Intervention de Olivier Dussopt

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, voici donc le quatrième et dernier projet de loi de finances rectificative pour 2020 (PLFR 4).

Comme vous le savez, nous sommes attachés à ce que les projets de loi de finances rectificative ne comportent que des dispositions de fin de gestion ; c’est le cas de tous ceux qui vous ont été présentés depuis 2018. Ce principe important pour le respect du droit du Parlement va de pair avec l’absence de dispositions fiscales et de décrets d’avance.

Je rappelle que, auparavant, il était coutume d’ouvrir des milliards d’euros de crédits, notamment pour corriger des sous-budgétisations, sans passer par le Parlement. Nous avons souhaité rompre avec cette méthode et ne plus recourir à des décrets d’avance, consacrant ainsi l’autorisation parlementaire. Ce choix implique aussi, à nos yeux, l’absence de dispositions fiscales dans les textes de fin de gestion, qui participe aussi à la stabilité fiscale pour les entreprises comme pour les ménages.

La fin de gestion prend cette année, vous le constatez, une forme particulière, pour ne pas dire extraordinaire, compte tenu de la nécessité de recharger les dispositifs d’urgence pour faire face à l’évolution de la pandémie et financer de nouvelles mesures de soutien. Notre responsabilité est d’assurer le financement de ces dispositifs de soutien aux entreprises et aux Français, et de tenir compte de la reprise épidémique à laquelle nous faisons face.

Le contexte macroéconomique de cette fin d’année, bouleversé par la seconde vague épidémique, conduit à dégrader les prévisions de finances publiques que nous avions faites pour 2020 au moment de la présentation en conseil des ministres du projet de loi de finances pour 2021 (PLF 2021).

Lors de la présentation du PLF 2021, nous avions fait preuve de prudence, au vu des incertitudes entourant la situation sanitaire : nous estimions la récession en 2020 à -10 %, alors que la plupart des prévisionnistes la situaient autour de -9 %. Le Haut Conseil des finances publiques avait d’ailleurs souligné cette prudence.

La seconde vague épidémique que nous subissons aujourd’hui nous a conduits à dégrader nos prévisions macroéconomiques et nos prévisions de finances publiques pour 2020. Toutefois, cette dégradation reste limitée, à 1 point de PIB, soit une récession de 11 %. Pour ce qui est des finances publiques, nous revenons à des prévisions proches de celles de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 (LFR 3), un peu meilleures même – en tout cas, un peu moins mauvaises.

Ainsi, notre déficit public atteindra cette année 11, 3 % de la richesse nationale – celui qui était prévu dans la LFR 3 était de 11, 5 %. C’est l’État qui portera l’essentiel de ce déficit public. En l’état actuel du PLFR 4, compte tenu des amendements adoptés à l’Assemblée nationale, le déficit budgétaire porté par l’État s’établit à 223, 2 milliards d’euros, soit légèrement moins que les 225 milliards d’euros environ anticipés à la fin du mois de juillet.

En conséquence, notre endettement se détériore par rapport aux prévisions du projet de loi de finances pour 2021 : la dette publique atteindra cette année 119, 8 % du PIB, un niveau, là aussi, un peu inférieur à celui qui était envisagé dans la LFR 3 – autour de 121 %.

Cette dégradation des finances publiques par rapport aux hypothèses fondant le PLF 2021 s’explique essentiellement par les mesures d’urgence que nous prenons. Ces mesures, que vous connaissez, ont fait leurs preuves ; elles s’articulent autour du fonds de solidarité, des prêts garantis par l’État, de l’activité partielle et des exonérations de charges. Nous y ajoutons une mesure, portée dans le PLF 2021, relative à la prise en charge des loyers.

Nous estimons que les mesures prises pour lutter contre la seconde vague auront un coût de 15 milliards d’euros par mois : 6 milliards d’euros pour le fonds de solidarité, 7 milliards d’euros au titre de l’activité partielle, 1 milliard d’euros liés aux exonérations de charges et 1 milliard d’euros au titre du crédit d’impôt pour les bailleurs.

Toutefois, certains dispositifs inscrits dans la LFR 3, comme l’activité partielle et le fonds de solidarité, n’avaient pas vu la totalité des enveloppes ouvertes consommée. La marge qui en résulte, combinée au rechargement de crédits à hauteur de 20 milliards d’euros que nous vous proposons dans le présent projet de loi, nous permettra de financer les besoins jusqu’à la fin de l’année.

