Intervention de Alain Cadec

Mes chers collègues, M. Jean-François Rapin me prie de vous demander de bien vouloir excuser son absence ce matin. Il accompagne le président Larcher en déplacement et leur départ intervient finalement trop tôt aujourd'hui pour lui permettre de présider notre réunion de commission. Il m'a donc demandé de le suppléer et, en premier lieu, de vous présenter la communication qu'il avait préparée pour dresser le bilan de la présidence française de l'Union européenne qui s'est achevée le 30 juin dernier. J'aurai sur ce sujet l'occasion de m'exprimer à titre personnel mardi prochain en séance plénière.

Le Gouvernement tire évidemment un bilan très positif de la présidence française qui s'est déroulée au premier semestre 2022, malgré - nous l'avions déjà déploré - la concomitance d'échéances électorales importantes pour notre pays. C'était un choix délibéré du Président de la République que de ne pas demander de report. Il faut pourtant reconnaître que, même si des accords ont été trouvés au Conseil jusqu'aux derniers jours de juin sous l'impulsion des fonctionnaires français, ce fut de fait, du point de vue politique, une présidence accélérée, voire tronquée. La France a d'ailleurs manqué de temps pour convaincre ses partenaires sur certains projets législatifs, notamment le financement des partis politiques européens et la transparence de la publicité politique, dont le Président de la République voulait faire une priorité afin de renforcer la démocratie en Europe et sur lesquels notre commission avait dû se positionner en urgence avant la suspension des travaux parlementaires.

Il reste que, dans l'ensemble, les grands dossiers européens ont indéniablement avancé sous la présidence française ; le Gouvernement ne manque d'ailleurs pas de s'en vanter. Mais il nous revient de gratter un peu derrière ce vernis de façade : les avancées enregistrées ce semestre tiennent autant, voire plus, à la Commission européenne qu'aux efforts français : c'est la Commission qui a donné le tempo, elle a suivi son programme de travail et publié les textes annoncés aux dates prévues. Quant au Conseil, il faut souligner que la voilure de la présidence française était réduite en 2022 par rapport à 2008 : d'une part, le Conseil européen n'était pas cette fois-ci présidé par la France, puisque celui-ci a dorénavant un président permanent, actuellement M. Charles Michel ; d'autre part, le Conseil n'était pas non plus présidé par la France dans sa formation Affaires étrangères, puisque cette présidence est désormais assumée par le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, aujourd'hui M. Josep Borrell. On ne doit pas pour autant négliger les réels efforts qu'a fournis la France, qui présidait les dix autres formations du Conseil, pour y favoriser l'obtention de compromis.

Avant de parler du fond, je veux émettre une réserve d'ordre général : dans le bilan élogieux que le Gouvernement dresse de ce semestre, il revendique pêle-mêle comme des avancées françaises aussi bien des accords politiques trouvés au Conseil que le simple lancement d'initiatives dont l'aboutissement est très loin d'être acquis ; le poids du Parlement européen lors des trilogues délicats qui s'annoncent pour finaliser certains textes emblématiques est aussi passé sous silence.

Sur le fond, la présidence française fut à nouveau, comme en 2008 avec la crise financière, bouleversée par une crise d'envergure, cette fois-ci géostratégique : l'agression russe contre l'Ukraine. L'Union européenne s'est naturellement mobilisée pour y réagir ; de fait, cette réponse a été le point focal des deux derniers tiers de la présidence française. La France n'a pas failli à sa mission, parvenant à maintenir l'unité des États membres et à faire adopter le déploiement rapide d'une aide militaire à l'Ukraine, six paquets de sanctions envers la Russie, une protection temporaire et une aide humanitaire pour l'accueil de 5 millions de réfugiés ukrainiens, comme le président Rapin a pu le constater en Slovaquie et en Pologne au mois de mai, ou encore une réorientation de l'approvisionnement énergétique de l'Europe.

