Intervention de Nicole Belloubet

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi simplement d’un mot de dire à quel point le décès de Michel Charasse, qui fut votre collègue, mais qui fut aussi le mien au Conseil constitutionnel, m’a bouleversée. C’était un très grand républicain et, en plus, un ami très proche et très cher.

Monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, cher Philippe Bonnecarrère, mesdames, messieurs les sénateurs, nous examinons donc aujourd’hui le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée.

Certains contentieux pénaux présentent, en raison de leur nature ou de leur gravité, une spécificité particulière qui justifie qu’ils fassent l’objet de règles de procédure adaptées faisant intervenir des magistrats spécialisés.

C’est le cas des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, pour lesquelles il a paru nécessaire à plusieurs États membres de l’Union d’instituer une coopération renforcée se traduisant par la création d’un tout nouvel organe judiciaire : le Parquet européen.

C’est également le cas, au niveau national, des infractions relevant de la criminalité organisée, de la grande délinquance financière, du terrorisme ou des atteintes à l’environnement, pour lesquelles existent d’ores et déjà des juridictions spécialisées, qu’il s’agisse des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), du parquet national financier (PNF), des pôles spécialisés en matière de santé publique et d’environnement, ou encore du parquet national antiterroriste (PNAT).

Le présent projet de loi a pour objectifs principaux d’adapter notre législation à la création du Parquet européen et d’améliorer les dispositifs actuels concernant la justice pénale spécialisée nationale.

Le titre Ier de ce projet de loi adapte notre législation au règlement du Conseil européen du 12 octobre 2017, qui a prévu la création du Parquet européen.

La création de ce nouvel organe judiciaire européen constitue une étape supplémentaire dans le développement de l’espace judiciaire européen.

Du traité de Maastricht au traité d’Amsterdam, notre pays a toujours accompagné une vision engagée et volontaire de la construction de l’Union européenne et de cette Europe judiciaire.

Le Sénat lui-même a été présent à chaque étape de cette longue construction. Je souhaite donc ici rendre un hommage particulier au rôle que le Sénat a joué en ce domaine. Il faut en effet rappeler que votre assemblée a historiquement soutenu le principe même de la création de ce Parquet européen, alors même que celui-ci ne paraissait être encore qu’une chimère.

Plusieurs résolutions du Sénat ont ainsi appelé à la création de cet organe judiciaire, dont l’une dès 2002, avec le soutien actif de Robert Badinter, apôtre inlassable de la construction européenne.

Sur ce sujet, le Sénat ne s’est pas contenté de pétitions de principe. Ainsi, lorsque la Commission européenne a déposé son projet de règlement portant création du Parquet européen, le Sénat n’a pas hésité à réaffirmer son soutien de principe, tout en portant des exigences précises sur ses modalités de mise en œuvre.

La Chambre haute a en effet adopté à l’époque une résolution portant sur le respect du principe de subsidiarité. Jointe aux résolutions de même nature émanant d’autres parlements nationaux, elle a conduit pour la première fois, dans le contexte de l’espace de liberté, de justice et de sécurité, à la procédure dite du « carton jaune ».

Ce faisant, cette procédure a contraint la Commission à une réponse motivée aux griefs qui lui étaient faits de ne pas se conformer au principe de subsidiarité.

Certes, à l’issue de cette procédure, la Commission a maintenu son projet initial, mais, lors du conseil Justice et affaires intérieures de juin 2014, c’est une orientation générale en faveur d’un Parquet européen collégial, disposant d’une compétence concurrente à celle des autorités nationales, qui a été dégagée. Le « carton jaune » n’y a pas été totalement étranger.

Le règlement du 12 octobre 2017 doit donc beaucoup au Sénat, et je me réjouis de vous présenter aujourd’hui le projet de loi qui assure la compatibilité entre notre droit interne et les équilibres issus du texte de l’Union.

Le Parquet européen s’inscrit dans le cadre d’une coopération renforcée, qui réunit à ce jour 22 États membres sur les 27 de l’Union. Si l’on excepte l’Irlande et le Danemark, qui bénéficient de régimes dérogatoires en matière de coopération judiciaire et policière, ce projet réunit donc en réalité 22 États sur 25. Seules manquent à l’appel la Suède, la Pologne et la Hongrie.

La Suède a déjà annoncé son intention de rejoindre le projet ; concernant la Pologne et à la Hongrie, je suis certaine qu’à long terme ils y viendront…

Permettez-moi de dire maintenant quelques mots du Parquet européen.

Celui-ci sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des fraudes qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union, à savoir les escroqueries à la TVA, les faits de corruption, de détournement de fonds publics, d’abus de confiance, de blanchiment d’argent, ainsi que certains délits douaniers.

