Intervention de Albéric de Montgolfier

Les grandes masses n'ont guère évolué depuis le débat d'orientation des finances publiques (DOFP) de l'été dernier. L'optimisme gouvernemental doit être tempéré : alors que le Gouvernement se félicite de ses prétendus bons résultats, plusieurs éléments ne peuvent que nous inquiéter, au premier rang desquels l'abandon du redressement des comptes publics et nos marges de manoeuvre réduites en cas de nouvelle crise.

Le scénario macroéconomique constitue, cette année encore, une base crédible pour construire le budget, mais il est entouré de fortes incertitudes. Le Gouvernement revoit légèrement à la baisse ses hypothèses de croissance, en raison notamment du faible dynamisme du commerce extérieur. Après 1,4 % en 2019, l'évolution du produit intérieur brut (PIB) serait limitée à 1,3 % en 2020, comme en 2021, contre une prévision de 1,4 % dans le cadre du DOFP. Le Gouvernement maintient en revanche sa prévision de croissance à 1,4 % pour 2019, ce qui semble un peu optimiste au regard du rythme de croissance de l'économie française au cours des derniers mois : la croissance de trimestre à trimestre s'est établie à 0,3 % depuis le début de l'année ; or, un tel rythme aboutirait à une croissance annuelle de 1,3 % à l'issue de l'exercice, soit un niveau inférieur de 0,1 point à la prévision gouvernementale. Pour être atteinte, l'hypothèse de croissance gouvernementale supposerait un rythme de croissance supérieur à 0,5 % au dernier trimestre, ce qui n'a pas été observé depuis 2017 et paraît difficilement compatible avec le contexte international et les dernières enquêtes de conjoncture ; c'est donc un scénario difficilement atteignable. Ce n'est en tout cas pas l'hypothèse retenue par la majorité des prévisionnistes, qui considèrent que la croissance de l'économie française devrait se limiter à 1,3 % en 2019. Le scénario de croissance gouvernemental me semble donc très légèrement optimiste pour 2019. Il est toutefois inutile d'épiloguer trop longuement car les enjeux sont modestes pour les finances publiques : une croissance inférieure de 0,1 point à la prévision se traduit par une augmentation du déficit public de seulement 0,06 point de PIB.

S'agissant de 2020, la prévision de croissance retenue par le Gouvernement se situe dans la moyenne des estimations disponibles - OCDE, Banque de France, FMI, etc. - et paraît plausible, à défaut d'être raisonnable.

D'autres hypothèses jouent un rôle important pour les finances publiques, notamment l'élasticité des prélèvements obligatoires à l'activité économique et la question d'une éventuelle remontée des taux d'intérêt. Depuis le début du quinquennat, le Gouvernement a ainsi pu bénéficier non seulement d'une croissance de rattrapage, mais aussi d'un fort dynamisme des prélèvements obligatoires et d'une baisse de la charge de la dette, qui ont grandement facilité l'atteinte de ses objectifs budgétaires.

Dans le cadre du présent budget, le Gouvernement fait l'hypothèse raisonnable d'un retour à une élasticité unitaire en 2019 et en 2020. Le scénario de remontée des taux d'intérêt est significativement revu à la baisse par rapport au programme de stabilité d'avril dernier, dont nous avions souligné le caractère conservateur, mais il reste très prudent. Le Gouvernement anticipe ainsi une remontée du taux d'intérêt des obligations assimilables du Trésor (OAT) à 10 ans à 0,7 % en fin d'année 2020, alors que les marchés financiers et les conjoncturistes estiment qu'il sera toujours à zéro. Selon le consensus global, les taux devraient rester bas encore un certain temps. Nous pourrions donc bénéficier à nouveau d'une bonne nouvelle sur ce plan en exécution budgétaire. Au total, le scénario macroéconomique constitue donc une base crédible pour asseoir le budget, ainsi que l'a d'ailleurs souligné le Haut Conseil des finances publiques.

