Intervention de Jacques Toubon

Je vous remercie de m'entendre au début des travaux de la mission, puisque vous avez commencé votre programme d'auditions dans la semaine du 13 mai. Je suis très sensible au fait que vous preniez en considération le travail que nous menons depuis des années sur ce sujet.

La dématérialisation des services publics doit être réalisée dans des conditions qui permettent à toutes les personnes, notamment les plus démunies, d'accéder à leurs droits. Les besoins spécifiques de certains publics doivent faire l'objet d'une attention toute particulière pour éviter l'exclusion. Enfin, la dématérialisation ne doit plus être subie par les usagers mais pensée, coconstruite, avec eux et pour eux.

Pourquoi le Défenseur des droits s'est-il intéressé à la dématérialisation, depuis longtemps ? Les services publics sont constitutifs du lien social, entre nous mais aussi entre chacun et l'État. Sa « transformation numérique » a été engagée à l'automne 2017 dans le cadre du programme gouvernemental « Action publique 2022 ».

Dans mon rapport de 2016 sur le droit à l'éducation des enfants, j'avais expliqué qu'avant l'âge de trois ans, il ne fallait pas les exposer systématiquement aux écrans. Mais surtout, à partir de la Toussaint 2017, j'ai reçu plusieurs milliers de réclamations sur la délivrance des permis de conduire et des cartes grises, dans le cadre du plan « Préfectures nouvelle génération », qui consistait à alléger le poids pesant sur les préfectures et sous-préfectures. Ces réclamations ont été le premier motif de saisine de notre institution, mais on nous a également rapporté des difficultés relatives à la dématérialisation des procédures des caisses vieillesse, des services chargés des allocations familiales, des délivrances de titres de séjour, ou des déclarations de revenus - on n'en était pas encore au prélèvement à la source.

Le Défenseur des droits est devenu un observateur privilégié des effets de la dématérialisation des services publics. J'ai travaillé avec les différents services compétents pour arrêter le sinistre - à un moment, plusieurs centaines de milliers de titres étaient bloqués, empêchant la livraison des voitures s'accumulant dans les succursales automobiles !

Estimant que le sujet était plus vaste, j'ai entamé une série d'auditions auprès des porteurs de réformes de dématérialisation, des représentants d'associations accompagnant les usagers plus fragiles, mais aussi des associations d'élus et des services ministériels, ainsi qu'avec le secrétaire d'État en charge du numérique, Mounir Mahjoubi puis son remplaçant Cédric O. En janvier 2019, j'ai publié mon rapport intitulé Dématérialisation et inégalités d'accès aux services publics. Alors que tout le principe républicain, tout l'État de droit, c'est l'égalité d'accès aux services publics, des inégalités de fait et de droit émergent dans l'accès aux services publics et donc aux droits, notamment sociaux.

Bien entendu, mon point de départ n'était pas de dénoncer ce processus : s'il respecte les principes et les objectifs du service public, il peut être fondamentalement positif pour la qualité du service rendu. Mon rapport de 2019 n'est en aucun cas un réquisitoire contre la dématérialisation des procédures administratives. Dans un contexte national de réduction et de recul des services publics de proximité - les sénateurs le savent mieux que personne - depuis vingt ou trente ans, la dématérialisation peut effectivement constituer un levier d'amélioration de l'accès de toutes et tous aux droits.

Les caisses sociales ont réussi à traiter des volumes de plus en plus grands en procédant à la numérisation de procédures. On peut incontestablement y trouver une simplification, un accès accru à des informations ou à des documents administratifs.

Selon une étude de l'Observatoire de la qualité des services numériques publiée en avril 2020, 93 % des usagers sont satisfaits du changement d'adresse en ligne ou de l'inscription en ligne sur les listes électorales. Les publications de l'Observatoire sont un peu biaisées puisqu'elles ne tiennent compte que de l'avis des usagers qui ont effectué des démarches en ligne, excluant ceux qui sont en zone blanche ou qui sont victimes de la fracture numérique.