Le schéma retenu permet d’assurer un juste équilibre entre, d’une part, l’efficacité de la répression contre une délinquance astucieuse qui est largement internationale et dont les profits se chiffrent parfois en millions d’euros, et, d’autre part, la préservation de l’autonomie et de la souveraineté de notre ordre judiciaire, puisque les juges du tribunal judiciaire de Paris demeureront compétents pour juger ces infractions et, le cas échéant, condamner leurs auteurs aux peines prévues par le code pénal français.

Le Parquet européen siégera à Luxembourg, capitale judiciaire de l’Union. Il sera dirigé par un procureur européen, en la personne de Laura Kövesi, qui sera assistée de 22 procureurs nationaux – un par État membre participant.

Le Parquet européen comportera aux échelons nationaux des procureurs européens délégués chargés, dans chaque État, du suivi des enquêtes et des poursuites. Ils seront au minimum deux par État. Pour ce qui concerne la France, ils seront à Paris.

Afin de permettre à ces procureurs européens délégués français d’exercer leur mission, le projet de loi – c’est évidemment cela qui est important – modifie le code de procédure pénale, le code de l’organisation judiciaire et le code des douanes.

Ces modifications ont pour objet premier de leur garantir une totale indépendance. Ils ne pourront recevoir d’instructions que du Parquet européen ; ils ne pourront donc pas recevoir d’instructions générales du ministre de la justice ni même d’instructions générales ou particulières du procureur général de Paris.

Les modifications proposées procèdent par ailleurs aux adaptations procédurales nécessaires pour permettre à ces procureurs européens délégués français de conduire leurs investigations et d’exercer des poursuites devant les juridictions françaises.

Il est ainsi prévu que ces procureurs européens délégués disposent des mêmes prérogatives que le procureur de la République, ainsi, et c’est beaucoup plus novateur, que certaines prérogatives relevant de la compétence du juge d’instruction.

Ils pourront ainsi placer un individu sous contrôle judiciaire ; ils pourront, sous le contrôle du juge des libertés et de la détention (JLD), placer des suspects sous écoutes téléphoniques ; ils pourront également solliciter l’autorisation du JLD pour placer un suspect en détention provisoire.

Ce dispositif est donc très novateur dans notre procédure pénale puisqu’il confie au procureur délégué européen des pouvoirs aujourd’hui exercés par des juges d’instruction. Mais c’est le règlement du Parquet européen qui le prévoit et ce dispositif n’a pas vocation à être perçu comme une première étape d’évolution de notre droit interne vers la suppression du juge d’instruction.

Ces dispositions, qui devraient entrer en application avant la fin de l’année 2020, permettront d’améliorer de manière significative la lutte contre les fraudes aux intérêts de l’Union.

Je me réjouis que votre rapporteur et votre commission des lois, dont je veux ici souligner la qualité du travail, aient accepté ces dispositions en les améliorant sur certains points techniques.

Le titre II du projet de loi est relatif à la justice pénale spécialisée. Il consolide l’efficacité et la cohérence des dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, la criminalité et la délinquance organisées, la délinquance économique et financière.

Ce projet de loi tend également à assurer un traitement contentieux plus efficace des atteintes à l’environnement.

Concernant les juridictions spécialisées, en premier lieu, le texte prévoit de faciliter l’exercice des compétences des parquets spécialisés afin de mieux prendre en considération leur expertise et les objectifs qui avaient présidé à leur création.

Il est ainsi prévu que les parquets spécialisés pourront, en cas de compétences concurrentes avec d’autres parquets, exercer leurs compétences prioritairement par rapport aux parquets non spécialisés. Ce dispositif permettra aussi de résoudre les conflits de compétences de manière efficace.

En deuxième lieu, le titre II procède à une extension des compétences du parquet national antiterroriste, qui pourra notamment représenter le ministère public aux audiences d’assises de première instance en matière de crimes contre l’humanité, de crimes de tortures et de disparitions forcées, de crimes et délits de guerre.

Il reconnaît par ailleurs une compétence concurrente à ce même parquet national antiterroriste pour certains crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation.

En troisième lieu, ce même titre II renforce les compétences du parquet national financier afin d’assurer la meilleure efficacité possible en matière de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles, en lui conférant, en la matière, une compétence nationale concurrente.

Sur le point spécifique de la lutte contre les atteintes à l’environnement, le projet de loi hisse notre organisation judiciaire à la hauteur de notre ambition politique et des attentes de nos concitoyens en matière de contentieux environnemental.

La justice tient un rôle incontournable de régulation en prévenant, en sanctionnant et en réparant les atteintes écologiques. Pourtant, aujourd’hui, le contentieux environnemental représente seulement 1 % des condamnations pénales et 0, 5 % des condamnations civiles.

