Intervention de Daniel Gremillet

Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui est très important, car il vise à mettre en oeuvre la relance du nucléaire, annoncée par le Gouvernement, lors du discours de Belfort, du 10 février 2022.

Vous connaissez l'attachement de notre commission à l'énergie nucléaire ; nos travaux législatifs en témoignent.

Ce ne fut pas simple de décaler de dix ans le calendrier de fermeture des réacteurs existants au travers de la loi « Énergie-Climat » de 2019. Ce ne fut pas simple, non plus, grâce à la loi « Climat et résilience » de 2021, de conditionner toute autre fermeture à la prise en compte de ses effets sur la sûreté nucléaire, sur la sécurité d'approvisionnement et sur les émissions de gaz à effet de serre (GES).

Notre commission a également démontré son attachement à l'énergie nucléaire à l'occasion de ses travaux de contrôle.

Je rappelle que la mission d'information transpartisane sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, que nous avons conduite avec mes collègues Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, a plaidé en faveur de la construction de quatorze European Pressurized Reactors 2 (EPR2) et de 4 gigawatts (GW) de Small Modular Reactors (SMR), afin de maintenir un mix majoritairement nucléaire à l'horizon de 2050. Elle a aussi beaucoup insisté sur la résilience des réacteurs à l'égard du changement climatique et sur leur cyber-résilience.

Dans le cadre de mes travaux préalables, j'ai entendu cent personnalités au cours de quarante-cinq auditions et j'ai reçu quarante contributions. Le 14 décembre dernier, nous avons aussi organisé une table ronde et une réunion du groupe d'études « Énergie ». Cela nous a permis d'entendre l'ensemble des parties prenantes, les représentants de la filière du nucléaire, les organismes chargés de la sûreté, les associations environnementales et les collectivités territoriales, dont celles qui sont éventuellement concernées par les constructions des six premiers EPR2.

Je remercie Pascal Martin, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, des excellentes relations de travail que nous avons su nouer. Nous avons organisé des auditions communes et nous défendrons des rédactions communes. Quelles que soient nos commissions et nos sensibilités, la voix du Sénat est unitaire sur ce sujet majeur.

Je retiens de mes auditions l'existence d'un large consensus autour de l'objectif du texte, source de gains de temps substantiels, mais aussi de critiques sur la méthode.

S'agissant de l'objectif, le texte doit accélérer de plusieurs années la construction des réacteurs, via deux canaux. D'une part, certaines procédures, comme celles qui sont relatives à la mise en compatibilité des documents d'urbanisme, prévues à l'article 3, et celles qui portent sur l'anticipation de certains travaux à l'article 4, sont porteuses de gains de temps significatifs. D'autre part, des gains de temps en matière de contentieux sont également attendus. En effet, le texte réduit le nombre d'actes, compte tenu de la suppression de l'autorisation d'urbanisme à l'article 3, de l'application de la loi « Littoral » à l'article 5, ou d'une déclaration d'utilité publique à l'article 6.

Pour les actes subsistants, dont la qualification de projet d'intérêt général à l'article 2, l'autorisation environnementale à l'article 4, la concession d'utilisation du domaine public maritime à l'article 6, ou la prise de possession d'extrême urgence à l'article 7, le recours à un décret signifie que les contentieux relèveront, en premier et dernier ressorts, du Conseil d'État.

Concernant la méthode, elle me semble perfectible, à plus d'un titre.

Tout d'abord, le Gouvernement légifère dans le désordre, car il aurait fallu soumettre à l'examen parlementaire d'abord la loi quinquennale sur l'énergie, puis le projet de loi sur le nucléaire et, enfin, celui relatif aux énergies renouvelables.

Ensuite, le Gouvernement légifère dans la précipitation, le Sénat ayant été informé, mi-décembre, de l'examen du projet de loi sur le nucléaire prévu début janvier et de la tenue de la commission mixte paritaire (CMP) sur le projet de loi sur les énergies renouvelables fixée à la fin du mois de janvier.