Ce budget est cependant entouré de fortes incertitudes et Bruno Le Maire a souligné de nombreux risques lors de son audition devant notre commission. Ces incertitudes tiennent notamment aux aléas susceptibles de peser sur le scénario de croissance gouvernemental, en particulier au plan externe. J'ai, comme à l'accoutumée, élaboré deux scénarios macroéconomiques alternatifs à partir des prévisions les plus optimistes et les plus pessimistes des instituts de conjoncture afin de mesurer la sensibilité de la trajectoire budgétaire aux hypothèses macroéconomiques retenues. La réalisation du scénario défavorable conduirait à dégrader le niveau du déficit de 0,5 point de PIB en 2020, tandis que la réalisation du scénario favorable l'améliorerait de 0,3 point de PIB : les aléas baissiers l'emportent donc sur les aléas haussiers. La réalisation du scénario défavorable conduirait par ailleurs à porter le ratio d'endettement au niveau du seuil symbolique de 100 % du PIB dès 2020.

Alors qu'il serait donc nécessaire de retrouver des marges de manoeuvre budgétaires, il apparaît clairement, à mi-quinquennat, que le Gouvernement a totalement renoncé à redresser les comptes publics, profitant des taux bas. Les grandes déclarations ministérielles sur « la dette, c'est le cancer de la France », c'est du passé !

Les objectifs budgétaires du Gouvernement sont une nouvelle fois revus à la baisse. Sur le plan du solde public, l'amélioration prévue en 2020 est inférieure de 0,1 point à celle attendue dans le DOFP. Cela traduit non seulement la révision à la baisse de l'hypothèse de croissance précédemment décrite, mais également une moindre maîtrise de la dépense publique. Le Gouvernement s'éloigne un peu plus encore de son objectif de retour à l'équilibre à la fin du quinquennat : alors que le programme de stabilité 2018 anticipait un excédent de 0,3 % du PIB en 2022, le Gouvernement prévoit désormais un déficit de 1,5 % du PIB à cette date. Sur l'ensemble du quinquennat, la réduction de l'endettement ne serait que de 0,7 point de PIB, soit un niveau dix fois inférieur à celui attendu dans le cadre du programme de stabilité de l'an dernier !

Dans sa communication, le Gouvernement met en avant la forte baisse du déficit prévue l'an prochain, qui passerait de 3,1 % à 2,2 % du PIB. Cette présentation est toutefois trompeuse, car ce recul du déficit nominal est exclusivement lié à la conjoncture et au contrecoup de la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ; le solde structurel pour 2020 est d'ailleurs strictement identique à celui attendu pour 2019.

Ce phénomène n'est pas nouveau. Depuis le début du quinquennat, le Gouvernement a en effet pu bénéficier de la conjoncture et de la baisse des taux pour réduire le déficit nominal, sans effort structurel. Sans le rebond de la croissance et la baisse de la charge de la dette, le déficit serait ainsi plus élevé en 2020 qu'en 2017 et dépasserait toujours le seuil maastrichtien de 3 % du PIB.

Le Gouvernement explique cette absence d'amélioration de la situation structurelle des comptes publics par le financement des mesures de diminution des prélèvements obligatoires : l'effet défavorable des baisses d'impôts sur les indicateurs structurels masquerait ainsi un effort de maîtrise de la dépense publique de grande ampleur. Cette thèse résiste mal à l'analyse : l'effort de maîtrise de la dépense apparaît aussi faible sous la présidence d'Emmanuel Macron que sous celle de François Hollande, une fois la diminution de la charge de la dette neutralisée ; encore faut-il ajouter que l'effort en dépense réalisé en 2018 est gonflé par les facteurs exceptionnels que constituent le contrecoup de la recapitalisation d'Areva effectuée en 2017 et le moindre remboursement de la taxe à 3 % sur les dividendes. Le bilan à mi-parcours de la présente majorité apparaît donc aussi décevant que celui du quinquennat précédent.

En l'absence d'effort structurel de redressement des comptes publics et compte tenu de l'effet anesthésiant de la baisse des taux d'intérêt, la stratégie budgétaire attentiste du Gouvernement n'est pas exempte de risques, tant sur le plan politique qu'économique. Alors même que la Commission européenne est en cours de renouvellement et que la France n'est donc pas assurée de bénéficier de la même souplesse qu'auparavant, le scénario budgétaire gouvernemental n'a jamais été aussi éloigné des règles budgétaires européennes. Pour 2020, la déviation maximale autorisée sur un an serait dépassée par la France pour les trois règles auxquelles nous sommes soumis : le Gouvernement ne prévoit aucun ajustement structurel en termes de déficit et de dette et la croissance des dépenses publiques pilotables sera plus de deux fois plus rapide que recommandé.

