Intervention de Didier Mandelli

Je souhaite vous remercier pour la confiance que vous m'avez accordée en me nommant rapporteur et pour votre participation aux travaux préparatoires : vous avez été nombreux à participer au cycle d'auditions, que j'ai voulu ouvrir largement aux membres de la commission.

Commençons par rappeler les données de l'équation qui se présente à nous.

D'une part, la France est très en retard dans le déploiement des énergies renouvelables par rapport à l'objectif de 23 %. D'autre part, ces énergies sont nécessaires à la préservation de notre souveraineté énergétique et à l'atteinte de nos objectifs climatiques. Nous ne pouvons donc que partager l'objectif du texte - l'accélération de la production d'énergies renouvelables -, qui relève d'un impératif énergétique, climatique, mais également industriel. C'est à cet égard la première fois qu'un projet de loi est intégralement consacré à ces énergies : c'est un signal politique fort, dont on peut se féliciter.

Nous devons nous poser la question de l'adéquation de ce texte aux enjeux énergétiques et climatiques : le projet de loi est-il suffisant ? Nous permettra-t-il de rattraper notre retard ? Malheureusement, on peut en douter.

Tout d'abord, ce texte semble précipité. On ne peut que regretter la méthode consistant à aborder l'exception et le particulier avant le cadre général. Il eût été préférable, pour la clarté du travail parlementaire, de débattre au préalable des objectifs de développement, filière par filière, dans le cadre de la loi quinquennale que nous aurons à examiner en 2023. Cette précipitation se traduit, une nouvelle fois, par une étude d'impact « inégale, insuffisante sur plusieurs articles, voire inexistante sur certaines dispositions pourtant importantes », comme l'a très justement souligné le Conseil d'État.

Ensuite, le projet de loi est décevant et inabouti dans son ambition simplificatrice. Peu de mesures du texte initial sont de nature à accélérer substantiellement les projets, en particulier sur le plan des procédures administratives. Même en supposant que le texte proposé - et son volet réglementaire lancé parallèlement cet été - permette de simplifier ponctuellement les procédures, des doutes majeurs existent quant à la capacité des services déconcentrés de l'État à répondre aux besoins et à instruire l'ensemble des dossiers, à effectifs constants.

Enfin, de nombreux oublis et sujets non traités sont à déplorer. Par exemple, si le projet de loi couvre en théorie l'ensemble des énergies renouvelables, on constate en pratique un déséquilibre en faveur de l'électricité renouvelable. Certains secteurs ne pourront pourtant pas bénéficier pleinement de l'électrification des usages et devront continuer de recourir au gaz ou à la chaleur : ces derniers devront donc être progressivement décarbonés, au même titre que l'électricité, pour relever le défi de la neutralité carbone. Le texte est également totalement muet sur les freins qui empêchent véritablement les projets d'avancer, à savoir le manque d'acceptabilité. Je suis pourtant convaincu que, pour accélérer le développement des énergies renouvelables, notre pays devra apprendre à prendre le temps de l'échange.

Fort de ces constats, je vous proposerai de relever l'ambition du texte. Mes propositions s'articuleront en quatre axes.

Le premier vise à renforcer la planification territoriale, à améliorer la concertation autour des projets d'implantation d'énergies renouvelables et favoriser la participation des collectivités territoriales à leur implantation.

Le deuxième entend consolider et amplifier l'ambition du texte en matière de simplification des procédures administratives applicables aux projets d'énergies renouvelables et aux projets nécessaires à la transition énergétique, tant en amont qu'en aval.

Mon troisième axe visera à libérer des surfaces de déploiement, sans porter atteinte à la biodiversité ou aux sols, et à stimuler l'autoconsommation.

Mon quatrième et dernier axe de proposition portera sur la sécurisation juridique des dispositions proposées, afin de garantir leur pleine effectivité et leur mise en oeuvre rapide.

J'en viens donc au premier axe de propositions, qui alimentera un nouveau titre préliminaire à ce projet de loi.

