Intervention de Guy Benarroche

S'agissant du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives », la hausse des crédits de paiement représente 43,9 millions d'euros, ce qui porte l'enveloppe globale à 525 millions d'euros.

Ces crédits supplémentaires sont consacrés à hauteur de 65 % à des dépenses de titre 2 pour renforcer les moyens humains de certains tribunaux administratifs ou cours administratives d'appel. Sont ainsi prévus en 2023, outre la création d'un emploi de membre du Conseil d'État, celle de 25 emplois de magistrats et de 15 emplois d'agents de greffe.

Ce renforcement du schéma d'emplois est identique à celui de 2022, année au cours de laquelle des postes supplémentaires de magistrats ont été attribués notamment à la cour administrative d'appel de Toulouse, nouvellement créée, et aux juridictions de la région parisienne qui sont particulièrement soumises à la pression du contentieux des étrangers. Entre le 1er janvier 2021 et le 31 juillet 2022 les tribunaux administratifs de Paris, Montreuil et Cergy-Pontoise ont ainsi enregistré à eux seuls 9 840 requêtes en référé pour obtenir un rendez-vous en préfecture pour le renouvellement d'un titre de séjour, soit presque 70 % de ce contentieux que l'on peut qualifier de nouveau.

Les crédits hors titre 2, qui représentent 23 % des crédits du programme, sont également en augmentation de 15 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2022, principalement en raison des dépenses immobilières et des investissements informatiques.

Si l'année 2020 a été atypique en raison de la pandémie de la covid-19 avec une baisse de 9 % des requêtes devant les tribunaux et de 15 % devant les cours, les juridictions administratives ont été confrontées en 2021 à une forte reprise de l'augmentation des affaires nouvelles : leur niveau dans les tribunaux administratifs a dépassé de près de 4,5 % celui déjà exceptionnellement élevé de l'année 2019. Au premier semestre 2022, les tribunaux administratifs ont déjà été confrontés à une augmentation de près de 2 % des requêtes.

Dans ce contexte, les affaires en instance de plus de 2 ans ont progressé dans les deux niveaux de juridictions : + 17 % dans les tribunaux et + 46 % dans les cours en 2021. Le taux de couverture - soit le ratio des affaires traitées par rapport aux affaires enregistrées - était inférieur à 100 % dans les tribunaux, ce qui a entraîné un accroissement du stock des dossiers en première instance de 5 %.

Il semble donc justifié que le programme 165 bénéficie, comme le prévoit la programmation pluriannuelle, de la création de 202 emplois échelonnée entre 2023 et 2027, comprenant chaque année 25 postes de magistrats et 15 postes d'agents de greffe affectés aux tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.

Ce renforcement des effectifs contribuera à rendre le pilotage des moyens humains alloués aux juridictions plus souple, en évitant notamment que les juridictions « bonnes élèves » subissent des baisses d'effectifs pour mieux doter des juridictions en difficulté et en permettant d'anticiper certains changements, comme l'ouverture d'un centre de rétention administrative. Cette situation concrète m'a été décrite par la présidente du tribunal administratif de Lyon, que j'ai rencontrée lors d'un déplacement le 15 septembre dernier.

Ce renforcement du schéma d'emplois ne peut masquer toutefois les difficultés de gestion qui s'annoncent en raison des obligations renforcées de mobilité que l'entrée en vigueur de la réforme de la haute fonction publique impose désormais aux magistrats administratifs. Les chefs de juridiction vont être confrontés à la nécessité de remplacer un certain nombre de fonctionnaires à tout moment de l'année et de former les nouveaux entrants venant d'autres corps, ce qui risque d'entraîner une perte de productivité pour les juridictions concernées. Par ailleurs, le nouveau cadre statutaire pose la question du retour dans leur corps d'origine des magistrats ayant effectué cette mobilité. Ceux-ci pourraient être tentés de rester dans leur administration d'accueil compte tenu des contraintes croissantes de la fonction de magistrat administratif et du décalage de leur grille indiciaire avec celle des administrateurs de l'État.

Selon les représentants des syndicats que j'ai auditionnés, les premiers effets de la réforme se sont d'ailleurs fait ressentir dès cette année, certains magistrats ayant anticipé l'entrée en vigueur de l'obligation de mobilité. En septembre 2022, il manquait ainsi une trentaine de magistrats en juridictions. Exceptionnellement, de nouveaux magistrats ont été recrutés par détachement en cours d'année, pour une prise de poste au 1er septembre 2022 ; ils ont eu une formation en alternance de quatre mois, au lieu d'une formation initiale de six mois, et ont participé aux formations de jugement dès leur arrivée en juridiction, ce qui ne semble pas garantir une véritable collégialité.