Quelle que soit la réaction des institutions européennes, le choix du Gouvernement de reporter le redressement des comptes publics risque de fragiliser encore un peu plus l'architecture de la zone euro. Alors que les pays peu endettés tels que les Pays-Bas et l'Allemagne pourraient dépenser davantage, les pays très endettés comme la France ou l'Italie devraient au contraire reconstituer des marges de manoeuvre budgétaires en vue de la prochaine crise. Or, c'est l'inverse qui se produit ! La comparaison des trajectoires d'endettement de la France, des Pays-Bas et de l'Allemagne depuis la mise en place de la monnaie unique est, de ce point de vue, particulièrement éclairante : alors que l'endettement des trois pays était comparable en 1998 et que tous les pays ont eu recours à l'endettement après la crise de 2008, l'écart d'endettement s'est accentué à compter de 2012 et atteindra 54 points de PIB avec les Pays-Bas et 47 points de PIB avec l'Allemagne d'ici la fin du quinquennat.

Surtout, la France risque de ne pas pouvoir faire face au prochain ralentissement économique, faute d'avoir reconstitué à temps ses marges de manoeuvre budgétaires. La situation est d'autant plus préoccupante que la politique monétaire est déjà fortement mobilisée et pourra donc difficilement prendre le relais. Avec sa politique budgétaire attentiste, le Gouvernement me semble donc jouer avec le feu et risque de se retrouver dans une situation comme l'Italie, dans laquelle il ne sera plus en capacité d'emprunter.

Le Gouvernement s'est engagé dans une baisse des prélèvements obligatoires depuis le début du quinquennat. On notera toutefois la hausse et la création d'un florilège de taxes prétendument écologiques qui ne sont en réalité que de simples taxes de rendement : l'écologie a bon dos ! Hors transformation du CICE, les mesures nouvelles portées par le Gouvernement devraient ainsi réduire les prélèvements obligatoires de 10 milliards d'euros en 2020, dont 90 % au bénéfice des ménages.

Cette baisse des prélèvements obligatoires devra s'accompagner d'un effort de maîtrise de la dépense publique pour que le Gouvernement puisse respecter sa trajectoire budgétaire, aussi peu ambitieuse soit-elle.

Apprécier la répartition des efforts demandés impliquerait de comparer l'évolution de la dépense publique de chaque sous-secteur à la croissance de la dépense qui serait observée à politique inchangée. Malheureusement, le Gouvernement n'a jamais communiqué aux parlementaires ses estimations de la croissance tendancielle de la dépense, contrairement à ses prédécesseurs. Afin d'essayer de surmonter cette difficulté, j'ai tenté de lister et répartir les principales mesures d'économies en dépense prévues l'an prochain. La répartition de l'effort de maîtrise de la dépense prévu au titre de l'année 2020 peut alors être comparée au poids que représente chaque sous-secteur dans la dépense publique totale : si la contribution de la sphère sociale à l'effort de maîtrise de la dépense correspond exactement à son poids dans la dépense publique - 47 % -, on observe une surcontribution de la sphère locale - qui représente 31 % des mesures d'économies en 2020, pour un poids dans la dépense publique de 20 % -, qui vient compenser la faiblesse de l'effort de maîtrise de la dépense prévu au niveau de l'État. L'effort collectif de maîtrise de la dépense pèsera une nouvelle fois l'an prochain de façon disproportionnée sur la sphère locale alors que l'État, pour sa part, s'exonère de tout effort.