Cela ne signifie pas – je le souligne en réponse au sénateur Dominati, qui m’a interrogé en commission – que nous anticipons d’emblée la prolongation du confinement jusqu’à la fin de l’année. Chacun le sait très bien : la durée et l’intensité des mesures sanitaires au cours du mois de décembre dépendront de l’évolution de la situation épidémique et de l’efficacité des mesures prises depuis quinze jours. Face aux incertitudes sur ces évolutions, nous voulons simplement être en mesure d’aider et de soutenir nos entreprises jusqu’à la fin de l’année, y compris en phase transitoire de déconfinement et y compris si la pire des hypothèses devait se réaliser, ce que, bien sûr, nul ne souhaite.

Par ailleurs, l’expérience de la première vague montre que les mesures d’aide sont ajustées progressivement, et non le jour même du déconfinement, ce qui renforce notre prudence.

Au bout du compte, avec ce PLFR 4, nos finances publiques s’alourdissent de plus de 20 milliards d’euros : 10, 9 milliards d’euros pour le fonds de solidarité, dont la provision totale pour 2020 est portée à 19, 4 milliards d’euros ; 3, 2 milliards d’euros au titre de l’activité partielle, soit un total de 34 milliards d’euros en 2020 ; 3 milliards d’euros au titre des exonérations de cotisations sociales, portant le montant total de celles-ci à 8, 2 milliards d’euros en 2020 ; 1, 1 milliard d’euros au titre de la prime exceptionnelle pour les foyers les plus précaires – familles bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement (APL), étudiants boursiers, jeunes de moins de 25 ans bénéficiaires de l’APL – et 2, 7 milliards d’euros au titre des surcoûts liés à la covid dans l’Ondam (objectif national de dépenses d’assurance maladie), qui n’étaient pas intégrés à notre dernière prévision de déficit public.

Pour ce qui est des crédits budgétaires à proprement parler, la mission « Plan d’urgence pour faire face à la crise sanitaire » bénéficiera de 17 milliards d’euros de ces nouveaux crédits, correspondant au rechargement du fonds de solidarité, à la part de l’activité partielle prise en charge par l’État et à la compensation à la sécurité sociale des nouvelles exonérations de cotisations sociales.

Certaines mesures d’urgence sont inscrites dans d’autres missions. C’est le cas des aides exceptionnelles de solidarité, pour 1, 1 milliard d’euros, qui font l’objet d’ouvertures de crédits au titre de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Au titre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, le PLFR 4 traduit aussi l’engagement du Président de la République de mettre en place une prime exceptionnelle au bénéfice des populations les plus vulnérables, celles que j’ai précédemment mentionnées : cette mesure prend place aussi dans le cadre de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Par ailleurs, nous débloquons, par ouverture de crédits ou recours au chapitre des dépenses accidentelles et imprévues, des crédits d’urgence de 115 millions d’euros pour la culture, 110 millions pour le sport et plus de 50 millions d’euros pour le ministère de l’enseignement supérieur.

Je me dois aussi d’informer votre assemblée que le Gouvernement est sur le point de déposer un amendement tendant à ouvrir 25 millions d’euros de crédits au bénéfice du ministère de l’éducation nationale pour la prise en charge d’assistants d’éducation ; ceux-ci accompagneront la protection des élèves en facilitant le dédoublement des classes dans les lycées et les collèges.

Afin de renforcer le soutien aux plus précaires et dans la continuité de l’acte II de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, présenté le 24 octobre dernier par le Premier ministre, l’Assemblée nationale a adopté un amendement ouvrant 330 millions d’euros en autorisations d’engagement et 176, 5 millions d’euros en crédits de paiement au titre de la mission « Travail et emploi » pour développer encore plus l’insertion par l’activité, notamment pour les personnes éloignées de l’emploi au sein des quartiers de la politique de la ville.