Sans appropriation locale des projets d'énergies renouvelables, les contentieux continueront de fleurir et les projets peineront à sortir de terre. Ma philosophie est la suivante : passer d'une logique prescriptive et descendante - où Paris décide et les territoires exécutent - à une approche participative et ascendante - où collectivités territoriales et citoyens contribuent, au plus près du terrain, à la politique énergétique du pays, en cohérence avec les orientations fixées nationalement. Je vous proposerai ainsi d'instituer un dispositif global de planification territoriale du déploiement des énergies renouvelables. Ce sont d'abord les maires, puis les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en lien avec les syndicats d'énergie et les départements, ainsi que les comités régionaux de l'énergie, qui seront à la manoeuvre pour définir des zones propices à l'implantation des installations de production d'énergies renouvelables, qui pourront ensuite être avalisées par décret. Ces zones pourront alors bénéficier de souplesses leur permettant d'accélérer substantiellement le développement des projets concernés.

À côté de cette planification générale, je souhaite instituer une planification spatiale et temporelle spécifique au développement des projets éoliens en mer. De nombreux acteurs critiquent la méthode actuelle, qui consiste à développer les projets par « à-coups », sans visibilité quant au nombre de projets envisagés à moyen terme sur une même façade ou aux zones précises dans lesquelles ils pourront s'implanter. Il faut mener un travail plus approfondi d'identification des zones potentielles d'implantation, en amont des projets. Il conviendrait d'identifier à l'échelle nationale des zones propices au développement de l'éolien en mer sur les quatre façades maritimes, sur la base d'une large concertation avec l'ensemble des parties prenantes. Je souhaite que ces zones propices soient identifiées en priorité au sein de la zone économique exclusive (ZEE). Le Gouvernement pourrait ensuite lancer les appels d'offres au sein de ces zones ayant préalablement fait l'objet d'un consensus local. Nous pourrons ainsi mieux désamorcer les conflits d'usage en amont des projets et faciliter leur développement. Par ailleurs, afin de favoriser l'acceptabilité sociale des projets éoliens en mer, je souhaite que le Gouvernement privilégie, pour les futurs appels d'offres, des zones d'implantation situées à une distance minimale de 40 kilomètres du rivage, lorsque les contraintes techniques et technologiques le permettent. L'éolien flottant devant arriver à maturité commerciale à l'horizon de 2030-2035, les prochaines années pourraient marquer un point de basculement vers cette technologie prometteuse. Je souhaite que nous encouragions cette évolution.

Autre proposition forte : renforcer la voix des élus locaux, en leur permettant de s'exprimer favorablement ou défavorablement sur l'implantation d'une série de projets d'énergies renouvelables - éolien terrestre, méthanisation et photovoltaïque au sol. Les élus sont les plus à même de savoir quels projets sont les plus pertinents pour leur territoire ; il faut leur redonner un pouvoir décisionnaire.

Je prévois par ailleurs d'associer plus étroitement les particuliers, entreprises, associations et collectivités territoriales à proximité d'un site d'implantation, en demandant aux porteurs de projets de leur proposer une participation à l'investissement ou au capital, comme cela existe au Danemark.

Le deuxième axe de propositions est consacré à la simplification. Sur ce volet, je vous propose d'instaurer un nouvel équilibre dans la législation environnementale reposant sur trois piliers : plus de concertation avec le public et les élus, en amont du dépôt formel des demandes d'autorisation des projets ; une instruction plus rapide des projets avec des dossiers de meilleure qualité, dès leur dépôt ; enfin, une simplification en aval, pour la consultation du public, avec des ajustements pragmatiques.

Dans ce cadre, je suggère de soumettre tous les projets devant faire l'objet d'une évaluation environnementale systématique à une procédure de concertation préalable.

Il convient de supprimer certains dispositifs qui ne sont plus pertinents à l'heure actuelle et sources de charges pour les services administratifs, à l'image du « certificat de projet ».

Je vous propose également de créer un référent unique, au sein des préfectures de département, pour faciliter l'instruction de tous les projets d'énergies renouvelables et des projets industriels concernés et renforcer la coordination des services de l'État entre eux. Il faut prévoir un dispositif de certification des bureaux d'études qui interviennent pour l'évaluation environnementale des projets.

Enfin, il est important de mettre en cohérence le régime contentieux de l'autorisation environnementale avec les enjeux de la planification et de l'accélération, en prenant appui sur des dispositions déjà éprouvées dans d'autres législations, notamment la législation de l'urbanisme.

Le troisième axe de propositions est consacré à la libération de surfaces de déploiement à faibles enjeux environnementaux ou fonciers.