Comment la crise ukrainienne a-t-elle interféré avec les priorités de la présidence française ? On peut en dernière analyse considérer qu'elle a plutôt servi l'ambition française d'amener l'Europe à se penser comme puissance, en fournissant des arguments en faveur de l'impératif de souveraineté stratégique pour lequel la France plaide depuis longtemps, mais que certains États membres refusaient d'entendre.

De fait, des progrès importants ont été accomplis sur la voie de la souveraineté stratégique, mais il nous revient d'en révéler les zones d'ombre. Certes, en matière de défense, l'Europe est enfin sortie de la naïveté : l'activation de la facilité européenne pour la paix en soutien à l'Ukraine, l'adoption de la boussole stratégique, avec le projet de création d'une capacité de déploiement rapide, le soutien des États membres réunis à Versailles à un renforcement des investissements européens en matière de défense, toutes ces étapes assurément décisives sont mises en avant par le Gouvernement. Néanmoins, il ne faut pas occulter que le retour en force de l'OTAN et le rééquipement militaire accéléré des États membres profitent surtout aux États-Unis. Le discours sur l'Europe de la défense s'en trouve décrédibilisé ; dans les faits, l'achat d'équipements américains par la Pologne, la Roumanie, ou même l'Allemagne place l'Europe dans une dépendance nouvelle envers les États-Unis pour plusieurs décennies et rien ne garantit que l'effort d'investissement européen annoncé en matière de défense profitera à l'industrie militaire européenne et en particulier française.

Deuxième volet de souveraineté brutalement devenu prioritaire : la souveraineté énergétique. Sur ce plan, le semestre de présidence française a donné lieu à une réorientation des approvisionnements européens, avec l'interdiction des importations de charbon et pétrole russes, à l'adoption d'un règlement sur les réserves stratégiques de gaz prévoyant la constitution de stocks pour l'hiver et un partage solidaire des installations de stockage, et à de nouvelles propositions législatives visant à accélérer le développement des énergies renouvelables. Cela ne suffira cependant pas à rendre l'Europe souveraine en matière énergétique, et pourrait même la faire entrer dans de nouvelles dépendances vis-à-vis de fournisseurs alternatifs d'énergie fossile, mais aussi de la Chine, dont l'Europe a besoin pour s'équiper en batteries électriques et en panneaux photovoltaïques si elle veut atteindre ses objectifs climatiques.

En matière spatiale, le volontarisme de la présidence française a permis, après seulement quatre mois de négociations, de trouver un accord sur la proposition de règlement visant à mettre en place une constellation de connectivité sécurisée européenne. C'est un élément important de souveraineté, mais, là aussi, il ne faudrait pas céder au triomphalisme : il y a encore un long chemin à parcourir, technologique et financier, et nous espérons que notre lanceur Ariane 6, dans le cadre de la préférence européenne, pourra être prêt et disponible pour la mise en place de la constellation.

Autre avancée valorisée par le Gouvernement : les nouveaux outils de régulation au service de la souveraineté numérique. La présidence française peut se targuer de l'accord obtenu en trilogue sur une législation sur les services numériques, le Digital Services Act (DSA), qui crée un cadre européen commun pour retirer d'internet les propos ou produits illicites et préjudiciables et qui interdit la publicité ciblée sur des données personnelles sensibles. L'accord obtenu sur le Digital Markets Act (DMA), qui régule les marchés numériques, est aussi une bonne nouvelle si l'on veut freiner la domination des grandes plateformes, devenues de véritables contrôleurs d'accès. Mais au plan industriel, ne rêvons pas ! Ainsi, il n'est pas dit que le European Chips Act permettra d'augmenter la production européenne de puces : l'effort financier européen pourrait là encore bénéficier à des entreprises étrangères. En outre, le développement d'écosystèmes industriels européens reste entravé par le statu quo des règles de concurrence européenne, qui empêchent toujours les concentrations nécessaires à l'émergence de champions européens.

Il faut néanmoins saluer le progrès que représente pour la souveraineté économique européenne l'adoption, après dix ans de négociations, du règlement destiné à assurer la réciprocité dans l'accès aux marchés publics et la prochaine finalisation de l'outil de lutte contre les subventions étrangères qui rendent les entreprises d'États tiers plus concurrentielles que nos entreprises soumises aux règles européennes en matière d'aides d'État.

