Intervention de Elisabeth Borne

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je remercie M. le président et Mme la rapporteure de la mission d’information, ainsi que l’ensemble des membres de celle-ci, d’avoir fait porter leurs travaux sur ce sujet important des risques climatiques.

Il est important, car ces risques affectent, sous des formes diverses, tous nos territoires. J’étais ce week-end en Guadeloupe, particulièrement exposée, notamment, aux cyclones, et la semaine dernière dans l’Hérault, frappé par des inondations très rapides. Mais ces risques affectent aussi nos côtes, sous l’effet de l’érosion marine, ou encore nos territoires plus continentaux, confrontés aux phénomènes de sécheresse et de pluies soudaines.

Il est aussi important en ce que ces risques peuvent engendrer de manière abrupte des situations de grande détresse chez nos concitoyens, nos agriculteurs, nos entreprises, mais aussi, plus globalement, nos collectivités et nos territoires, confrontés au constat d’avoir « tout perdu ».

Le rapport de la mission d’information l’illustre : ces risques et leurs impacts sont accrus sous l’effet du dérèglement climatique. Il nous faut donc renforcer nos démarches de prévention, mais aussi adapter nos dispositifs d’accompagnement et d’indemnisation. C’est le sens de l’action que mène avec détermination le Gouvernement.

C’est un fait, les risques climatiques – inondations, sécheresses, cyclones, feux de forêt, avalanches… – seront affectés par les évolutions du climat, et ce de multiples façons : évolution de leur localisation, fréquence accrue ou intensité plus importante.

Ce constat, aujourd’hui largement admis, nous oblige à l’action. Cela passera nécessairement par un rééquilibrage et un renforcement de nos efforts en faveur de la prévention, à laquelle nous consacrons aujourd’hui dix fois moins de moyens qu’à l’indemnisation.

Nous avons la chance de disposer, en France, d’outils de prévention des risques et de maîtrise de l’urbanisation qui ont fait leurs preuves depuis de nombreuses années. L’enjeu, pour l’avenir, est d’adapter ces outils ou d’en développer de nouveaux lorsque cela est nécessaire, afin de répondre aux risques nouveaux, plus fréquents et plus intenses, auxquels seront de plus en plus exposés nos territoires.

J’identifie trois priorités.

Premièrement, il convient de renforcer notre connaissance de ces risques climatiques nouveaux et nos capacités de prévision. L’acquisition d’un nouveau supercalculateur par Météo France, pour un coût total de 144 millions d’euros, et la modernisation du réseau des radars météo permettront de renforcer notre capacité à anticiper des épisodes plus violents et localisés.

Il nous faut aussi mieux connaître les risques nouveaux liés au dérèglement climatique. Je pense notamment aux risques en montagne : depuis cette année, nous avons engagé un travail spécifique avec les différents opérateurs de l’État pour mieux connaître l’évolution des risques glaciaires, qu’il s’agisse de chutes de blocs ou de vidanges brutales de poches d’eau, et, ainsi, définir avec les collectivités les mesures de surveillance qui s’avéreraient nécessaires.

Comme l’évoquait M. Husson, il nous faudra maintenir, dans les prochaines années, un haut niveau d’investissement en faveur de l’amélioration de la connaissance sur ces risques nouveaux. Je veillerai à ce que nos opérateurs publics – le Bureau de recherches géologiques et minières, ou BRGM, l’Institut national de l’environnement industriel et des risques, ou Ineris, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, ou Cerema, l’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture, ou Irstea, enfin l’Office national des forêts, ou ONF – fassent figurer cet objectif parmi leurs priorités.

Bien entendu, ces connaissances doivent être partagées largement grâce aux outils numériques, en complément des dispositifs réglementaires existants, tels que l’information des acquéreurs ou des locataires.

Deuxièmement, au-delà du renforcement des connaissances, il nous faut également accompagner les collectivités dans leurs démarches de prévention et de réduction de la vulnérabilité, en particulier contre les inondations et les submersions.

