurait l'avantage d'établir un lien plus clair entre l'objectif environnemental de la fiscalité carbone et l'instrument retenu pour l'atteindre. Plus largement, la fiscalité carbone gagnerait à être mieux articulée avec les autres instruments de politique environnementale, notamment fiscaux, dans le cadre d'une stratégie d'ensemble. La couverture de plusieurs coûts environnementaux, notamment dans le domaine des transports pourrait en effet gagner à davantage mobiliser des instruments fiscaux complémentaires. C'est le cas notamment des externalités liées à l'usage de la route, avec la taxe kilométrique nationale sur les poids lourds, la révision des modalités de calcul de la taxe sur les certificats d'immatriculation, la révision du barème kilométrique de l'impôt sur le revenu ou encore celles engendrées par la pollution atmosphérique, la convergence de la fiscalité du gazole vers l'essence.

Par ailleurs, l'articulation avec le marché européen de quotas demeure perfectible en termes de cohérence de l'assiette et de niveau de tarification du carbone. Au-delà de la conception de la taxe, les enjeux d'acceptabilité doivent faire l'objet d'une attention renouvelée. La reprise d'une trajectoire de taxe carbone ne peut faire l'économie d'une meilleure prise en compte de son acceptabilité par nos concitoyens. Au vu des difficultés récentes, plusieurs mesures pourraient permettre aux pouvoirs publics de retrouver une forme d'acceptabilité et d'envisager le développement de la fiscalité carbone. L'acceptabilité de la taxe pourrait être facilitée par la clarté des objectifs qui lui sont assignés, ainsi que par la stabilité et la visibilité de la trajectoire, même s'il faut être conscient que ce cadre d'action peut bien évidemment être perturbé par la variation des prix de marché des énergies fossiles. L'évolution du prix du baril de pétrole en est l'illustration. De plus, la transparence dans l'utilisation des recettes contribuerait à renforcer l'acceptabilité de la taxe sans qu'il y ait nécessairement d'affectation juridique. Enfin, la mise en place d'un mécanisme de compensation, qu'il soit pérenne ou transitoire, forfaitaire ou ciblé, pourrait également favoriser le consentement à la fiscalité carbone tout en modérant les effets sur les ménages les plus affectés. Le CPO a évalué les effets de plusieurs natures de dispositifs de compensation en fonction du revenu, du lieu de résidence et de la mobilité des ménages. Ces simulations figurent d'ailleurs dans le rapport.

L'opportunité de la mise en place et la nature de telles compensations doivent toutefois dépendre du niveau de trajectoire retenu. Il conviendrait en outre de veiller à ne pas subventionner l'usage des énergies fossiles contraires à l'effet recherché par la fiscalité carbone.

Enfin, des actions devraient être engagées au niveau européen et international, pour éviter que la France n'agisse seule. Par définition, la pollution climatique est un enjeu qui dépasse le cadre national. Il importe d'agir au niveau international et européen pour inciter les partenaires de la France à agir dans la même direction. Le CPO propose ainsi de soutenir les initiatives de révision du cadre européen relatif à la fiscalité énergétique, en particulier de la directive du 27 octobre 2003, afin d'y intégrer davantage les préoccupations environnementales et de mieux prendre en compte les objectifs climatiques de l'Union européenne. De plus, des dispositifs de protection commerciale gagneraient à être développés afin d'éviter que les politiques environnementales européennes ne pénalisent les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale. Pour y parvenir, le CPO propose de soutenir les initiatives qui mettent en oeuvre un droit de douane uniforme sur les importations de pays non coopératifs en matière de politique climatique.

Enfin, le CPO propose de revenir sur les exemptions européennes dont bénéficient les secteurs du transport aérien et maritime. Ces modes de transport bénéficient aujourd'hui d'un régime dérogatoire qui n'est justifié ni par des motifs économiques ni par des motifs environnementaux. Il paraît nécessaire d'agir au niveau européen et de renforcer les engagements pris par ces deux secteurs au niveau mondial.

Le Conseil des prélèvements obligatoires s'est efforcé de formuler des propositions d'orientation qu'il a voulues réalistes, concrètes, pragmatiques.