Autre difficulté, le Gouvernement omet les consultations en cours, la Commission nationale du débat public (CNDP) ayant été chargée du débat sur l'évolution du mix énergétique, le programme du nouveau nucléaire et la construction de deux EPR2 sur le site de Penly.

Enfin, le Gouvernement se focalise sur la simplification, éludant les questions pourtant cruciales relatives à l'actualisation de la planification énergétique, à la décision effective de construction des EPR2 - les six réacteurs annoncés comme les huit à l'étude -, et enfin aux moyens financiers et humains nécessaires, dont le devenir de la nouvelle régulation du nucléaire.

Surtout, je veux redire ici solennellement que ce texte ne doit pas faire oublier la responsabilité du Gouvernement dans le déclin de la filière nucléaire. Avant le discours de Belfort de février 2022, il a appliqué une politique d'attrition du nucléaire existant, prévoyant l'arrêt de quatorze réacteurs, dont les deux réacteurs de la centrale de Fessenheim, et une politique d'indécision pour le nouveau nucléaire, aucun choix n'ayant été fait lors de la révision de notre planification énergétique réalisée à l'occasion de la loi « Énergie-Climat » de 2019 et de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) de 2020.

Encore à ce jour, les annonces faites lors du discours de Belfort sont insuffisantes, car elles évoquent six EPR2, dont huit à l'étude, un SMR et une prolongation de la durée de vie des réacteurs existants jusqu'à cinquante ans, là où le scénario le plus nucléarisé de Réseau de transport d'électricité (RTE), « N03 », prévoit quatorze EPR2, 4 gigawatts de SMR et une prolongation des réacteurs existants au-delà de soixante ans... De plus, ce scénario est fait d'incertitudes : pour RTE, trois autres EPR2 sont requis en l'absence de prolongation au-delà de soixante ans et neuf autres en cas de réindustrialisation.

Il est donc urgent d'agir pour relancer le nucléaire : il faut construire plus d'EPR2 et de SMR, les construire plus vite, et surtout les assortir des moyens financiers et humains nécessaires.

Dans ce contexte, j'ai souhaité compléter le projet de loi : combler les angles morts, car le texte pâtit d'un manque de vision stratégique, de neutralité technologique et de suivi démocratique ; garantir la sûreté et la sécurité des installations face aux nouveaux risques liés notamment au changement climatique et à la cybersécurité ; associer les collectivités territoriales et le public à la relance du nucléaire, en veillant à la réalisation des consultations, au contenu des études d'impact et à l'absence d'effet de bord ; renforcer la sécurité juridique des procédures, en encadrant certaines procédures dérogatoires, mais aussi en veillant à l'accélération des contentieux et en facilitant la réalisation des travaux.

Naturellement, j'ai aussi veillé à suivre les conclusions de notre mission d'information.

Pour autant, je l'indique très clairement, il faudra beaucoup plus qu'une loi de simplification, même ainsi consolidée, pour réussir la relance du nucléaire ! Notre commission ne doit donc surtout pas manquer de vigilance lors de ses prochains travaux législatifs ou de contrôle.

Mais venons-en au texte.

L'article 1er détermine les modalités d'application des mesures de simplification prévues pour la construction des réacteurs. Il vise les réacteurs électronucléaires installés à l'intérieur ou à proximité immédiate du périmètre d'une installation nucléaire de base existante, dès lors que leur demande d'autorisation de création est déposée dans un délai de quinze ans. Je vous proposerai trois amendements pour l'ajuster.

Tout d'abord, la durée pourrait être portée à vingt ans, afin de permettre la construction de l'ensemble des EPR2. Ensuite, le champ pourrait être mieux ciblé pour exclure les centres de stockage et les accélérateurs à particules, qui n'ont pas vocation à accueillir des réacteurs, et pour prévoir la définition de la notion de « proximité immédiate » par décret en Conseil d'État, dans la limite du plan particulier d'intervention (PPI) associé au site, soit un rayon de vingt kilomètres maximum. Par ailleurs, une plus grande neutralité technologique devrait être recherchée, en intégrant pleinement, aux côtés des EPR2, les SMR et les électrolyseurs d'hydrogène. Une clause de revoyure, dans un délai de cinq ans, me semble nécessaire pour inclure, le cas échéant, d'autres technologies ou d'autres sites. Enfin, une reddition des comptes plus importante devrait être introduite, en prévoyant une évaluation annuelle de l'application des mesures de simplification. Je souhaite que la première édition de cette évaluation soit l'occasion de connaître les sites envisagés pour la construction de l'ensemble des EPR2 et que chaque édition permette de contrôler la réalisation des objectifs ainsi que de justifier les écarts, notamment en termes de délais.