Oui, monsieur Bouloux, l’élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles, les PPRN, doit être une priorité des services de l’État. Elle l’est d’ailleurs déjà, notamment pour les zones les plus exposées. Au reste, la survenue de catastrophes entraîne une mise à jour systématique des plans, pour tenir compte du retour d’expérience. C’est ce qui s’est passé, par exemple, après les inondations dans l’Aude.

Vous savez également que l’élaboration de ces documents peut susciter des tensions locales. J’ai pu constater, s’agissant des plans de prévention, notamment face aux submersions marines, que l’on oubliait rapidement ce que l’on avait vécu au moment d’élaborer des documents interdisant, par exemple, de nouvelles urbanisations.

Les plans communaux de sauvegarde sont également des outils essentiels. Il faut rappeler les obligations qui pèsent notamment sur toutes les communes couvertes par un plan de prévention des risques, soit 12 000 communes en France, mais aussi accompagner les collectivités dans l’élaboration de ces plans communaux de sauvegarde. C’est notamment le rôle du service interministériel de défense et de protection civile des préfectures.

Dans ce domaine, il est intéressant de s’appuyer sur les intercommunalités et les associations d’élus. J’ai pu constater, dans l’Aude, le rôle tout particulier, du Syndicat mixte des milieux aquatiques et des rivières, le Smmar. De façon générale, les établissements publics territoriaux de bassin, les EPTB, peuvent aussi jouer un rôle d’appui aux communes pour l’élaboration des plans communaux de sauvegarde.

Les dispositifs d’alerte ont également été mentionnés. Nous devons certainement progresser sur ce sujet, comme nous avons pu le voir, à l’occasion de la survenue d’un risque industriel, lors de l’incendie de Lubrizol à Rouen.

Forte du retour d’expérience sur ces crises, je devrai, avec mon collègue ministre de l’intérieur, réfléchir à d’autres outils, en complément des sirènes, par exemple, dont les citoyens ne connaissent pas nécessairement la signification.

Il nous faut aussi conforter le dispositif des programmes d’actions de prévention des inondations, les PAPI, lequel permet de faire émerger, sur l’initiative des collectivités, dont je veux souligner l’engagement, de véritables projets de territoire cofinancés par le fonds Barnier.

Je tiens à souligner que, depuis sa création, ce dispositif a permis de mobiliser près de 2 milliards d’euros d’investissements, dont 800 millions d’euros apportés par le fonds Barnier.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite comme vous que l’élaboration et la mise en œuvre de ces programmes soient facilitées et accélérées. Une mission d’inspection me remettra, dans les prochains jours, ses propositions à ce sujet. Je les examinerai évidemment avec la plus grande attention.

Plusieurs d’entre vous, dont M. Mandelli, ont évoqué spécifiquement les ressources du fonds Barnier. C’est un outil précieux, qui permet, grâce à la contribution de l’ensemble des Français, de financer des actions de réduction de la vulnérabilité, notamment collective.

Les ressources de ce fonds sont effectivement plafonnées en loi de finances. Ses dépenses, autour de 200 millions d’euros par an, sont, depuis plusieurs années, supérieures à son abondement annuel, de 131 millions d’euros par an, mais il bénéficie d’une trésorerie qui lui permettra, en 2020, de continuer à financer l’ensemble des actions de prévention nécessaires. En revanche, soyons clairs, il nous faudra nous poser la question, dans le cadre de la loi de finances pour 2021, de la bonne adéquation entre les ressources et les dépenses de ce fonds.

Troisièmement, et surtout, il nous revient de créer les outils et dispositifs adaptés aux risques climatiques nouveaux.

C’est ce que nous avons déjà engagé dans le cadre de la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi Élan », via la refonte du dispositif de prévention du risque de retrait-gonflement des argiles. À une réglementation parcellaire et inhomogène sur le territoire, nous avons substitué une intégration systématique de ce risque pour les constructions neuves dans les zones exposées.