Le déficit budgétaire de l'État pour 2019 devrait finalement être de 96,3 milliards d'euros, alors que les mesures votées l'an dernier à la suite des mouvements sociaux l'avaient porté à 107,7 milliards d'euros en loi de finances initiale. Une évolution aussi importante en exécution est absolument inédite au cours des années récentes. Elle résulte de rentrées fiscales meilleures que prévu, mais aussi de ce qu'il faut bien appeler une réserve de budgétisation : comme nous l'avions dénoncé, la charge de la dette avait été surestimée et crée une petite marge de manoeuvre. L'année 2019 a aussi été marquée par la transformation du CICE qui a eu un impact temporaire d'environ 10 milliards d'euros sur le déficit ; celui-ci aurait donc dû s'améliorer mécaniquement en 2020, d'autant qu'il a bénéficié de l'évolution spontanée des recettes. Or le déficit ne diminue que de 3,2 milliards d'euros. Il serait même stable si l'État avait compensé à la Sécurité sociale les mesures décidées dans la loi portant mesures d'urgence économiques et sociales de décembre 2018. Les raisons de cette évolution du déficit sont claires : les diminutions de prélèvements obligatoires ne sont pas compensées par des baisses de dépenses, puisque celles-ci augmentent au contraire de 7,7 milliards d'euros.

La charge de la dette continue à s'alléger presque chaque année tandis que la dette négociable de l'État, elle, s'alourdit, pour atteindre 1 915 milliards d'euros, sans compter la reprise, par l'État, d'une partie de la dette de SNCF Réseau. L'État prévoit d'émettre l'an prochain un montant record de 205 milliards d'euros d'OAT : pour la première fois, l'État empruntera l'an prochain une somme supérieure aux recettes qu'il retire des deux plus gros impôts, à savoir la TVA et l'impôt sur le revenu. Ceci est soutenable tant que les marchés le décident, mais jusqu'à quand ?

L'évolution des recettes est marquée par un paradoxe apparent : le Gouvernement annonce des baisses de prélèvements obligatoires, mais les recettes fiscales augmentent. La principale raison est la fin du CICE, qui accroît mécaniquement, d'une quinzaine de milliards d'euros, les recettes nettes d'impôt sur les sociétés, d'autant que la baisse des taux de cet impôt devrait être, une nouvelle fois, partiellement reportée, comme nous le verrons à l'article 11 du PLF.

La mise en place du prélèvement à la source améliore les recettes d'impôt sur le revenu de 2020 par rapport à 2019 : l'impôt sera perçu en année pleine - contre 11 mois en 2019 - et sera calculé sur les revenus de l'année n et non plus n-1.

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) reversée au budget général augmente, notamment, car les charges du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » diminuent avec l'extinction progressive de la dette de l'État à l'égard d'EDF.

Enfin, les recettes de TVA baissent, non à cause de l'évolution spontanée qui reste positive, mais parce qu'une nouvelle part de TVA est transférée à la Sécurité sociale, à hauteur de 6,5 milliards d'euros. La TVA représentait traditionnellement une part majoritaire des recettes fiscales de l'État ; or ce n'est plus le cas en raison des transferts successifs de parts de TVA aux régions, à la sécurité sociale, demain aux départements, aux intercommunalités...

Les ressources de l'État sont donc de plus en plus dépendantes de la conjoncture : on sait que l'impôt sur les sociétés, en particulier, surréagit à des chocs économiques, alors que la TVA a une élasticité proche de 1. On peut donc craindre, en cas de crise, que l'État ne soit tenté de préserver ses ressources par la création de nouvelles taxes additionnelles à l'impôt sur les sociétés. C'est une méthode dangereuse !

Si le déficit n'est pas réduit alors que les recettes augmentent, on ne sera pas surpris de constater, malgré les discours de maîtrise de la dépense publique du Gouvernement, que les dépenses des ministères dépassent - et de loin - tous les objectifs précédemment fixés. Le Gouvernement affirme que les dépenses des ministères en 2019 sont inférieures à ce qui était prévu en loi de finances initiale : c'est exact, mais la raison est que cette cible était nettement plus élevée que celle prévue un an plus tôt par la loi de programmation des finances publiques.

Le présent projet de loi de finances (PLF) ne mentionne même plus la loi de programmation, mais propose au contraire un nouveau triennal qui s'en écarte de plus de 8 milliards d'euros en 2020, et de plus de 13 milliards d'euros en 2022. On comprend que, avec une telle augmentation des dépenses, il soit impossible de respecter les objectifs de diminution de la dette publique pendant le quinquennat.