L'article 2 prévoit que les réacteurs soient qualifiés de projets d'intérêt général (PIG) et qu'ils bénéficient à ce titre de plusieurs dérogations en matière d'urbanisme. En particulier, cela permettra à l'État de porter directement les modifications de documents d'urbanisme locaux nécessaires à la réalisation des réacteurs. Il vise aussi à mieux articuler les différentes procédures de participation du public.

De l'avis général, cet article est important et utile. Il est vecteur de simplification, car il fera gagner du temps, évitera des doublons de procédure et réduira le risque juridique. Il vise également à reconnaître le caractère d'intérêt général de la relance du nucléaire. Je me suis assuré qu'il respecte bien, d'une part, le principe de participation du public et, d'autre part, les compétences des collectivités. Il n'y a pas de transfert de compétences problématique, puisque l'État est déjà compétent en matière de nucléaire. Je vous présenterai deux amendements qui contribueront à mieux encadrer cet article. Il s'agit de s'assurer, d'une part, que le débat public soit bien mené à son terme avant que le projet ne soit validé et déclaré comme PIG et, d'autre part, que les collectivités puissent dialoguer avec l'État dans le cadre de la modification de leurs documents d'urbanisme, car efficace ne veut pas dire unilatéral.

L'article 3 prévoit de dispenser de permis de construire les constructions et travaux liés aux réacteurs. Ils sont déjà, à ce jour, dispensés des autres autorisations d'urbanisme. L'idée est de fusionner l'instruction d'urbanisme avec l'autorisation environnementale et l'autorisation de création.

Je suis favorable à cet article pertinent. En effet, il limite le nombre de procédures parallèles, donc le risque juridique et temporel, et, surtout, la diffusion d'informations sensibles, comme les plans des réacteurs, ce qui est un gage de sûreté. Je vous soumettrai neuf amendements qui visent, en revanche, à préciser la procédure, notamment afin de charger le ministre compétent en matière d'urbanisme de ces vérifications, pour mieux articuler l'instruction des demandes et préciser l'information du public. Je proposerai aussi d'exclure les nouveaux réacteurs du décompte « zéro artificialisation nette » (ZAN), car il s'agit d'un projet d'ampleur nationale, voire européenne, qui ne doit pas peser sur les seules collectivités. Un autre sujet consiste à s'assurer que la perception de la taxe d'aménagement par les collectivités ne sera pas remise en cause par la dispense de permis de construire.

L'article 4 prévoit que l'autorisation environnementale soit délivrée par décret en Conseil d'État, au vu d'une étude d'impact portant sur l'ensemble du projet. Il permet également que les constructions, aménagements, installations et travaux réalisés en vue de la création des réacteurs soient effectués à compter de la délivrance de l'autorisation environnementale, sous réserve de leur conformité aux règles d'urbanisme. Quant à la construction des bâtiments destinés à recevoir des combustibles nucléaires ou à héberger des matériels de sauvegarde, elle ne peut être entreprise qu'après la délivrance de l'autorisation de création.

Cruciale, cette procédure doit cependant être ajustée. Je vous proposerai donc quatre amendements. Je souhaite préciser que l'anticipation des travaux intervient à la demande de l'exploitant, à ses frais et risques, et sous réserve de l'information du public de cette possibilité. J'entends également prévoir que la liste des travaux, pouvant ou non être anticipés, soit précisée par décret en Conseil d'État, après avis de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Je propose aussi de clarifier le contenu de l'étude d'impact, qui doit comprendre, outre les éléments communs à tous les projets, des compléments spécifiques aux seuls projets nucléaires. Il s'agit enfin de préciser les modalités de réalisation de l'enquête publique et de consultation de l'ASN.