Ces chiffres ne reflètent pas pour autant la réalité des atteintes qui sont portées quotidiennement à l’environnement et à la biodiversité. Ils ne rendent pas davantage compte de l’activité des services de l’État chargés du respect de la réglementation applicable.

L’action quotidienne des inspecteurs de l’environnement permet, par la mise en œuvre des mesures de police administrative, de prévenir, de sanctionner, voire de réparer les infractions les plus courantes à l’égard de l’environnement. Mais certaines atteintes exigent une réponse judiciaire effective et plus rapide, car ces actes constituent des dommages graves et irréversibles à l’environnement pour lesquels une réponse administrative ne peut suffire pour faire cesser les manquements.

Aussi, lorsque la justice est saisie, elle doit être efficace. Cela passe par une organisation et des réponses judiciaires rénovées.

Nous créons donc dans ce texte une justice pour l’environnement construite en première instance sur trois niveaux.

Pour la préservation du cadre de vie de nos concitoyens, nous confortons une justice de proximité. Je pense aussi aux affaires qui concernent la vie quotidienne des Français et des élus locaux : par exemple, les décharges sauvages, les permis de construire illégaux, les infractions à la réglementation sur la pêche ou la chasse, la pollution visuelle et sonore.

Ces affaires seront jugées par les tribunaux judiciaires dans chaque département. Quand plusieurs tribunaux judiciaires existent dans un même département, un tribunal pourra, le cas échéant, être spécialisé pour ce contentieux, comme le permet la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Mais il n’est pas question, pour ces affaires, de saisir une juridiction éloignée.

Pour la protection contre les atteintes graves ou la mise en péril de l’environnement, nous créons une juridiction spécialisée de première instance par ressort de cour d’appel. Ces juridictions pour l’environnement auront vocation à traiter, par exemple, les pollutions d’effluents ou des sols par des activités industrielles, les infractions au régime des installations classées qui dégradent l’environnement, les atteintes aux espèces ou aux espaces protégés, les infractions à la réglementation sur les déchets industriels, etc.

Nous spécialisons dans ce cas-là à la fois les magistrats qui dirigent ces enquêtes et ceux qui jugeront les affaires.

Cela permettra de raccourcir le délai de traitement des procédures, qui, actuellement, n’est pas satisfaisant.

Cela permettra aussi de mieux maîtriser la technicité du droit applicable.

Enfin, dernier étage, pour les accidents industriels causant des victimes multiples ou pour les risques technologiques majeurs – je pense ici aux activités nucléaires –, nous maintenons les pôles nationaux environnement et santé publique qui existent aujourd’hui et qui sont basés à Paris et à Marseille. Ils sont compétents à eux deux sur l’ensemble du territoire national.

Typiquement, une affaire comme celle de Lubrizol restera de la compétence de l’un de ces pôles.

Quelle que soit la juridiction de première instance saisie, les affaires seront évidemment jugées en appel par la cour d’appel territorialement compétente.

Nous apportons également avec ce texte des réponses judiciaires rénovées.

Mesdames, messieurs les sénateurs, au-delà de cette nouvelle organisation judiciaire que je viens de vous présenter, il est indispensable, me semble-t-il, de relever le niveau des réponses judiciaires. Si vous l’acceptez, nous allons donc créer une nouvelle réponse judiciaire plus rapide, ciblant la réparation du préjudice occasionné et responsabilisant les entreprises : il s’agit de la convention judiciaire écologique.

Il n’est plus acceptable qu’il soit économiquement rentable pour une entreprise de causer un préjudice écologique ou de s’affranchir des règles qui permettent de préserver notre santé et notre cadre de vie.

Le dispositif de la convention judiciaire écologique est inspiré de la convention judiciaire d’intérêt public, qui est déjà utilisée dans la lutte contre la corruption et la fraude.

Face aux risques encourus par l’entreprise d’une procédure judiciaire longue entraînant la mise en cause des dirigeants et une grave détérioration de son image, la démarche consiste à instaurer une procédure coopérative efficace entre la personne morale et l’autorité judiciaire. Elle permettra, sous le contrôle du juge, la réparation du préjudice en complément du versement d’une amende.

Cette réponse est particulièrement adaptée aux atteintes portées à l’environnement, car elle permet de mettre rapidement en place des mesures de réparation environnementale ou/et un programme de mise en conformité.

Elle est également intéressante en ce qu’il s’agit de responsabiliser les entreprises et de les mobiliser sur l’importance des enjeux écologiques, et non de rechercher seulement la responsabilité pénale des dirigeants.