Si l'on observe maintenant les grandes masses du budget général, la mission la plus importante en crédits demeure la mission « Enseignement scolaire », qui représente 22 % des crédits du budget général. Les crédits de la mission « Défense » sont désormais supérieurs de 20 % à ceux de la mission « Engagements financiers de l'État », alors qu'ils étaient équivalents il y a quelques années. Les crédits de la mission « Défense » augmentent de 1,7 milliard d'euros, en application de la loi de programmation militaire. L'accroissement de 1,1 milliard d'euros des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » est dû au dynamisme naturel des prestations servies par les programmes de cette mission, mais aussi aux mesures de revalorisation exceptionnelle de la prime d'activité, et dans une moindre mesure de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). La hausse de 1 milliard d'euros des crédits de la mission « Enseignement scolaire » est liée à l'évolution des crédits de personnel et à la reprise du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR). Seule la mission « Cohésion des territoires » connaît une baisse significative de crédits, d'une part parce que les aides au logement seront versées en quasi-temps réel et d'autre part en raison d'un prélèvement exceptionnel de 500 millions d'euros sur la trésorerie du groupe Action Logement.

La déconnexion totale entre l'évolution des dépenses et la trajectoire fixée en loi de programmation se traduit, au niveau des missions, par de forts dépassements, liés en particulier à la mise en oeuvre des mesures d'urgence en décembre dernier, mais aussi à des prévisions très insuffisantes concernant par exemple les dépenses liées aux demandeurs d'asile et aux forces de l'ordre.

Il y a un abandon des ambitions du Gouvernement : on le voit très clairement sur les objectifs de réduction des effectifs de l'État. Il y a quelques mois encore, certains ministres évoquaient l'objectif de diminution de 50 000 emplois pour l'État et ses opérateurs. Or la cible très modeste de 2018 - suppression de 1 600 emplois - n'a pas été atteinte. Et celle de 2020 n'est que de 47 emplois supprimés ; encore cette diminution ne concerne-t-elle que les opérateurs, puisque l'État prévoit pour sa part d'augmenter ses effectifs de 192 équivalents temps plein (ETP). Il existe pourtant de nombreux services pléthoriques, voire inutiles, dans lesquels on pourrait aisément supprimer des emplois : services de Bercy, corps d'inspection, diverses agences, services de tourisme qui font doublons, etc.

En Allemagne, les aides agricoles sont contrôlées par les Länder alors qu'en France, l'État contrôle le versement des aides par les régions, sans aucune efficacité et avec des retards de versement. Il y a beaucoup de nettoyage à faire sur les doublons entre l'État et les collectivités territoriales.

Concernant la masse salariale de l'État, après un creux dû aux restrictions budgétaires du ministère de la défense, les dépenses de personnel continuent de croître, et ce à un rythme inédit depuis 2016. L'année 2020 poursuivra cette tendance avec une augmentation de 1,5 milliard d'euros, soit 1,7 %.

S'agissant du budget vert annoncé par le Gouvernement pour 2021, l'idée de noter les dépenses en fonction de leur qualité environnementale est séduisante, mais je reste sceptique sur la méthode qui laisse notamment de côté les investissements réalisés par les collectivités territoriales.

Je voudrais rappeler quelques principes simples en matière de fiscalité environnementale, au regard de ce que nous avons observé dans les pays du nord de l'Europe : une fiscalité environnementale ne sera pas acceptée ni acceptable, si son seul objectif est de rapporter des ressources à un État impécunieux ; elle ne doit pas se tromper de cible et viser des secteurs économiques de première importance alors qu'elle devrait se concentrer sur les comportements les plus défavorables à l'environnement comme l'efficacité énergétique des bâtiments ; elle doit bien sûr être juste et prendre en compte les contraintes qui pèsent sur certaines catégories de personnes et sur certains territoires - notamment les zones rurales et les populations qui ont besoin de transport individuel - ; enfin, les pouvoirs publics doivent être en mesure de rendre clairement compte de l'utilisation de son produit.

Il nous serait utile de disposer d'un bilan annuel général de toutes les dépenses publiques liées à l'environnement - de manière plus exhaustive et plus fiable que le budget vert - et de toutes ses recettes fiscales. Je ne suis pas pour une fiscalité affectée, mais pour la traçabilité de la politique environnementale afin de débattre de manière mieux informée sur la voie à suivre à l'avenir pour la taxe carbone.