Intervention de François Delattre

Je suis très heureux et très honoré de me présenter devant vous pour la première fois, avec l'excellente équipe qui m'accompagne, dans le cadre de vos auditions sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 et plus particulièrement sur l'évolution des deux missions qui sont pilotées par le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, « Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement ».

Le ministre vous a présenté avec précision, la semaine dernière, les grandes masses et les objectifs du budget de notre ministère pour l'année 2020. Ce budget doit permettre à la France de jouer efficacement son rôle de puissance d'équilibre et il répond à un double objectif : d'abord, être en phase avec nos besoins et nos objectifs, grâce à des crédits stabilisés de 2,87 milliards d'euros sur la mission « Action extérieure de l'État », soit une progression de 2,3 millions d'euros. Les crédits des programmes 105 et 151, qui assurent le bon fonctionnement de nos réseaux diplomatiques et consulaires, sont maintenus à leur niveau de 2019, tandis que les crédits du programme 185 consacré à la diplomatie culturelle augmentent de 3 %. Nous pourrons ainsi mieux promouvoir l'enseignement et la diffusion du français, mieux défendre nos industries créatives, développer notre coopération scientifique et renforcer notre attractivité universitaire - sujets qui vous tiennent particulièrement à coeur.

Second objectif, nous voulons développer davantage la marque de notre solidarité internationale à travers la mission « Aide publique au développement », avec la poursuite d'une trajectoire ascendante de notre APD pour atteindre 0,55 % du RNB en 2022. Les crédits sont en nette augmentation, pour atteindre 2,14 milliards d'euros.

L'année dernière, vous avez mis en avant des éléments sur notre outil diplomatique, son réseau et sa capacité budgétaire à faire face aux risques exogènes. Notre ministère prend toute sa part dans la transformation publique. Depuis la dernière audition de mon prédécesseur, il y a un an, nous avons effectué un travail sérieux, avec professionnalisme et loyauté, afin de mettre en place la réforme des réseaux de l'État à l'étranger. Cette réforme vise deux objectifs : donner davantage de latitude à chaque ambassadeur pour exercer le rôle de pilote de l'action extérieure de l'État ; et optimiser l'utilisation de nos ressources et contribuer à l'effort de réduction des dépenses publiques.

Nous avons simplifié la gestion des fonctions supports, pour la rendre plus économe, plus rationnelle et plus efficace. Auparavant cloisonnée entre les différents services de l'État représentés à l'étranger, elle est désormais unifiée sous la responsabilité du ministère. Cette réforme a regroupé dès 2019 les ETP, les agents de soutien et les crédits de fonctionnement et d'investissement, délégués et exécutés à l'étranger. Cela concernait huit ministères, soit 18 programmes budgétaires, qui sont regroupés désormais sur le seul budget du MEAE. Je rends hommage au travail des secrétaires généraux d'ambassade, véritables pilotes d'une gestion intégrée des moyens de soutien. Depuis le 1er janvier, ils s'appuient sur une convention interministérielle de gestion, âprement négociée entre les ministères, qui est un outil clé pour nos équipes. Selon les premiers retours d'expérience, la réforme était utile - même si elle n'était pas facile - puisqu'elle a eu au moins quatre effets positifs : elle a apporté plus de transparence et de transversalité dans la gestion des moyens de soutien ; elle instaure un nouveau dialogue de gestion interministérielle - les postes informent les administrations concernées, et les services des ambassades s'attachent à rechercher localement des solutions, avec un dialogue beaucoup plus fluide ; elle donne un nouvel élan au processus d'optimisation des dépenses au sein des ambassades grâce au regroupement des contrats - téléphonie, nettoyage, assurance automobile, réduction du parc automobile dans les grands postes... ; elle harmonise les règles et les pratiques interministérielles et apporte plus d'équité entre les agents. Cette réforme permet désormais une allocation réellement améliorée des moyens et nous constatons déjà des économies d'échelle progressives, grâce aux solutions de gestion mises en place par les gestionnaires en ambassade : 3 millions d'euros l'an prochain, ce n'est pas rien !

