Intervention de Pascale Gruny

Les délais ont été brefs. Nous avons réalisé de nombreuses auditions, mais il reste beaucoup à faire et ce rapport constitue un rapport d'étape.

La pandémie de Covid-19, qui a durement frappé tous les États membres de l'Union européenne et porté atteinte aux libertés qui fondent le marché intérieur, nous pousse à nous interroger sur le rôle de l'Union en matière de santé. Le caractère transfrontalier de la menace a nourri une attente légitime d'action européenne dans le domaine sanitaire. Pourtant, le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne donne à celle-ci qu'un rôle limité en ce domaine : il prévoit que l'Union n'a qu'une compétence d'appui et de coordination de l'action des États membres.

Cette compétence s'est pourtant étoffée à la suite des différentes crises sanitaires que l'Union européenne a connues. Ainsi, c'est à la suite du scandale du sang contaminé que le Traité de Maastricht a consacré un article à la santé publique. Plus tard, la crise de la « vache folle » permettra que soient incluses dans le Traité d'Amsterdam des dispositions permettant à l'Union d'adopter des mesures contraignantes fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances d'origine humaine, du sang et des dérivés du sang.

Aujourd'hui, les compétences de l'Union dans le domaine de la santé sont régies par l'article 168 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Celui-ci attribue notamment à la Commission une compétence réglementaire pour prendre des mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des médicaments et des dispositifs à usage médical. Toutefois, il rappelle également que les États membres sont compétents pour définir leurs politiques de santé.

Cette compétence limitée de l'Union explique la faiblesse du budget consacré à la santé publique dans les différents cadres financiers pluriannuels. Pour 2014-2020, ce budget était de seulement 439 millions d'euros. À titre de comparaison, pour la même période, le budget consacré par l'Union européenne à la recherche était de 80 milliards d'euros. Dans cette enveloppe, la recherche médicale mobilise un budget d'environ 7 milliards d'euros.

Ce modeste programme « santé » vise essentiellement à promouvoir la coopération entre États membres et à financer des mesures pour répondre à certaines urgences sanitaires. Ainsi, il a permis de développer des actions pour limiter la propagation des virus Ebola et Zika et faciliter l'accès aux soins de santé des migrants arrivés en 2015 et 2016.

Ce programme ne finance donc pas de projets structurels au sein des États membres, comme la construction d'un hôpital par exemple. Ce type de projet ressort plutôt du Fonds social européen (FSE). Avant la pandémie, il était question de fondre le programme santé dans le FSE. Cette idée a été abandonnée depuis.

Par ailleurs, l'Union européenne a institué différentes agences indépendantes permettant notamment l'évaluation du risque. Pour permettre une centralisation des autorisations de mise sur le marché des produits entrant dans l'alimentation et des médicaments, elle a respectivement créé l'Agence européenne de sécurité des aliments et l'Agence européenne des médicaments (EMA). C'est sur la base de leurs avis scientifiques que l'Union européenne autorise ou non la mise sur le marché, via une procédure de comitologie.

À ces deux agences s'ajoute le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, l'ECDC. Créé en 2005 à la suite de l'épidémie de SRAS, l'ECDC a pour objectif de renforcer les défenses de l'Union contre les maladies infectieuses en identifiant et évaluant la menace que représentent ces maladies.

Enfin, face aux menaces sanitaires transfrontières graves, la décision 1082/2013/UE du Parlement européen et du Conseil organise la réponse de l'Union en instituant un Comité de sécurité sanitaire composé de représentants des États membres chargés d'apporter une réponse coordonnée à la crise. Cette décision prévoit également que, pour soutenir les États membres, la Commission pourra mettre en oeuvre une procédure conjointe de passation de marché pour garantir les approvisionnements.

Si on analyse ces éléments, l'action de l'Union européenne en matière de santé publique semble limitée. Pourtant, son impact est plus important qu'il n'y paraît. En effet, le principe de libre circulation s'applique aux dispositifs médicaux et aux médicaments d'une part, et aux professionnels de santé et aux patients, d'autre part. C'est aussi l'Union européenne qui définit les caractéristiques techniques que doivent respecter les dispositifs médicaux mis sur le marché et c'est l'Agence européenne du médicament qui délivre les autorisations de mise sur le marché des médicaments. L'Union définit également les droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers, ainsi que les conditions de reconnaissance des qualifications des professionnels de santé.

De plus, dans le cadre du semestre européen qui renforce la discipline budgétaire au sein des États membres, l'Union fait des recommandations pour la maîtrise des dépenses publiques liées à la santé.

Ainsi, l'Union intervient plus largement qu'au titre des seules dispositions des traités relatives à la santé publique. Cette situation a également pu être observée durant la pandémie comme va vous l'expliquer Laurence Harribey.