Les conséquences des mobilités sur l'activité des juridictions, en particulier les petites, risquent d'être significatives, surtout si le mouvement de mutation au sein des juridictions administratives reste à un rythme annuel. Ces départs seront très difficiles à anticiper et ne pourront faire l'objet que d'un préavis bref (deux mois en moyenne, exceptionnellement trois mois) pour ne pas être bloquant. Cet aléa s'ajoutera aux départs à la retraite qui semblent également difficiles à planifier et en hausse s'agissant des magistrats des tribunaux et des cours.

La Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) offre à cet égard un exemple parlant des difficultés qui peuvent être rencontrées du fait des départs et des détachements. Dans la loi de finances initiale pour 2022, trois emplois de magistrats avaient été créés pour porter son effectif de 12 à 15 magistrats, mais des départs imprévus et des difficultés de recrutement ont fait obstacle à la réalisation de cet objectif. La juridiction fonctionne actuellement avec 12 magistrats administratifs, dont certains, venus en détachement en cours d'année, ont dû être formés pendant un trimestre. Cette situation fragilise la CCSP confrontée à une hausse importante du nombre des requêtes qui a dépassé 157 000 en 2021 et risque d'atteindre 160 000 requêtes en 2022, voire 200 000 requêtes, selon certaines projections.

Mes travaux m'ont également conduit à porter une attention particulière sur les ordonnances qui sont désormais un mode répandu de règlement des contentieux. Les avocats rencontrés à Lyon ont attiré mon attention sur cette question, en particulier en matière de droit des étrangers. Par ailleurs, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) que j'ai également visitée a été confrontée à une grève des avocats d'octobre 2021 à mai 2022 en protestation contre un recours accru selon eux à ces ordonnances, qui serviraient de « variable d'ajustement » pour gérer le stock de dossiers.

Depuis quelques années, les juridictions se sont organisées pour utiliser plus efficacement les possibilités offertes par l'article R. 222-1 du code de justice administrative et recourir aux ordonnances dites de « tri » ou, pour les cours administratives d'appel, celles rejetant les requêtes « manifestement dépourvues de fondement ». Les juridictions administratives ont créé des services d'aide à la décision qui fonctionnent grâce à des agents de greffe, des assistants de justice et des vacataires « aide à la décision ». Parfois, ce sont les greffes centraux qui assument directement la préparation des ordonnances.

En 2021, les ordonnances au titre de l'article R. 222-1 du code de justice administrative ont constitué en moyenne 20 % des sorties devant les tribunaux administratifs et 38 % devant les cours administratives d'appel. C'est tout à fait significatif. En volume, cela représente plus de 47 000 ordonnances devant les tribunaux et près de 13 000 devant les cours.

La CNDA bénéficie également de la possibilité de régler une procédure par ordonnance en application de l'article R. 532-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Elle dispose d'un service dédié chargé de rendre l'ensemble des décisions prises par ordonnances. Son fonctionnement m'a été expliqué lors d'une visite à Montreuil en octobre dernier : une ordonnance n'est prise qu'après transmission des pièces du dossier au requérant ou son avocat via Télérecours et après examen de la requête par un rapporteur et un président. En revanche, en l'état du fonctionnement de la CNDA, l'orientation d'un dossier vers le service des ordonnances ne fait l'objet d'aucune information à l'avocat.

En 2021, la part des décisions de la CNDA prises par ordonnance a légèrement baissé, représentant 31 % du nombre total de décisions contre 33 % en 2019 et 2020. Toutefois, en raison de l'augmentation des sorties, leur nombre en valeur absolue a augmenté, passant de 13 847 en 2020 à 20 967, ce qui a semble-t-il provoqué la réaction des avocats, de même que quelques dossiers selon eux « mal orientés ».

Cette question du fonctionnement des services qui préparent les ordonnances est un sujet particulièrement sensible compte tenu des volumes de dossiers traités et des conséquences d'une telle orientation pour le justiciable.

Le Conseil d'État ne semble exercer sur les ordonnances qu'un contrôle juridictionnel en cas de pourvoi - il vérifie alors qu'il n'y a pas eu usage abusif de la faculté ouverte par l'article R. 222-1 du code de justice administrative - ce qui ne paraît pas satisfaisant compte tenu du fait que certains justiciables peuvent y renoncer en raison de la nécessité de prendre un avocat aux conseils.