Nous respectons nos engagements d'économies sur la masse salariale. Le ministère respectera sa trajectoire et parachèvera sa réforme sur toute la durée du processus, jusqu'en 2022. Il vise 45 millions d'euros d'économies sur sa masse salariale, soit une suppression de 416 ETP. Nous avons déjà accompli une bonne part du chemin en 2018 et en 2019, néanmoins l'effort reste important pour 2020. Nous nous sommes engagés à réaliser 80 nouvelles suppressions d'ETP l'an prochain et à ramener notre plafond d'emplois à 13 524 emplois.

Je souhaite vous rassurer sur la méthode : toutes ces suppressions ont fait l'objet d'un dialogue étroit entre l'administration centrale et l'ensemble de notre réseau, sur la base de trois séries de critères : d'abord des critères politiques, avec une priorité donnée à l'Asie et aux pays émergents, une stabilité dans les pays du G5-Sahel et une attention particulière donnée à plusieurs pays clés ; ensuite, des critères de taille de postes pour tenir compte des marges de rationalisation les plus importantes ; et enfin, des critères de cohérence avec la relation bilatérale et bien sûr le plan d'action de l'ambassadeur.

L'orientation générale pour 2020 fait porter l'effort en ETP et en masse salariale plutôt sur les chancelleries politiques, en préservant les services de gestion des ambassades qui sont en première ligne pour mettre en oeuvre la réforme. Sur les 81 suppressions d'ETP, 38 concerneront le programme 105, et ce seront essentiellement des fonctionnaires titulaires - 18 ETP - ou des CDI affectés à l'étranger -20 ETP ; 16 agents de droit local seront aussi concernés. Les autres programmes 151, 185 et 209 contribuent à hauteur respectivement de 22, 6 et 15 ETP.

Je vous signale des effets collatéraux que vous avez pu constater sur le terrain : cette réforme fait peser une charge de travail substantielle sur l'ensemble des secrétaires généraux d'ambassade, et les équipes sont parfois en surchauffe. C'est un point de préoccupation majeur et nous faisons le maximum pour les soutenir concrètement.

Cette réforme est également possible grâce à une dématérialisation accrue des démarches administratives. Le département et notamment la Direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) sont mobilisés pour poursuivre la modernisation de l'administration consulaire. Nous avons quatre projets emblématiques : France-Visas sera opérationnel fin 2021, le registre d'état civil électronique d'ici à 2022, le vote par Internet sera utilisé lors des élections consulaires en mai 2020, et le centre de réponses téléphoniques et courriels unique permettra, à terme, à nos concitoyens de joindre 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 nos services consulaires. Près de 4,5 millions d'euros seront consacrés au développement de ces projets en 2020.

Nous veillons naturellement à maintenir la qualité du service public, et nous entendons les messages de nos concitoyens qui veulent améliorer les services consulaires. La numérisation des actes d'état civil sera l'occasion d'économies importantes, avec la suppression non seulement des coûts d'expédition postale, mais l'usager pourra faire l'économie de plusieurs centaines de kilomètres pour accomplir une formalité... Ce sont donc des mesures concrètes au service de nos compatriotes.

Je partagerai franchement avec vous trois observations sur les limites de l'exercice. D'abord, les gains de productivité du réseau consulaire ne sont pas extensibles à l'infini. Nous n'avons quasiment plus de marge pour les visas. La modernisation du service aux Français bute sur le fait qu'à mission constante, les services continuent d'exiger des personnels instructeurs et décideurs et un service de proximité. Par exemple, pour les aides sociales ou la lutte contre la fraude, à terme, nous devrons choisir entre le maintien des ETP ou la réduction des missions. Nous n'en sommes pas là, mais il faut être conscient de cette butée. Ensuite, le remodelage du réseau par transformation des emplois d'expatriés en emplois moins coûteux a un coût, et il n'est pas infini. En 2022, nous aurons épuisé notre potentiel de synergies ; nous aurons toujours besoin d'une proportion significative d'agents expatriés et nous devons tenir compte de chaque situation locale. Il n'est pas si simple ni si avantageux de recourir au marché local, compte tenu des contraintes de vivier d'agents compétents, de nos contraintes de sécurité et de confidentialité, et du nécessaire respect du droit du travail local. Enfin, nous souhaitons faire encore mieux en matière d'harmonisation et de simplification administrative sous l'autorité des ambassadeurs, et constituer des équipes en fonction des plans d'action de nos ambassadeurs et du contexte de chaque pays - c'est un sujet interministériel sensible et nous ne sommes pas encore au bout du chemin.