Les députés ont adopté également plusieurs amendements visant à augmenter les crédits de la mission « Économie » pour soutenir l’emploi dans les entreprises et les associations. Plus précisément, ils ont prévu 60 millions d’euros pour accélérer la digitalisation des commerces, afin qu’ils maintiennent leur activité dans la période de confinement. Par ailleurs, sur la base des travaux d’Olivia Gregoire, aujourd’hui secrétaire d’État, ils ont alloué 30 millions d’euros au financement d’un dispositif de soutien à l’emploi associatif.

Dans le cadre de la même mission, l’Assemblée nationale a tiré les conséquences de la dynamique constatée des plans de soutien aux filières aéronautique et automobile et des aides à la relocalisation des secteurs critiques. Les députés ont ouvert 82 millions d’euros pour 2020 à ce titre. Ces fonds correspondent à des anticipations de versements au titre de ces dispositifs, inscrits dans le plan de relance, dans le respect des enveloppes globales qui ont été fléchées.

Outre le soutien aux entreprises et aux ménages, nous souhaitons, au travers de ce projet de loi de finances rectificative, marquer de nouveau notre appui aux collectivités territoriales. En effet, si l’État supporte l’essentiel des conséquences financières de la crise, les finances locales sont également touchées. Dans ce contexte, l’État doit être au côté des collectivités territoriales.

Nous proposons donc de mettre en place, en plus des dispositifs adoptés dans le cadre de la LFR 3, dont le renforcement de la dotation de soutien à l’investissement local et les mécanismes de garantie, des avances remboursables pour compenser les pertes de versement mobilité et de recettes tarifaires des autorités organisatrices de la mobilité en Île-de-France et dans les autres régions, à hauteur respectivement de 1, 2 milliard et 750 millions d’euros. Concernant Île-de-France Mobilités, il s’agit de la suite du protocole signé entre le Gouvernement et cet établissement l’été dernier.

Ces mesures concrétisent un soutien majeur de l’État aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui ont la compétence transports, en complément de la dotation de compensation des pertes de recettes fiscales et domaniales, prévue dans la LFR 3, qui intégrait déjà, pour les EPCI à fiscalité propre, le versement mobilité. Ces avances remboursables, octroyées sur demande, seront calculées à partir du taux national d’évolution prévu entre 2019 et 2020 pour le versement mobilité et les recettes tarifaires.

Conscients de l’appréhension des EPCI en ce qui concerne leur capacité d’autofinancement en 2021 et 2022, nous proposerons que ces avances remboursables soient, à titre exceptionnel, imputées en section de fonctionnement et remboursées entre 2023 et 2027, pour laisser aux collectivités territoriales le temps de retrouver une situation financière satisfaisante.

Nous soutenons également les départements, qui subissent, du fait de la crise, une baisse de leurs recettes au titre des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et une hausse de leurs charges d’allocations individuelles de solidarité : nous abondons à hauteur de 200 millions d’euros le fonds de stabilisation, habituellement fixé autour de 115 millions d’euros, en complément de l’enveloppe de 250 millions d’euros de TVA mise en place l’an dernier, en plus de la compensation de la taxe foncière sur les propriétés bâties, à hauteur de 15 milliards d’euros.

Ces mesures interviendront dans un contexte financier local moins dégradé que prévu. C’est une bonne nouvelle pour l’État comme pour les collectivités territoriales, dont la mobilisation est essentielle pour aider nos concitoyens à faire face à la crise.

Enfin, l’Assemblée nationale a adopté un amendement visant à rétablir l’ancien dispositif du droit à l’image collective, appliqué entre 2004 et 2010, contre l’avis du rapporteur général et du Gouvernement. Le Gouvernement reste opposé à ce dispositif, pour des raisons tant de forme que de fond.

Sur la forme, la rédaction adoptée par les députés nous paraît trop imparfaite pour être vraiment opérante. En outre, comme je l’ai souligné au début de mon intervention, nous veillons à ce que les projets de loi de finances rectificative ne comportent pas de dispositions fiscales, conformément à la doctrine – si vous m’autorisez cette expression – que nous avons arrêtée en 2018.

Sur le fond, surtout, l’Assemblée nationale a réintroduit un dispositif que le législateur, en 2010, avait abrogé sur la base du constat largement partagé, notamment par la Cour des comptes, d’un système inefficace, inéquitable et coûteux. Ainsi, le bénéfice de ce dispositif n’était nullement lié, en pratique, aux revenus réellement perçus au titre de l’exploitation du droit à l’image. Par ailleurs, la baisse de cotisations sociales était très largement concentrée sur quelques clubs de sport professionnel, aux ressources les plus importantes. Enfin, aucun impact sur la compétitivité des clubs n’avait pu être véritablement observé.