Cela étant, la dématérialisation représente une voie de progrès dans la relation entre les services publics et les usagers. Elle aide notamment à lutter contre le non-recours. Souvenez-vous que seulement 60 % des personnes éligibles au RSA en faisaient dans le passé la demande.

Faire des démarches en ligne plutôt qu'au guichet ou par téléphone est une source d'économies pour les administrations et un gain en temps et en transport, une simplification, pour les usagers rompus à l'outil informatique.

La crise sanitaire et les mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence nous montrent à quel point les nouvelles technologies apportent des solutions mais combien elles doivent être mises à la disposition de tous. Les conditions de la dématérialisation doivent permettre à tous d'accéder aux services publics, donc à leurs droits. Si elle n'est réalisée que dans une logique budgétaire et comptable, elle s'accompagnera d'une déresponsabilisation des services publics et d'un renvoi vers la sphère associative pour accompagner les usagers, ou un recours au secteur privé pour compenser les défaillances du public.

Environ 20 % de la population a un accès limité ou inexistant aux procédures dématérialisées. Entre 17 et 25 % de la population française est confrontée à des limites pour accéder aux procédures en ligne et utiliser ces technologies. C'est l'illettrisme en ligne. Cédric O l'a rappelé, 13 millions de personnes déclarent avoir des difficultés d'usage du numérique, exposant à un risque de non recours. Les difficultés des uns ne sont pas les mêmes que celles des autres.

Beaucoup de jeunes manient les smartphones à la perfection, tweetent, sont sur les réseaux sociaux, jouent, regardent des films et des séries. Mais ils sont incapables de remplir un formulaire en ligne car ils ont un problème vis-à-vis du langage ou de la configuration des sites administratifs. Certaines personnes âgées sont parfaitement socialisées mais peu attirées par le numérique, ou au contraire socialement ou géographiquement isolées mais actives sur Internet.

L'absence de connexion est très élevée parmi les retraités, les non diplômés (54 % n'ont pas de connexion), ou encore ceux qui ont un faible revenu (40 % sans connexion). L'âge est aussi un facteur discriminant. Le taux de connexion à Internet est seulement de 57 % chez les plus de 70 ans alors qu'il est de 85 % pour l'ensemble de la population.

Il faut aussi ajouter ceux qui ne parlent pas le français, ne pratiquent pas le langage administratif, sont en situation d'illettrisme. La Journée défense et citoyenneté le révèle : le taux d'illettrisme de 10 % de la population est difficile à réduire.

Certains ne savent pas comment faire et doivent donc être accompagnés car ils ont peur de se tromper. Or, sur beaucoup de sites, vous ne pouvez pas revenir en arrière ni corriger vos erreurs. Il faudrait que ce soit possible.

Il y a bien sûr aussi des obstacles structurels à la transformation numérique. Il faut une connexion, ainsi qu'un débit de qualité, entre 3 et 8 mégabits par seconde. On peut disposer d'un accès ADSL depuis très longtemps, mais avoir une connexion insuffisante pour réaliser la démarche en ligne. Vous connaissez tous les zones blanches ou grises. Quelque 0,7 % des Français n'ont aucun accès à une connexion Internet fixe. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, plus d'un tiers des habitants n'a pas d'Internet de qualité. Cela représente 75 % des communes de France et 15 % de la population. C'est massif. Quelque 19 % des Français ne disposent pas d'ordinateur à domicile et 27 % n'ont pas de smartphone. L'équipement est un problème. Pour beaucoup de procédures administratives, il faut non seulement un ordinateur mais également un scanner, or nombre de personnes peuvent avoir l'un mais non l'autre.