Comme plusieurs d’entre vous, je pense que cette évolution ne résoudra pas la situation de ceux qui se retrouvent parfois en grande détresse en raison des dégâts subis par les habitations existantes. Chaque année, la solidarité nationale consent un effort substantiel, en indemnisant pour près de 400 millions d’euros de dégâts liés spécifiquement à ce risque.

En revanche, je suis, en l’état, réservée sur la possibilité de mobiliser le fonds Barnier pour réduire de manière préventive la vulnérabilité des habitations construites de manière non résiliente. En effet, les moyens de ce fonds ont jusqu’à présent été priorisés sur les risques présentant des menaces graves pour les vies humaines. Par ailleurs, les travaux préventifs sont extrêmement coûteux, voire impossibles, puisqu’il faut intervenir sur le gros œuvre.

Adapter nos dispositifs au changement climatique, c’est aussi le sens de la réflexion que nous souhaitons engager avec le projet de loi sur les risques majeurs outre-mer ; celui-ci fera l’objet d’une concertation dans les territoires ultramarins, qui commencera d’ici à la fin de l’année 2019.

Au regard du retour d’expérience sur le cyclone Irma, ce projet de loi posera la question du renforcement des exigences en matière de construction paracyclonique, comme celui qui a été décidé, par exemple, pour le CHU en cours de construction à la Guadeloupe, dont j’ai pu visiter le chantier le week-end dernier.

Nous souhaitons également que ce projet de loi permette d’agir pour renforcer la culture du risque parmi les populations. C’est un point d’importance, plusieurs d’entre vous l’ont souligné. La mise en place de « journées japonaises », durant lesquelles chacun se mobilise face aux risques, mise en place expérimentée cette année en Guadeloupe, est l’une des pistes pour toucher des publics scolaires et des populations sans doute éloignées des messages de prévention actuels, qui sont très institutionnels.

Enfin, nous en faisons tous le constat, nos littoraux sont de plus en plus menacés, sous l’effet combiné de la hausse du niveau de la mer et de l’érosion du trait de côte.

Alors qu’elles sont souvent en première ligne, les collectivités se sentent parfois démunies. Ce risque très spécifique, puisqu’il ne présente pas le même caractère d’imprévisibilité, nécessite que nous développions des outils d’aménagement et de financements dédiés.

Le Premier ministre a confié une mission au député Stéphane Buchou sur le sujet. Celui-ci rendra ses préconisations dans les prochaines semaines. Au regard des enjeux très importants pour nos littoraux, je serai extrêmement attentive à ce que ce travail débouche sur les évolutions nécessaires, afin de fournir à nos territoires de véritables leviers d’action.

Mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous pouvez le constater au travers de ces différents exemples, nous aurons besoin de vous, les parlementaires, mais aussi des élus locaux pour mettre en place ces outils nouveaux, afin d’atténuer l’impact du dérèglement climatique sur nos territoires et poursuivre l’investissement, à l’échelon national et dans nos territoires, en faveur d’une plus grande résilience.

Toutefois, s’adapter, c’est aussi être en mesure d’accompagner un territoire et ses habitants frappés par une catastrophe naturelle lorsque les démarches de prévention n’ont pas suffi.

À cet égard, votre rapport, monsieur le président, madame la rapporteure, met bien en évidence que, pour la majorité des parties prenantes, les grands principes de notre système d’indemnisation, fondés sur la solidarité nationale, doivent être préservés.

Je souscris également à l’idée que, face au défi climatique, des évolutions devront être apportées à ce dispositif.

Il nous faut, tout d’abord, regarder avec lucidité la question de la soutenabilité de ce régime, alors que nous anticipons une augmentation des dommages, due à la fois à des phénomènes plus fréquents et plus intenses, mais aussi à la hausse des populations dans les zones concernées et à celle de la valeur des biens exposés.

Ces deux dernières années, le coût total des catastrophes naturelles a atteint des niveaux particulièrement élevés : près de 3 milliards d’euros en 2017, en intégrant le cyclone Irma, et près de 2 milliards en 2018. D’ici à 2050, ces montants seront multipliés par deux.