Malgré ces progrès, un pan entier de notre souveraineté économique reste négligé : la souveraineté alimentaire. Ce sujet est le grand absent du panégyrique du Gouvernement sur son semestre de présidence : on n'y trouve aucune allusion à l'enjeu agricole. En dépit de nos demandes répétées, en dépit des électrochocs du covid, puis de la guerre en Ukraine, la nouvelle politique agricole commune délaisse les objectifs de production ; la priorité reste donnée à son verdissement, malgré le spectre d'une pénurie alimentaire mondiale. Seules les règles de jachère ont été suspendues, et non le volet agricole du Green Deal. Cela fait partie des angles morts de la présidence française. J'ajouterai à cela l'inquiétude que provoque l'annonce par l'Union européenne, trois jours après la fin de la présidence française, de la prochaine conclusion d'un accord de libre-échange avec la Nouvelle-Zélande.

Je ne saurais être exhaustif, mais je veux déplorer les autres lacunes les plus importantes de cette présidence. D'abord, la France a perdu la direction de l'agence la plus puissante de l'Union européenne, Frontex. Je ne reviendrai pas sur les conditions de la démission de son directeur exécutif, mais je veux ici dénoncer la passivité du Gouvernement : il se flatte d'avoir désembourbé les négociations sur le projet de pacte asile-migration grâce à une approche graduelle - dégel qui tient aussi à l'afflux de réfugiés ukrainiens, qui a changé le contexte des négociations -, mais il n'a pas ouvertement pris parti pour affirmer que la mission de Frontex est de surveiller les frontières extérieures dans le respect des droits fondamentaux et non de contrôler le respect par les États membres des droits fondamentaux, ce à quoi une autre agence européenne se consacre déjà.

Un deuxième enjeu me semble avoir été négligé par la présidence française : l'avenir de la zone euro. Le débat attendu sur l'évolution du pacte de stabilité et de croissance n'a pas eu lieu. Surtout, alors que les dettes publiques ont été creusées par la crise sanitaire et que les taux d'intérêt remontent pour contrecarrer la flambée inflationniste, les écarts de taux obligataires vont nécessairement s'accentuer, menaçant la cohésion de la zone euro. En outre, aucun progrès substantiel n'a été enregistré en matière d'union bancaire, dont le troisième pilier - la garantie des dépôts - fait cruellement défaut, ni en matière d'union des marchés de capitaux. On peut aussi s'inquiéter de la crédibilité de l'Union sur les marchés, dès lors que les nouvelles ressources propres destinées à rembourser le plan de relance européen restent très floues. Même la taxe carbone aux frontières, dont la France revendique d'avoir obtenu la création, reste à finaliser.

Troisième sujet délaissé par la présidence française, alors que c'était l'une de ses trois priorités affichées : le sentiment d'appartenance. Ce sujet de long terme n'a pas été suffisamment investi, alors qu'il conditionne l'avenir de l'Union. L'élargissement accéléré que celle-ci s'apprête à vivre sous la pression du conflit ukrainien rend pourtant vital un renouvellement de son fonctionnement, de manière à favoriser l'appropriation citoyenne du projet européen, notamment par la jeunesse. La proposition de « communauté politique européenne » a été avancée in extremis par le Président de la République et à peine débattue au Conseil européen ; elle ne résoudrait pas, de toute façon, le défi fondamental de la démocratisation de l'Union européenne et élude la contribution que les parlements nationaux pourraient apporter en ce domaine. La Conférence sur l'avenir de l'Europe qui s'est achevée le 9 mai aurait pu permettre de dessiner des pistes d'avenir pour rendre l'Union capable de supporter de nouveaux élargissements, mais elle ne l'a pas fait. Son calendrier contraint l'en a sans doute empêchée ; il a surtout créé une nouvelle confusion chez nos concitoyens, qui ont peiné à distinguer cette conférence de la présidence française de l'Union européenne. Ce chantier de long terme reste donc devant nous. Espérons qu'il sera mené par nos successeurs tchèques !