Je suis convaincu que notre politique de décarbonation ne nous permettra pas de relever les défis de demain si elle conduit, dans le même temps, au dépassement d'autres limites planétaires que sont l'érosion de la biodiversité et le changement d'utilisation des sols.

L'accélération du développement des énergies renouvelables devra prioritairement passer par la mobilisation de surfaces à faibles enjeux environnementaux et fonciers, et un renforcement de l'autoconsommation. Dans cette perspective, je vous proposerai tout d'abord de renforcer les obligations de couverture en énergie solaire des bâtiments non résidentiels existants et nouveaux, afin d'anticiper les orientations européennes consécutives au déclenchement de la guerre en Ukraine. En contrepartie de ces obligations, je souhaite faciliter l'achat de procédés de production d'énergies renouvelables, afin d'équiper ces bâtiments, par l'introduction d'un suramortissement bénéficiant aux entreprises et l'extension du bénéfice des certificats d'économies d'énergie (C2E) aux installations renouvelables électriques.

Il faut également lever les contraintes réglementaires et techniques susceptibles de limiter l'installation d'ouvrages renouvelables sur les bâtiments. Je formulerai plusieurs propositions à cet égard, notamment pour rendre les bâtiments neufs prêts à accueillir des énergies renouvelables.

Par ailleurs, je souhaite, dans le cadre des opérations d'autoconsommation, permettre aux tiers investisseurs d'exercer une mission de gestion ou de revente du surplus de l'électricité. Cela facilitera grandement l'autoconsommation par les particuliers.

Je veux, en outre, permettre l'implantation de modules photovoltaïques innovants sur les voies ferrées, en levant certaines ambiguïtés du code des transports qui pourraient à l'avenir bloquer ces technologies.

Je vous proposerai enfin un amendement prévoyant des objectifs de mise à disposition du foncier de l'État et de ses opérateurs pour le développement d'énergies renouvelables sur des surfaces artificialisées.

Le quatrième et dernier axe est relatif à la sécurisation juridique des porteurs de projets et des autorités administratives compétentes en matière de projets d'énergies renouvelables. Je vous soumettrai plusieurs amendements visant à préciser l'entrée en vigueur et l'application dans le temps de plusieurs dispositions temporaires et pérennes.

J'ai également souhaité m'assurer, par le biais de plusieurs amendements, que l'ensemble des énergies et techniques indispensables à l'atteinte de nos objectifs sont bien incluses dans le champ du texte, notamment en étendant des dispositifs proposés par le Gouvernement à la chaleur renouvelable. Je proposerai également un amendement visant à garantir l'effectivité de la reconnaissance de raisons impératives d'intérêt public majeur (RIIPM), car, en l'état du texte, elle ne pourra concerner que les plus gros projets, alors que nous devons entrer dans une logique décentralisée et d'autoconsommation. Sur ce point, il ne faut pas exagérer la portée de l'article 4 du texte. Le juge administratif devra, le cas échéant à l'occasion d'un recours, s'assurer que les deux autres conditions pour bénéficier de la dérogation « espèces protégées » sont bien remplies. D'ailleurs, la présomption de la première condition pourra conduire le juge à examiner plus substantiellement les deux autres conditions.

Par ailleurs, je souhaite clarifier la possibilité d'implantation des installations de méthanisation agricole en zone agricole au titre du code de l'urbanisme.

Je proposerai également de limiter la gêne que peuvent représenter les parcs éoliens pour les activités du ministère de la défense afin de permettre une répartition plus harmonieuse de ces installations sur le territoire national. En outre, face à la montée en puissance des projets éoliens en mer, qui attirent de plus en plus d'armateurs étrangers, je souhaite prévenir les pratiques de dumping social en étendant à la ZEE le dispositif de l'« État d'accueil », qui permet d'appliquer à des personnels travaillant à bord de navires battant pavillon étranger des règles issues du droit social français, notamment en matière de durée de travail et de rémunération.

Enfin, dans un souci d'accompagner les territoires dans leur transition énergétique, je vous proposerai un amendement visant à favoriser l'adaptation des infrastructures portuaires au développement des installations de production des énergies renouvelables en mer, en prévoyant l'ajout d'un volet dédié dans la Stratégie nationale portuaire.

Avec ces apports de bon sens et qui s'appuient sur le ressort d'une plus grande intelligence collective et le souci de mieux en prendre en compte les réalités du terrain, le texte sortira grandement amélioré après son passage devant notre commission.