Si l’on s’intéresse plus particulièrement au régime CatNat, le coût moyen de l’indemnisation des inondations depuis 1982 est de 554 millions d’euros par an et celui des sécheresses s’élève à 409 millions d’euros par an ; ils représentent respectivement 57 % et 34 % de la sinistralité cumulée depuis cette date.

Soyons clairs, seul un effort accru en matière de prévention permettra de limiter l’augmentation de ces coûts sans amoindrir la qualité de l’indemnisation de nos concitoyens. C’est aussi l’un des objectifs de la réforme de la prévention du risque retrait-gonflement des argiles prévu par la loi Élan, que j’évoquais tout à l’heure : à présent, c’est la garantie décennale du constructeur qui doit prendre en charge les dégâts si une habitation nouvelle n’a pas été construite en prenant en compte ce risque.

Par ailleurs, comme vous, je constate que nos concitoyens et les élus appellent de leurs vœux un dispositif d’indemnisation plus efficace, plus réactif et plus transparent.

D’ores et déjà, le ministère de l’intérieur, qui assure le secrétariat de la commission interministérielle chargée du processus de reconnaissance CatNat, a pris plusieurs initiatives en ce sens. L’application iCatNat, dont le déploiement s’achève, permet aux communes de déposer leur demande de manière dématérialisée, de suivre l’avancement des procédures et de bénéficier de délais de traitement accélérés.

Je veux souligner, par exemple, que l’arrêté portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, à la suite des inondations intervenues dans l’Hérault et dans d’autres départements la semaine dernière, sera pris demain.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes plusieurs à avoir évoqué la possibilité de mettre en place une clause d’appel sur les décisions de la commission interministérielle.

Aujourd’hui, grâce aux évolutions mises en œuvre, les décisions sont motivées et l’ensemble des expertises à l’appui de celles-ci est à la disposition des collectivités. Les communes peuvent d’ores et déjà solliciter, en cas de décision défavorable, le réexamen de leur demande par le ministre de l’intérieur.

Nous sommes ouverts à ce qu’un travail soit engagé avec les collectivités pour approfondir l’opportunité d’un mécanisme nouveau d’appel, qui devrait nécessairement être encadré pour réguler les demandes.

S’agissant particulièrement des dossiers sécheresse-réhydratation de sols, plusieurs d’entre vous ont souligné la lenteur des procédures de reconnaissance.

La méthodologie applicable jusqu’en mai dernier nécessitait l’analyse de données sur plusieurs mois, ce qui entraînait des délais d’instruction très longs. La réforme de cette méthodologie, qui a été détaillée par une circulaire de mai 2019, simplifie les critères pris en compte, ce qui facilitera la lisibilité des décisions prises et permettra un traitement des dossiers dans des délais beaucoup plus courts.

D’autres évolutions du dispositif d’indemnisation proposées par le rapport de votre mission, dans le sens d’une plus grande protection de nos concitoyens, me semblent intéressantes. Je pense, par exemple, à la fin de la modulation des franchises dans les zones comprenant un plan de prévention des risques en cours d’élaboration ou encore à la prise en compte des frais de relogement d’urgence.

Je veux également rappeler que trop de nos concitoyens non assurés, par choix ou par nécessité, ne bénéficient pas de cette garantie minimale. Il nous reste encore à faire progresser la couverture assurantielle, en particulier dans les territoires ultramarins. Le Gouvernement a diligenté une mission d’inspection sur ce sujet, dans les conclusions permettront d’alimenter la consultation à venir sur le projet de loi sur les risques majeurs outre-mer.

Je tiens également à répondre à vos interrogations sur l’évolution du régime de catastrophe naturelle. Les services du ministre de l’économie et des finances ont engagé des travaux pour faire suite aux demandes formulées par le Président de la République à Saint-Martin, en septembre 2018, en faveur d’un système plus incitatif et plus rapide. Des concertations ont commencé, notamment avec les professionnels.