Autre difficulté, l'inégalité territoriale, qui s'exprime à l'intérieur de l'hexagone, mais aussi avec les territoires ultramarins. J'ai eu plusieurs fois l'occasion de partager des constats avec les sénateurs d'outre-mer : les ultramarins n'ont pas bénéficié des forfaits de télécommunication low cost. L'écart de prix entre les abonnements téléphoniques a augmenté entre 2010 et 2015. Dans certains départements d'outre-mer, ils sont 40 % plus cher qu'en métropole. On constate un véritable traitement différencié. De plus, outre-mer, la situation est très différente entre les agglomérations et les zones rurales.

Enfin, l'expérience de la dématérialisation montre - c'est là que les pouvoirs publics, dont le Parlement, doivent agir - que des efforts sont à conduire dans la manière dont les administrations procèdent. Si la dématérialisation n'est pas accessible aux personnes en situation de handicap, si la démarche est effectuée dans l'urgence, avec une fermeture radicale des guichets physiques, elle devient un nouveau frein à l'accès aux droits, entraînant une diminution de la confiance des usagers dans les services publics. C'est ce qui s'est passé avec le plan « Préfectures nouvelle génération », lorsqu'on a basculé du jour au lendemain, le soir du 6 novembre, la délivrance des cartes grises et des permis de conduire vers le tout-numérique, en fermant les guichets.

J'ai observé les défauts qui peuvent exister dans la mise en oeuvre de la dématérialisation : l'absence de tests suffisants pour vérifier le fonctionnement du logiciel ; l'absence d'association des usagers à la construction du service ; la mise en place rapide du dispositif sans alternative pour compenser l'éventuel mauvais fonctionnement des logiciels -dans le cas des cartes grises, il y a, en plus, eu un bug ; l'absence de réflexion sur l'ergonomie des sites, parfois même sur leur fonctionnalité. La manière dont les administrations conduisent les projets et les investissements sur les nouvelles procédures sont déterminants. C'est de la responsabilité des services publics d'assurer la continuité et la qualité du service.

Quand on propose des rendez-vous uniquement en ligne pour les démarches relatives au droit au séjour des étrangers, puis quand on prévoit un nombre de rendez-vous très largement insuffisant, les personnes ne peuvent pas demander de titre de séjour et sont ainsi privées de leurs droits. Cette situation perdure dans un certain nombre de préfectures de la région parisienne. Je dois dire qu'il y a néanmoins une prise de conscience des pouvoirs publics de ces aménagements de la transformation numérique.

Lors de la Conférence nationale du handicap, en janvier 2020, Cédric O a reconnu que la quasi-totalité des sites de l'administration n'étaient pas accessibles à beaucoup de personnes porteuses de handicap et il s'est engagé à en faire une des priorités de son action. Je suis prêt à lui faire grâce, comme au Gouvernement, de ses intentions. L'État, les collectivités territoriales et les grands services publics ont bien compris qu'on ne pourrait pas mettre en oeuvre la numérisation en laissant de côté des millions de personnes. Les besoins spécifiques de certains publics doivent faire l'objet d'une attention particulière, non seulement les personnes porteuses de handicap, mais également les détenus, les majeurs protégés,...

La crise sanitaire a été un formidable révélateur du caractère stratégique de l'accès numérique des services publics pour les citoyens. Nous n'avons fonctionné que par ce biais depuis le 16 mars. La continuité du service a été maintenue. Si nous n'avions pas eu une couverture numérique suffisante, beaucoup d'actions n'auraient pas pu être accomplies. Mais quand on est privé d'Internet, que l'on ne possède pas de compte bancaire, comme c'est le cas de plus de 500 000 personnes en France, et que les deux tiers des bureaux de poste sont fermés, comment fait-on pour bénéficier du RSA au début du mois d'avril, qu'on ne peut toucher qu'en espèces ? À la fin du mois de mars, nous avons travaillé avec La Poste et beaucoup de bureaux ont depuis rouvert. Les allocations non contributives ont pu dès lors être distribuées de manière correcte, avec, certes, beaucoup d'attentes, en raison des mesures de distanciation. Ainsi ont été démontrées les limites du tout numérique.