Autre point de préoccupation, le financement de notre immobilier. Le ministre a souhaité augmenter substantiellement le budget dédié à l'immobilier, qui passe de 72 à 80 millions d'euros, soit une augmentation de 9 %, augmentation importante. Depuis la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et la réforme de la politique immobilière de l'État en 2006, le département, comme tous les autres ministères, appuie ses investissements immobiliers structurants non plus sur ses crédits budgétaires, mais sur le programme 723 « Gestion du Patrimoine immobilier de l'État », géré par la direction de l'immobilier de l'État. Ce programme est adossé à un compte d'affectation spéciale (CAS), le fameux CAS 723 qui est lui-même alimenté par les produits de cessions immobilières. Les ventes de biens immobiliers financent les acquisitions de nouveaux biens immobiliers. La soutenabilité de ce modèle économique interroge actuellement, car les recettes sont en diminution structurelle : les ventes significatives ou les plus aisées à réaliser ont déjà été signées. Malgré des difficultés juridiques ou liées au contexte local, il reste certes des ventes possibles, mais elles ne sont pas toutes souhaitables et peuvent interroger quant au maintien de notre influence et de notre rayonnement. Les recettes prévisibles ne couvrent plus les besoins en investissements structurants.

À cela s'ajoutent les dépenses de sécurisation de nos emprises à l'étranger qui sont naturellement une priorité de premier plan pour l'ensemble du ministère, alors qu'elles étaient réalisées sur crédits budgétaires. Depuis 2018, Bercy y a mis fin et elles seront donc exceptionnellement financées par une avance du CAS 723 de 100 millions d'euros en 2019 et 2020, mais ce montant devra être remboursé avec des produits de cessions entre 2021 et 2025. Cela réduira d'autant nos capacités d'investissements sur la période.

En l'absence de crédits budgétaires suffisants pour assurer l'entretien lourd de nos emprises, mais aussi pour l'aménagement de biens pris à bail, nous avons dû financer certaines opérations sur le programme 723 par dérogation des règles de gestion de ce programme et du CAS. L'utilisation des produits de cession pour ce type d'opération a donc amoindri notre capacité à lancer de nouvelles opérations immobilières. Notre droit de retour à 100 % a été largement obéré entre 2014 et 2017 par des contributions forfaitaires successives au désendettement de l'État à hauteur de 207 millions d'euros, prélevées sur les produits de cession. Cette somme manque cruellement à notre direction des immeubles et de la logistique pour pouvoir financer le lancement et l'achèvement de plusieurs opérations immobilières de grande importance. Dès 2018, elle n'a plus eu la trésorerie nécessaire pour lancer de nouvelles opérations. Notre politique immobilière est soumise à de fortes contraintes et incertitudes liées à son mode de financement, alors même que la baisse des produits de cessions est prévisible et inévitable. Le montant des crédits à la disposition du ministère est bien inférieur à celui des crédits nécessaires pour achever les opérations en cours et pour engager de nouvelles opérations demandées par nos postes et franchement nécessaires. Nous devons réfléchir rapidement aux moyens que nous consacrerons à notre politique immobilière dès 2021. C'est l'une des principales missions de notre nouvelle directrice des immeubles et de la logistique, dans le cadre d'une nécessaire remise à plat de notre dispositif. Elle y travaille d'arrache-pied.