Il est toutefois possible que le nouveau dispositif soulève des questions dans le cadre de sa mise en œuvre, même s’il n’est applicable que depuis très récemment. J’entends ces inquiétudes. C’est pourquoi je proposerai qu’un travail soit engagé entre les services de mon ministère, ceux du ministère des sports et le Parlement pour expertiser les éventuelles limites du dispositif actuel et ses améliorations possibles.

En revanche, la suppression du rétablissement de l’ancien dispositif, lequel, sinon, coexisterait avec celui qui est aujourd’hui applicable, me semble nécessaire. Étant entendu que je reste ouvert à ce que le travail dont j’ai parlé aboutisse à une piste consensuelle, efficace et, surtout, juste.

J’en viens aux conséquences de la crise en matière de recettes.

L’effet de la baisse d’activité par rapport aux anticipations du projet de loi de finances pour 2021 est compensé par de bonnes nouvelles constatées sur les recouvrements des derniers mois.

En effet, entre la première et la deuxième vagues, nous avons connu un troisième trimestre très dynamique, avec un rebond de 18, 2 % du produit intérieur brut et de 1, 8 % de l’emploi salarié privé, soit 344 400 emplois créés. Ces chiffres sont porteurs d’espoir : ils démontrent la capacité de rebond de notre économie et la pertinence des outils de soutien que nous avons mis en place.

Quand l’économie repart, les recettes publiques repartent aussi. La dynamique constatée sur ce plan nous a permis d’enregistrer un niveau de recettes supérieur à ce que nous attendions, y compris dans la dernière prévision du PLF 2021, présentée au début de septembre.

En définitive, nous vous proposons de dégrader la prévision macroéconomique de 10 % à 11 % de récession, mais notre prévision en matière de prélèvements obligatoires reste globalement stable.

Plus précisément, l’environnement macroéconomique plus dégradé entraîne mécaniquement une révision à la baisse des recettes publiques, notamment des cotisations et contributions sociales.

Toutefois, nous bénéficions de plusieurs améliorations de recettes fiscales. Ainsi, la TVA augmente plus que prévu : les recettes enregistrées à fin septembre et celles qui ont été anticipées pour octobre, selon les premières données dont nous disposons, conduisent à réviser à la hausse de 700 millions d’euros, par rapport au projet de loi de finances pour 2021, les prévisions de recettes pour 2020.

De même, s’agissant de l’impôt sur les sociétés (IS), le troisième acompte s’est avéré plus élevé que prévu, ce qui nous a conduits à réévaluer nos estimations de recettes de 2, 8 milliards d’euros par rapport au scénario du PLF.

Le rebond de l’activité au troisième trimestre explique évidemment ces rebonds de TVA et d’IS.

En outre, au regard des remontées comptables à fin septembre, les recettes d’impôt sur le revenu sont revues à la hausse de 600 millions d’euros, en raison de revenus des ménages sous-jacents plus élevés que prévu.

En revanche, les recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui alimentent le budget général, sont diminuées de 1, 4 milliard d’euros par rapport aux prévisions du projet de loi de finances pour 2021, du fait d’une réalisation moindre que prévu.

Au total, nous prévoyons 2, 8 milliards d’euros de prélèvements obligatoires supplémentaires par rapport à nos estimations de début septembre.

Hors mesures d’urgence liées à la seconde vague épidémique, ce projet de loi de finances rectificative comporte un schéma de fin de gestion équilibré entre ouvertures et annulations de crédits.

Le niveau des ouvertures et des annulations s’établit à 4, 1 milliards d’euros.

Les principales ouvertures concernent : le financement des aides personnalisées au logement (APL), pour 1, 9 milliard d’euros, du fait principalement du report de la réforme APL en temps réel, mais aussi d’une tendance à la hausse liée à la crise économique ; le financement de l’allocation aux adultes handicapés et de la garantie de ressources travailleurs handicapés réformée, pour 527 millions d’euros ; et l’aide exceptionnelle à l’apprentissage et la prime à l’embauche des jeunes, revues à la hausse à 311 millions d’euros, du fait d’une bonne consommation.