De la même façon, comment une personne aveugle ou en situation de handicap cognitif pouvait-elle se débrouiller avec les attestations dans les premiers jours du confinement ? Certaines ont été verbalisées, car ces documents ne leur étaient pas accessibles ou pas compréhensibles. Mais le ministère de l'Intérieur a su proposer en quelques jours, après notre intervention et celle des associations, ces formulaires en français facile à lire et à comprendre (FALC).

Cela traduit une réalité qui va au-delà de la crise sanitaire : le taux d'accessibilité des sites publics, pour les personnes en situation de handicap, est de 5 %. Il est donc indispensable de travailler sur les projets de dématérialisation à venir, mais aussi sur ce qui a déjà été fait, car 95 % des sites publics doivent être mis à niveau, M. Cédric O en a pris l'engagement lors de la Conférence nationale du handicap. La convention internationale des droits des personnes handicapées (CIDPH) l'exige, comme nos propres lois. Malheureusement, l'obligation d'accessibilité en ligne n'est assortie d'aucune sanction, la seule amende portant sur une éventuelle absence de la mention de non-conformité ! Pour lutter contre l'illectronisme et pour l'inclusion, il est pourtant impératif que les règles d'accessibilité soient assorties de sanctions dissuasives, cela devra à mon sens constituer une des recommandations de votre mission.

De même, la situation des majeurs protégés n'est pas prise en compte, alors même que les nouvelles technologies sont un des moyens de favoriser leur participation à la société. Les contraintes rencontrées par les mandataires judiciaires risquent d'anéantir les droits consacrés par la loi de programmation 2018-2020 et de réforme pour la justice, conformément aux recommandations de la CIDPH. Il n'existe pas, en effet, d'accès spécifique pour le tuteur. Celui-ci doit utiliser les identifiants du majeur protégé, qui se trouve ainsi exclu de la démarche, au mépris des principes d'inclusion prônés par la convention internationale. Cette situation induit une rupture d'égalité entre les majeurs protégés et les autres. Je souhaite que soit généralisé le double accès au compte personnel, un pour la personne majeure protégée et l'autre pour le mandataire judiciaire. Je propose, de la même manière, la création d'un identifiant unique pour l'ensemble des services publics dématérialisés.

Enfin, les détenus constituent une autre population exclue de la dématérialisation. En théorie, la seule chose dont la peine d'emprisonnement les prive, c'est la liberté. En principe, ils jouissent de leurs autres droits. Or, beaucoup de démarches administratives nécessitent des formulaires dématérialisés, auxquels ils ne peuvent avoir accès de manière autonome. En pratique, ce sont les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) qui s'en occupent, mais leur charge de travail est trop lourde.

Les droits des détenus, singulièrement de ceux dont la durée de peine est trop courte pour qu'un suivi soit mis en place, peuvent même s'éteindre pendant l'emprisonnement. À mon sens, un partenariat au niveau national est nécessaire entre l'administration pénitentiaire et les organismes sociaux, comme c'est déjà le cas avec Pôle emploi. Il faut résoudre une contradiction : la circulaire du 13 octobre 2009 interdit aux détenus l'accès à Internet, les privant ainsi de l'accès à leurs droits. Il faudrait leur permettre, au contraire, d'accéder aux sites des services publics et des organismes sociaux, ainsi qu'aux sites de formation en ligne reconnus par l'éducation nationale, conformément à l'obligation de réinsertion prévue par l'article 130-1 du code pénal.