Sur ce plan, votre rapport apporte une contribution importante. Il nous faudra identifier un vecteur législatif. Certaines mesures pourront intégrer le projet de loi sur les risques majeurs outre-mer. D’autres relèvent, en revanche, du champ réglementaire. Elles pourront donc être mises en œuvre rapidement et indépendamment de ce projet de loi.

Votre rapport évoque aussi la situation des agriculteurs, qui sont parmi les premiers exposés au réchauffement et au dérèglement climatiques.

Face à la multiplication des événements climatiques exceptionnels, il est indispensable de repenser collectivement, d’une part, les mesures de protection et d’indemnisation, mais également, plus largement, les pratiques agricoles elles-mêmes, dans une logique de prévention et d’adaptation.

C’est ainsi qu’une consultation élargie sur les voies d’amélioration des outils de gestion des risques en agriculture a été lancée, à l’été 2019, par mon collègue Didier Guillaume. L’objectif est d’identifier des voies d’amélioration des outils de gestion des risques en agriculture, notamment dans la perspective de la mise en œuvre de la prochaine PAC.

Sur la base des contributions des parties prenantes qu’il aura reçues, le ministre de l’agriculture et de l’alimentation présentera le 31 octobre, c’est-à-dire demain, une synthèse des retours et fixera le programme de travail pour les prochains mois. Ce dernier couvrira les sujets et les recommandations contenus dans votre rapport, ainsi que des thèmes tels que l’articulation entre les calamités agricoles et l’assurance récolte, les secteurs spécifiques de l’arboriculture et des prairies, pour lesquels la souscription d’assurance reste faible, ou encore les enjeux de formation à la culture de la gestion du risque.

La consultation et le débat doivent également être l’occasion d’évoquer le sujet spécifique des dégâts de la grêle sur les productions agricoles, que plusieurs d’entre vous ont évoqué. Vous le savez, le dispositif des calamités agricoles prend en compte uniquement les pertes de fonds, c’est-à-dire les arbres ou les ceps détruits par la grêle, et non les pertes de récolte à la suite d’un orage de grêle.

Ces dernières pertes sont couvertes par des contrats spécifiques, que seulement 60 % des agriculteurs ont souscrits aujourd’hui. Il est donc légitime que cet aléa soit intégré dans le cadre de la consultation en cours pilotée par mon collègue ministre de l’agriculture.

Au-delà des particuliers et des agriculteurs, les collectivités sont également en première ligne face à ces risques. Le fonds de solidarité permet de leur apporter une aide lorsque des biens non assurables, tels que les réseaux et voiries, sont endommagés.

Mme Carrère s’est fait l’écho des difficultés rencontrées par certaines communes au regard des délais de versement des indemnisations de ce fonds. Le Gouvernement en est tout à fait conscient, et l’ensemble des services s’attache à accélérer les procédures. C’est notamment ce qui a été fait après les dernières inondations dans l’Aude : les 41 millions d’euros octroyés aux collectivités au titre du fonds ont pu être attribués en moins de six mois, malgré un important travail d’évaluation des dégâts.

J’ai bien noté, par ailleurs, les propositions d’amélioration du dispositif de fonds de solidarité qui ont été formulées par Mme Sollogoub, et je me ferai le relais des préoccupations qui ont été exprimées auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, pour que ces suggestions puissent être examinées.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’avez constaté, le Gouvernement partage très largement le diagnostic posé par la mission d’information, dont je veux de nouveau souligner l’intérêt et la pertinence.

L’adaptation de nos territoires face à ces risques nouveaux par leur nature ou leur intensité ne se fera pas uniquement en renforçant nos démarches existantes : il nécessitera aussi que nous inventions, ensemble, de nouveaux leviers d’action.

Nous avons engagé de nombreux chantiers en ce sens pour les prochains mois : concertation sur le projet de loi sur les risques majeurs outre-mer, gestion du trait de côte, concertation sur l’évolution du régime d’indemnisation des calamités agricoles, évolution du régime des catastrophes naturelles…

À cet égard, votre contribution, grâce à ce rapport, et votre participation à ces futurs travaux nous seront extrêmement utiles. Je vous en remercie par avance.