L'article 5 prévoit une dérogation générale à la loi « Littoral » pour les constructions, aménagements, installations et travaux liés à la construction de réacteurs en zones littorales. Si la dérogation prévue est large, car elle concerne l'ensemble des dispositions de cette loi, son périmètre géographique d'application demeure restreint. Au-delà de la construction stricto sensu des réacteurs, l'exploitant et les collectivités territoriales concernées devront également aménager toutes les zones de chantier qui accueilleront des milliers de travailleurs pendant plusieurs années. Les élus locaux que nous avons auditionnés se soucient de ces contraintes logistiques à anticiper et plaident en faveur de cette dérogation.

Si cette dernière se justifie dans le but d'accélérer la réalisation de chantiers dont le temps industriel est particulièrement long, l'exception accordée aux ouvrages de raccordement au réseau de transport d'électricité me paraît, au contraire, trop large. Ainsi, dans la continuité du projet de loi sur les énergies renouvelables et des dispositions adoptées par le Sénat sur ce sujet, je vous proposerai un amendement visant à encadrer cette dérogation spécifique, en la soumettant notamment à l'avis préalable de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CNDPS), dans un souci de préservation des sites et paysages remarquables.

L'article 6 simplifie la procédure d'octroi des concessions d'utilisation du domaine public maritime pour la construction de réacteurs, l'obtention d'une telle concession par décret en Conseil d'État valant déclaration d'utilité publique, sous réserve de la bonne tenue de l'enquête publique environnementale.

Afin d'éclairer au mieux la décision de l'État, je vous proposerai un amendement visant à préciser le contenu du cahier des charges que l'exploitant devra s'engager à respecter pour obtenir une concession. Il s'agit essentiellement de rendre compte des mesures de sûreté prises dès le stade de la conception pour limiter les risques de submersion et d'inondation, prendre en compte le recul du trait de côte et les évolutions prévisibles du climat. La construction de réacteurs en bord de mer n'est pas sans risque et nous devons tenir compte de ce changement d'époque afin d'accélérer de façon responsable la production d'énergie nucléaire dans notre pays.

L'article 7 prévoit d'appliquer la procédure d'expropriation d'extrême urgence pour la prise de possession de terrains ou d'immeubles, bâtis ou non, nécessaires à la réalisation de certains travaux. Un délai de dix ans est prévu entre la déclaration d'utilité publique et l'achèvement de la procédure d'expropriation.

Cette procédure, qui permet d'exproprier sans indemnisation préalable, est courante ; elle a d'ailleurs été appliquée, dans le domaine du nucléaire, au projet International Thermonuclear Experimental Reactor (Iter) et, au-delà, aux Jeux Olympiques. Pour autant, je vous proposerai un amendement pour l'ajuster. D'une part, les mêmes garanties prévues dans les cas similaires doivent être appliquées. Je pense ici à un décret pris sur l'avis conforme du Conseil d'État ainsi qu'aux conditions en matière notamment de relogement des habitants ou d'indemnisation des commerçants et des artisans. D'autre part, le champ du dispositif appelle à être ciblé, en excluant les équipements et installations liés à l'exploitation des réacteurs ainsi que les ouvrages de raccordement, qui interviennent dans un second temps. Enfin, le délai de dix ans me paraît pouvoir être réduit à six ans, dans un souci de protection de la propriété privée.

L'article 9 prévoit de clarifier les modalités de réalisation des réexamens périodiques des réacteurs existants, notamment au-delà de leur trente-cinquième année de fonctionnement. Pour ce faire, il cible la participation du public aux conclusions du réexamen et aux dispositions proposées par l'exploitant, supprime un rapport intermédiaire remis tous les cinq ans portant sur l'état des équipements et prévoit que les modifications puissent être réalisées après une déclaration ou une autorisation auprès de l'ASN, ou une nouvelle autorisation.