Nous souhaitons également développer les peines de travaux d’intérêt général (TIG) en matière d’environnement et de développement durable pour les particuliers qui commettent des petites infractions portant atteinte à l’environnement. C’est ce que nous appelons les « TIG verts ». J’ai demandé au directeur de l’Agence du travail d’intérêt général d’en faire l’un de ses axes de développement, en liaison avec les associations, les collectivités locales et les départements.

Ces dispositions découlent de la loi de réforme pour la justice. Je souhaitais les évoquer, car elles permettent de dresser un panorama complet de la réponse pénale qui peut être apportée aux délits environnementaux.

Je me réjouis, là encore, que M. le rapporteur et la commission des lois aient accepté ces dispositions. À cet égard, je remercie Philippe Bonnecarrère de les avoir améliorées, s’agissant notamment de leur application dans les territoires d’outre-mer.

Le titre III du projet de loi comporte plusieurs dispositions diverses, essentiellement en matière pénale. Celles-ci ont notamment pour objet de compléter certaines dispositions de simplification de la procédure pénale, qui résultaient de la loi du 23 mars 2019.

À la suite d’une décision récente de la Cour de cassation, le texte détermine les conditions dans lesquelles, durant des enquêtes préliminaires, les officiers de police judiciaire (OPJ) et les agents de police judiciaire (APJ) peuvent, en vertu d’une autorisation générale du parquet, faire procéder à des examens médicaux et psychologiques. Il permet aux OPJ de faire procéder, sans autorisation du parquet, à des comparaisons d’empreintes ou de traces génétiques ou digitales.

Les modifications proposées tirent également les conséquences de deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) récentes du Conseil constitutionnel. Le code de procédure pénale est tout d’abord modifié pour permettre aux jurés d’assises d’être pleinement éclairés sur l’existence et le fonctionnement de la période de sûreté, dans le cas où ce dispositif serait attaché de plein droit à la peine prononcée par la cour. Ce même code est ensuite modifié pour permettre aux prévenus placés en détention provisoire en matière criminelle depuis plus de six mois de s’opposer à ce que les audiences devant la chambre de l’instruction se tiennent par visioconférence, de sorte qu’ils puissent, le cas échéant, comparaître physiquement.

Le titre III tend ensuite à instituer, au sein du code des transports, une nouvelle peine complémentaire d’interdiction de paraître dans les réseaux de transports publics. Elle pourra être prononcée contre les personnes ayant commis des infractions graves ou répétées dans les transports en commun. Il s’agit de la reprise d’une disposition censurée par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier dans la loi d’orientation des mobilités.

Je me félicite également de ce que ces dispositions aient reçu l’accord de M. le rapporteur et de la commission, qui ont apporté des améliorations et des compléments, auxquels le Gouvernement a donné son accord.

Enfin, le projet de loi comportait une habilitation à mettre en place, par ordonnance, un dispositif de péréquation et d’aide à l’installation sur l’ensemble du territoire pour les professions de notaire, d’une part, d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire, d’autre part.

Il s’agissait de pérenniser et de généraliser les dispositifs de péréquation déjà mis en place par ces deux professions, en redéfinissant les missions du fonds interprofessionnel d’accès au droit et à la justice, pour atteindre l’objectif de péréquation et d’aide à l’installation des professionnels fixé par la loi du 6 août 2015.

La commission a décidé de substituer à cette habilitation un mécanisme qui conforte les dispositifs existants au sein de chacune de ces deux professions, tout en assurant un droit de regard des pouvoirs publics sur ceux-ci. L’amendement adopté vise ainsi expressément à attribuer au Conseil supérieur du notariat et à la Chambre nationale des commissaires de justice la faculté de percevoir des contributions volontaires obligatoires pour financer les aides à l’installation ou au maintien des professionnels. L’objectif initial du recentrage du dispositif de péréquation et d’aide à l’installation sur ces professions est ainsi préservé, et l’objectif de la loi de 2015, respecté.

Les conséquences sur le périmètre du fonds interprofessionnel d’accès au droit et à la justice pourront être précisées dans le cadre de la navette parlementaire, en concertation avec les professionnels concernés.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, en dépit de son apparence technique, ce projet de loi présente une importance politique particulièrement significative en ce qu’il permet à la France de se conformer à un engagement européen qu’elle a porté avec force et conviction ces dernières années, à savoir la création du Parquet européen.

Par ailleurs, ce texte permettra d’améliorer singulièrement le fonctionnement de notre justice pénale pour le traitement des contentieux spécialisés les plus complexes, que j’ai évoqués devant vous, particulièrement en matière d’atteintes à l’environnement, ce qui constitue un point extrêmement important.

Je vous demande ainsi de bien vouloir adopter ce texte, en étant persuadée qu’il recueillera auprès de vous une très large adhésion.