Troisième préoccupation, nous avons beaucoup travaillé sur les mesures prises pour renforcer la sincérité de notre budget. Grâce au combat mené par le ministre et son cabinet, le projet de budget 2020 est désormais mieux protégé contre les facteurs de risque que sont l'inflation et l'évolution du taux de change. Ce nouveau dispositif concerne une part très substantielle de notre budget. La masse salariale totalisera 977 millions d'euros en 2020, soit une hausse modérée de 1,6 % correspondant à 15 millions d'euros. Cette évolution prend en compte d'une part les augmentations structurelles liées au glissement-vieillesse technicité (GVT) qui bénéficie à tous les agents de l'État et d'autre part, et c'est nouveau, l'inflation mondiale. Les trois quarts des agents du ministère vivent à l'étranger et sont donc exposés aux effets d'une inflation mondiale supérieure à l'inflation en France. Les chiffres sont éloquents : l'inflation mondiale a atteint plus 48 % entre 2008 et 2018 quand l'inflation française n'était que de 15 % sur la même période. De surcroît, notre masse salariale est définie en euros, alors que nos agents ont recours à l'ensemble des monnaies en circulation. Or, depuis la crise financière de 2008 et la crise de la dette grecque en 2010, la force de l'euro par rapport aux autres monnaies est devenue moins grande. Ces facteurs exogènes pèsent sur notre masse salariale et sur l'évolution ; nous n'avons pas de prise sur eux. Nous avons amélioré la sincérité de notre budget en anticipant ses effets sur la rémunération des agents. Jusqu'à présent, nous vous demandions de prendre en compte cet élément a posteriori lors du vote d'une augmentation de notre masse salariale en loi de finances rectificative (LFR). Pour la première fois avec le PLF pour 2020, nous avons intégré une provision qui reflète les sommes estimées nécessaires pour préserver le pouvoir d'achat des agents du ministère, à hauteur de 15 millions d'euros. Cela nous semble être de bonne gestion. Par ailleurs, le ministre a obtenu que le risque d'une perte de change en gestion soit couvert en fin d'année par la mobilisation de notre réserve de précaution. Ces deux évolutions marquent un progrès réel pour la sécurisation de nos moyens d'action et pour la sincérité de notre budget.

La seconde mission budgétaire du MEAE, l'aide publique au développement, se compose de deux programmes. Le programme 110 « Aide économique et financière au développement » est gérée par le ministère de l'économie et des finances, et s'élève à 4,48 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,14 milliard d'euros en crédits de paiement (CP) ; le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » s'élève, hors dépenses de personnel, à 2,68 milliards d'euros en AE et 1,98 milliard d'euros en CP, soit la moitié du budget. Il est en hausse de 128 millions d'euros - soit 7 % - par rapport à 2019. L'APD poursuivra ainsi sa trajectoire ascendante dans la perspective d'atteindre 0,55 % du RNB en 2022. L'APD s'est largement redressée après son plus bas niveau en 2016, durant lequel elle atteignait 8,6 milliards d'euros. En 2018, dernière année validée par l'OCDE, nous avons réalisé 10,3 milliards d'euros d'APD, soit 0,83 % du RNB.

Les priorités en 2020 resteront celles fixées par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 8 février 2018 ; elles articulent des priorités sectorielles fortes - le climat, la santé, l'éducation, le traitement des fragilités et la prévention des crises, l'égalité entre les femmes et les hommes - et des choix géographiques - Afrique en général et les 19 pays prioritaires en particulier, ainsi que les pays en crise.

L'action du programme 209 repose sur une triple logique, d'abord bilatérale, pour rétablir les leviers d'action directe de la France sur nos priorités géographiques et sectorielles. Nous maintenons l'objectif d'allouer les deux tiers de la hausse moyenne des AE sur la mission APD à des objets bilatéraux et un tiers à la coopération multilatérale. Trois vecteurs de notre aide bilatérale seront particulièrement privilégiés en 2020.

Premièrement, les moyens consacrés localement aux projets initiés par les ambassadeurs atteindront 60 millions d'euros en 2020, soit plus de 36 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI) 2019. Ces programmes directement à la main des ambassadeurs sont très efficaces pour financer des projets très concrets rapidement et complémentaires de l'action de l'AFD.

Deuxièmement, l'aide humanitaire bénéficiera d'un effort budgétaire de 100 millions d'euros supplémentaires, comme l'a souhaité le Président de la République. Les moyens consacrés à la gestion et la sortie de crise seront abondés de 50 % pour atteindre 155 millions d'euros, conformément à notre stratégie humanitaire.