L'exemple des détenus montre comment la dématérialisation a mis fin, de fait, à des partenariats qui existaient auparavant. Ainsi, pour la délivrance des cartes d'identité, le ministère de l'Intérieur leur garantissait la possibilité de réaliser les formalités nécessaires. Aujourd'hui, la procédure est dématérialisée et beaucoup de détenus ne peuvent se voir délivrer une carte d'identité. Il leur faut, en effet, après une pré-demande en ligne, obtenir des autorisations de sortie pour deux déplacements en mairie. J'ai saisi, en vain jusqu'à maintenant, le ministère de l'Intérieur pour rétablir une procédure plus accessible. J'ai aussi proposé la création d'un dispositif de coffre-fort numérique dans lequel le détenu pourrait conserver l'ensemble des pièces justificatives nécessaires à une demande de document administratif. De la même manière, le paiement en ligne exigé dans le cadre de certaines démarches pose problème et il faudrait prévoir des exceptions pour les détenus, comme pour les 500 000 personnes qui n'ont pas de compte bancaire.

S'agissant des plus défavorisés, les constats faits à l'occasion de cette crise, qui confirment ce que nous avions observé durant la transformation des conditions d'accès aux services publics, doivent inciter les acteurs publics à améliorer les services numériques existants ou à venir. La transformation de l'État doit tenir compte de la situation réelle de tous les usagers.

Enfin, la dématérialisation des services publics ne doit plus être subie par les usagers, mais coconstruite avec et pour eux. Des initiatives privées ou publiques d'accompagnement montrent que cela fonctionne, mais elles ne peuvent suffire pour des millions de personnes. Les politiques publiques doivent donc être ambitieuses et structurantes : l'investissement doit aller, dans les mêmes proportions, vers la transformation numérique et vers l'accompagnement des usagers. Ce n'est pas le cas aujourd'hui et, si la dématérialisation continue au même rythme de cette manière, les inégalités risquent de se creuser. Une des réponses possibles réside dans la formation au numérique, prévue dans le programme pour un numérique inclusif, qui présente aujourd'hui quelques défauts : elle est assurée par des bénévoles ou des volontaires en service civique, avec un roulement important. Il en allait de même des points d'accès au numérique mis en place dans les préfectures face aux difficultés d'accès aux permis de conduire et assurés par des volontaires en service civique. Il faut au contraire que l'accompagnement soit pris en charge par des professionnels formés au numérique comme au travail social. C'est pourquoi je recommande qu'un test soit mené sur ce thème à l'occasion de la Journée défense et citoyenneté.

La période du confinement a exacerbé les inégalités face au numérique, notamment parce que les lieux d'accompagnements ont été fermés. Certaines personnes ont donc été incapables matériellement d'accéder à leurs droits ou de comprendre les consignes mises en place pendant cette période, démontrant ainsi toute l'importance de l'accompagnement et de la médiation. Nos espoirs se portent vers le nouveau dispositif des maisons France services (MFS), que nous jugerons sur leurs résultats. Je tiens cependant à rappeler que, durant les débats de la loi pour un État au service d'une société de confiance, dite loi Essoc, j'avais défendu l'ajout d'une disposition législative dans le code des relations entre les usagers et l'administration, visant à préserver plusieurs modalités d'accès aux services publics de manière qu'aucune démarche administrative ne soit accessible uniquement par voie dématérialisée.

Une dématérialisation permettant à toute personne d'accéder à ses droits est possible, comme l'a montré la réforme de la prime d'activité, en 2016. La nouvelle prime était attribuée exclusivement en ligne et 90 % des personnes éligibles ont fait les démarches nécessaires, parce qu'un tiers d'entre elles ont pu être accompagnées par les agents de Pôle emploi ou des caisses d'allocations familiales pour effectuer les démarches en ligne. L'accompagnement est donc la clé d'une dématérialisation efficace et il faut intégrer ces besoins dans toutes les réformes et, en particulier, y consacrer une partie significative des économies budgétaires attendues, mais la véritable solution reste de conserver plusieurs modalités d'accès aux services publics, de manière que chacun puisse y accéder. Il y a une prise de conscience de ces nécessités ; reste à savoir quelles en seront les conséquences et à quelle échéance. À mon sens, l'usager ne doit pas être confronté à un canal unique dématérialisé ; dans l'Agenda 2022, de telles démarches devront être une faculté et non une obligation, l'État de droit et la cohésion sociale sont en cause.