Il semblerait nécessaire que, dans chaque juridiction, une attention particulière soit portée à l'organisation et au fonctionnement des services chargés de rendre les ordonnances qui reposent souvent sur des assistants de justice et des vacataires à la décision. Ces personnels sont en effet fréquemment renouvelés compte tenu de leur statut et un temps important doit être consacré à leur formation. Une supervision dédiée par un magistrat expérimenté, assisté d'un agent de greffe titulaire de catégorie A, semblerait préférable à un rattachement direct au chef de juridiction nécessairement pris par d'autres tâches, ce qui supposerait une valorisation des fonctions d'encadrement et de formation des magistrats.

S'agissant des juridictions administratives, je souhaiterais aborder un dernier point concernant les agents de greffe. Ces derniers exercent des métiers qui ont connu des mutations profondes ces dernières années, avec la numérisation des procédures, les contentieux de masse et la multiplication des procédures d'urgence. Les agents de greffe des juridictions administratives sont des fonctionnaires du ministère de l'intérieur soumis à la double gestion de leur ministère d'origine et du Conseil d'État, ce qui alourdit les tâches des gestionnaires des ressources humaines. Leurs métiers sont mal connus et de nombreux postes ne sont pas pourvus par mobilité. Il y a un recours accru de ce fait aux agents contractuels ou vacataires de longue durée, ce qui crée une charge de travail supplémentaire pour les agents titulaires qui doivent les former pour quelques mois de service. Par ailleurs, la coexistence, au sein des greffes, d'agents titulaires qui appartiennent à des corps de fonctionnaires du ministère de l'intérieur et d'agents contractuels qui relèvent du seul Conseil d'État n'est pas aisée.

Un groupe de travail sur l'avenir des greffes, placé sous l'égide du président de la mission d'inspection des juridictions administratives, vient de rendre son rapport en septembre 2022. Il y présente de nombreuses propositions pour renforcer l'identité des métiers de greffe et les rendre plus attractifs, notamment en construisant des parcours professionnels valorisants et en mettant en place une véritable formation initiale. L'année 2023 devrait donc être l'occasion de se saisir de ces préconisations et de proposer des mesures concrètes pour repenser le statut des agents de greffe des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel indispensables pour permettre à la chaine juridictionnelle de fonctionner de bout en bout.

Le second volet de mon rapport porte sur les juridictions financières.

Les moyens du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » sont en augmentation avec des crédits de paiement en hausse de 9,2 %, contre 2,5 % l'année dernière, ce qui représente 20,8 millions d'euros, pour 247,4 millions d'euros de crédits de paiement au total.

Ces crédits supplémentaires concernent très majoritairement des dépenses de personnel qui connaissent une augmentation de 18,6 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2022.

Cette augmentation est tout d'abord liée à l'intégration de deux nouvelles institutions au sein du programme 164. La Commission d'évaluation de l'aide publique au développement, a été créée par la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, pour conduire des évaluations portant sur l'efficience, l'efficacité et l'impact des stratégies, des projets et des programmes d'aide publique au développement financés ou cofinancés par la France. Elle devrait voir le jour au cours du premier trimestre de l'année 2023 et un recrutement de 5 ETP de catégorie A+ destinés au secrétariat permanent de cette commission au sein de la Cour des comptes sont prévus. Le Haut Conseil des finances publiques ne fait plus l'objet d'un programme 340 spécifique au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ». Ses crédits, qui s'élèvent à 1,3 million d'euros, sont désormais intégrés au sein d'une nouvelle action 28 « Gouvernance des finances publiques » du programme 164, en application de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

Les autres évolutions des crédits de titre 2 s'expliquent principalement par la majoration de 3,5 % du point d'indice de la fonction publique intervenu au 1er juillet 2022 et la mesure de revalorisation indemnitaire des conseillers de chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) ainsi que des auditeurs et conseillers référendaires en service extraordinaire de la Cour des comptes décidée pour maintenir l'attractivité de ces corps par rapport au nouveau corps des administrateurs de l'État. Une revalorisation indiciaire est également attendue en 2023 compte tenu de la refonte de la grille indiciaire des administrateurs de l'État.

Les crédits de paiement, hors titre 2, sont en légère hausse de 2 millions d'euros pour un montant total de 28,1 millions d'euros. Cette augmentation s'explique par le financement des coûts de fonctionnement de la Commission d'évaluation de l'aide publique au développement et par l'augmentation des coûts énergétiques en raison de la crise internationale.