Quant aux annulations, elles portent essentiellement sur les crédits mis en réserve, pour 1, 4 milliard d’euros, et sur des crédits sous-consommés du fait de la crise sanitaire. Nous constatons en effet des sous-exécutions pour certaines dépenses immobilières, comme celles du programme de rénovation des cités administratives, mais aussi pour des projets informatiques financés par le fonds de transformation de l’action publique ou pour la sinistralité des dispositifs de garantie créés pour répondre à la crise sanitaire.

Le PLFR 4 matérialise aussi notre action de sincérisation du schéma d’emplois. Ce schéma traduit la nécessité de faire face aux enjeux de la crise, mais aussi celle de renforcer la présence territoriale de l’État dans ses fonctions régaliennes.

Ainsi, le projet de loi de finances rectificative révise à la hausse le schéma d’emplois de l’État, à hauteur de 5 350 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, au profit principalement de Pôle emploi, pour 2 383 ETP, de l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), pour 125 ETP, et des agences régionales de santé, pour 417 ETP.

Par ailleurs, les effectifs augmentent cette année au sein du ministère de la justice, puisque nous avons autorisé des créations de poste en gestion pour rattraper le retard pris dans le traitement des affaires judiciaires et mettre en œuvre la justice de proximité. Mais aussi au sein du ministère de l’éducation nationale, pour éviter des fermetures de classe dans les zones rurales, conformément à l’engagement du Président de la République, et créer des places en BTS – pour, respectivement, 1 500 et 475 ETP. Sans oublier les créations de poste autorisées au sein du ministère de l’intérieur au cours des dernières semaines, au titre du plan de lutte contre la haine sur internet.

Vous le constatez, mesdames, messieurs les sénateurs, les mesures que vous avez adoptées ces derniers mois ont apporté un soutien déterminant à nos concitoyens et à notre économie, dans tous les secteurs. Mais ces mesures ont un coût, et elles ont mis à mal nos finances publiques.

C’est pourquoi, comme je l’ai déjà annoncé à votre commission, je considère que le moment est venu d’engager une réflexion de fond sur le redressement des comptes publics à moyen terme. À cette fin, nous devons travailler sur des scénarios possibles de redressement des finances publiques à moyen terme et moderniser les outils de pilotage des finances publiques, pour renforcer notre capacité à conduire ce redressement en sortie de crise.

Pour cela, nous devons travailler à identifier des règles et des modalités de pilotage qui permettraient d’éviter l’accumulation de déficits et de rendre les choix collectifs plus lisibles ; à définir une stratégie de gestion de la dette résultant de la covid et des modalités qui permettraient de la cantonner ; à mieux concilier le principe d’annualité budgétaire et la vision pluriannuelle nécessaire tant pour les ministères en charge des comptes que pour les gestionnaires ; à améliorer les processus d’élaboration et d’exécution des budgets de l’État et de la sécurité sociale, notamment à l’échelon déconcentré ; enfin, à améliorer les outils à la disposition du Parlement.

Nous allons mettre sur pied un groupe de travail en mettant à contribution des personnalités qualifiées. Mais je sais que le Parlement a déjà abordé nombre de ces sujets, s’agissant notamment des enjeux de gouvernance et de la révision de la loi organique. Tous ces travaux seront évidemment mis à profit.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous avons fait le choix d’accepter la dégradation des finances publiques pour répondre à la crise ; les chiffres contenus dans ce PLFR 4 en sont l’illustration. Nous aurons à fixer l’horizon du remboursement de la dette, du redressement progressif des finances publiques et, surtout, du retour à la croissance, qui rendra les deux premiers objectifs possibles.

Nous vous présentons cette trajectoire dégradée avec le souci permanent, s’agissant des mesures d’urgence comme des mesures de relance, que les nouvelles dépenses publiques soient ponctuelles et réversibles, donc qu’elles ne sédimentent pas sous la forme d’une dépense durable. C’est l’un des principaux enjeux du plan d’urgence aussi bien que du plan de relance et la responsabilité à laquelle nous devons faire face collectivement, Gouvernement et parlementaires.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite que nos débats nous permettent de garder cette ligne et de maintenir cette cohérence !