Troisièmement, la priorité accordée à l'aide bilatérale se traduit par une nouvelle augmentation, mais à un rythme moins soutenu, des moyens alloués à l'AFD depuis 2018 au titre de l'aide-projet, qui reste notre ligne centrale. Plus d'un milliard d'euros en AE y sont consacrés dans le PLF 2020, soit un doublement par rapport à 2018, et 475 millions d'euros en CP pour l'aide-projet - dons, aide aux ONG et la rémunération de l'AFD, auxquels s'ajoutent les 186 millions d'euros de crédits extrabudgétaires imputés sur le Fonds de solidarité pour le développement (FSD), soit une hausse de 148 millions d'euros, + 44 %.

Les crédits relatifs à l'appui à la coopération décentralisée augmenteront de 24 %, soit 2,3 millions d'euros, pour atteindre 11,5 millions d'euros, avec pour objectif leur doublement d'ici à 2022. C'est un relais d'influence majeure pour notre image dans le monde, mais aussi un canal d'intervention important pour notre aide au développement et pour la promotion et l'attractivité de notre territoire.

Au titre de nos leviers bilatéraux, je n'oublie pas les autres opérateurs du développement comme Expertise France, l'Institut de recherche pour le développement (IRD) ou encore le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad).

Notre action en matière de développement répond aussi à une logique multilatérale. La France est déterminée à préserver un multilatéralisme efficace et responsable. Cela suppose d'apporter un soutien politique et financier important au système de développement et d'aide humanitaire des Nations-Unies, en lien avec nos priorités, notamment la jeunesse ou l'égalité entre les femmes et les hommes. En 2020, notre appui volontaire en faveur des organisations internationales atteindra 292 millions d'euros en CP, soit 97 millions d'euros de plus que l'an dernier. Cet effort considérable soutiendra les agences des Nations-Unies impliquées notamment dans l'action humanitaire - le Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR), l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), ONU Femmes et le Fonds des Nations unies pour la population (Fnuap). Nous augmentons notre contribution à l'Unesco dédiée à l'employabilité des jeunes, notamment des jeunes filles et des adolescentes. Nous appuierons aussi la nouvelle académie de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), qui accueillera des professionnels mondiaux de la santé à Lyon.

L'enveloppe consacrée aux autres contributions volontaires hors Nations-Unies va presque quadrupler en 2020 pour atteindre 100 millions d'euros, soit une augmentation de 73 millions d'euros. Ces contributions répondent à des engagements pris notamment dans le cadre du G7 et sont axées sur les priorités définies lors du dernier CICID - éducation au climat, égalité entre les femmes et les hommes, santé...

Nous versons une contribution statutaire et volontaire aux opérateurs de la francophonie et en particulier à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF), qui reste au niveau élevé de 47,9 millions d'euros.

Plusieurs contributions multilatérales dans le domaine de la santé, de l'éducation et du climat resteront, comme les années précédentes, financées partiellement ou totalement par le FSD, lui-même alimenté par deux taxes affectées : la taxe sur les transactions financières et la taxe de solidarité sur les billets d'avion ; le Fonds vert pour le climat, qui vient de se constituer à Paris et dont nous doublons la contribution, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme et le partenariat mondial pour l'éducation, auquel nous consacrerons 62 millions d'euros en 2020.

Notre politique de développement se déploie selon une logique européenne : la moitié des crédits du programme 209 est destinée à alimenter, à hauteur de 842 millions d'euros, le Fonds européen de développement (FED) dont les objectifs sont d'éradiquer la pauvreté, de promouvoir le développement durable et d'intégrer dans l'économie mondiale les pays signataires de la convention de Lomé et de l'accord de Cotonou. Le FED est, de loin, le plus gros poste budgétaire du ministère. La France en est le deuxième contributeur. Nous veillerons à ce que nos priorités soient bien prises en compte dans le futur cadre financier pluriannuel (CFP) européen qui courra de 2021 à 2027.

La forte adéquation entre les priorités du FED et les priorités françaises - comme l'Afrique ou la lutte contre le changement climatique - participent ainsi de la cohérence de notre politique de développement et de solidarité internationale.

Je vous remercie de votre bienveillante attention et de votre soutien.