Vous le savez, le périmètre des compétences des juridictions financières s'est étendu de manière importante au cours des dernières années et le nombre des organismes soumis à leur contrôle s'est multiplié. Ce phénomène est accentué pour les CRTC qui participent aux travaux des formations inter-juridictions (FIJ), dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques. En 2023, viendront également s'ajouter les nouvelles missions d'évaluation des politiques publiques territoriales, sur demande des régions, des départements ou des métropoles, et d'avis sur les conséquences d'un projet d'investissement exceptionnel. Ce « droit de tirage » à la main des collectivités territoriales, auquel les CRTC seront tenues de faire droit, pourrait avoir des effets importants sur leurs travaux, notamment pour les chambres ayant un vaste ressort. Sont actuellement en discussion des évaluations de politique publique en matière d'économie d'énergie pour la région Occitanie, sur le matériel de transport ferroviaire pour la région Auvergne-Rhône-Alpes et sur les transports scolaires dans les Hauts-de-France. Je rappelle que, de son côté, la CRC de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur doit présider et piloter une formation inter-juridictions pour rendre un avis sur le plan « Marseille en grand ».

Compte tenu de l'objectif fixé dans le plan « JF 2025 », selon lequel l'évaluation de politique publique devrait devenir le deuxième métier des juridictions financières et 20 % de leurs travaux y être consacrés, cette tendance ne fera que s'accentuer dans les années à venir.

Parallèlement, la suppression des fonctions juridictionnelles exercées par les chambres - qui représenteraient 8 % à 10 % de leur - ne devrait pas permettre de dégager des gains suffisants en temps ou en personnel pour compenser cette montée en charge de l'évaluation. Au contraire, la phase d'instruction continuera de reposer sur les CRTC, la chambre du contentieux de la Cour devant en effet être « nourrie » par des déférés des CRTC. Par ailleurs, le régime de responsabilité étant désormais répressif et ne visant que les fautes de gestion les plus graves, il devra reposer sur des contrôles plus minutieux et demandera des compétences plus techniques et plus fines.

Or, dans le cadre du PLF 2023, aucun moyen humain supplémentaire n'a été alloué aux CRTC, les seuls ETP créés concernant la Cour des comptes. Dans ces conditions, il existe une inquiétude quant à la manière dont les chambres pourront continuer à assumer leur rôle en matière de contrôle de régularité et de lutte contre les atteintes à la probité au niveau local.

Enfin, le projet de loi de finances pour 2023 fait évoluer les indicateurs de performance du programme pour les adapter à la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics et aux orientations du plan « JF 2025 ». Il supprime toute mention du contrôle des comptes sous prétexte de suppression du contrôle juridictionnel des comptables publics. Par ailleurs, pour mesurer l'objectif « Sanctionner les irrégularités et la mauvaise gestion », il ne prévoit qu'un indicateur relatif aux délais de jugement de la chambre du contentieux, alors que le premier objectif serait logiquement d'alimenter cette nouvelle chambre en dossiers.

Au-delà de ces évolutions, le PLF 2023 prévoit également une réduction drastique des délais des travaux d'examen de la gestion qui servent d'indicateurs à l'objectif « Contribuer à l'amélioration de la gestion publique et des politiques publiques ». Les cibles sont réduites à huit mois à horizon 2025 comme le préconise le plan « JF 2025 », ce qui impose à la Cour des comptes de réduire de cinq mois le temps de ses travaux en trois ans et aux CRTC de huit mois sur la même période.

On peut s'interroger sur la priorité donnée à la production des rapports dans des délais de plus en plus restreints, alors que la légitimité des juridictions financières repose plutôt sur la qualité des travaux rendus, qui suppose la collégialité et la contradiction. Nous en avons une preuve évidente avec l'avis de la CRC PACA sur les relations financières entre la métropole Aix-Marseille-Provence et ses communes membres, publié en octobre 2022, qui représente un travail considérable. Dans certains cas, il peut être même préférable d'attendre quelques mois que les contrôlés répondent pour obtenir un rapport de qualité.

Par ailleurs, le pilotage par les délais peut avoir un effet démotivant sur les personnels à l'heure où les juridictions financières sont confrontées à un important turn over tant pour les magistrats que les vérificateurs. Il ne faudrait pas que la réalisation des indicateurs incite à se désintéresser du fond pour concentrer les efforts sur l'amélioration de la productivité.

C'est la raison pour laquelle je vous propose un amendement prévoyant des indicateurs en matière de contrôle des comptes et de la gestion, ainsi que relatifs aux nouvelles missions résultant du plan « JF 2025 » (évaluation des politiques publiques territoriales par les CRTC et déférés à la chambre du contentieux), pour ne pas limiter le pilotage au respect de délais. Cet amendement est inspiré des travaux du Syndicat des juridictions financières (SJF).

Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 165 et 164 sous réserve de l'adoption de cet amendement.

Je souhaiterais saluer, en conclusion, l'implication et l'engagement de l'ensemble des personnels des juridictions administratives et financières, dont le dévouement quotidien permet d'assurer le bon fonctionnement de ces juridictions.

Je vous remercie de votre attention.