Je vous proposerai un amendement pour renforcer les exigences de sûreté. Tout d'abord, je souhaite maintenir le rapport intermédiaire sur la sûreté, en ajustant son champ, pour qu'il porte sur l'application des prescriptions de l'ASN et non sur l'état des équipements. Ensuite, j'entends clarifier les conditions de l'enquête publique, qui devra porter sur le rapport de réexamen ainsi que sur les conclusions et propositions qu'il comporte. Enfin, je propose de préciser les conditions des modifications des réacteurs, afin de spécifier qu'une nouvelle autorisation est requise, en cas de modifications substantielles, et qu'une déclaration ou une autorisation auprès de l'ASN est possible, en cas de modifications notables. Il me semble indispensable de prévoir que l'ASN définisse les travaux soumis à simple déclaration dans une liste, homologuée par le ministre chargé de la sûreté, et puisse appliquer à ces travaux des prescriptions complémentaires, en cas de besoin.

L'article 10 vise à ajuster la procédure de mise à l'arrêt définitif des installations nucléaires de base (INB) qui ont cessé de fonctionner pendant une durée continue supérieure à deux ans. Il tend ainsi à remplacer la mise à l'arrêt automatique par le recours à un décret, pris après avis de l'ASN, et après la présentation des observations de l'exploitant.

Mon amendement vise à instaurer le recours à un décret en Conseil d'État, et à supprimer les observations de l'exploitant en cas d'urgence. De plus, il propose également de rendre nécessaire la protection des intérêts liés à la sécurité, à la salubrité et à la santé publique ou à la protection de la nature et de l'environnement. Enfin, il tend à corriger un doublon dans le délai d'application, en faisant prévaloir celui qui est prévu par la puissance publique dans le décret précité, sur celui qui est indiqué par l'exploitant, dans une déclaration complémentaire.

J'en viens à l'article 11 relatif à la ratification de l'ordonnance du 10 février 2016 portant diverses mesures en matière nucléaire.

Sur cet article, je vous proposerai un amendement ayant pour objet d'améliorer le fonctionnement de la commission des sanctions de l'ASN, en décentralisant le pouvoir de sanction de l'autorité et en facilitant la désignation des membres de la commission. Cet amendement vise également à consolider les règles applicables aux INB pour protéger les intérêts précités, à renforcer les évaluations et les prescriptions de l'ASN en cas de menace, et à préciser les infractions pouvant être recherchées par ses inspecteurs.

Je vous proposerai sept amendements portant articles additionnels : les quatre premiers ont pour objet de réviser la planification nucléaire, en abrogeant l'objectif de réduction à 50 % de l'énergie nucléaire d'ici à 2035 et la limitation a priori des autorisations d'exploitation des installations de production d'énergie nucléaire à 63,2 GW.

La PPE devra être révisée, afin de retirer les dispositions relatives à la trajectoire de fermeture de douze réacteurs. Il faudra enfin veiller à ce que la prochaine loi quinquennale sur l'énergie, prévue d'ici à juillet prochain, acte la construction de nouveaux EPR2 et SMR à l'horizon de 2050 et précise les moyens financiers et humains dédiés.

Je vous soumettrai un autre amendement pour intégrer la résilience au changement climatique dans la démonstration de sûreté des réacteurs, aussi bien au moment de l'autorisation de création que du réexamen décennal. Cet amendement visera également à intégrer la cyber-résilience au sein de la protection contre les actes de malveillance, dans le cadre de l'autorisation de détention du combustible.

Je présenterai également un amendement tendant à instituer une procédure de régularisation de l'instance, permettant de limiter de la portée de l'annulation mais aussi de surseoir à statuer dans les litiges liés aux nouveaux réacteurs. Un autre amendement ayant pour objet de dispenser de permis de construire les travaux d'adaptation des réacteurs existants, pourra être utile pour l'application du Grand carénage.

Conformément au vade-mecum sur la procédure de déclaration des irrecevabilités en application de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient à présent de définir le périmètre indicatif du projet de loi.

Sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé les dispositions relatives :

- aux mesures relatives à la construction de nouvelles installations nucléaires de base, ainsi que des constructions, aménagements, équipements, installations, travaux ou ouvrages de raccordement au réseau de transport ou de distribution d'électricité liés, et notamment à la définition de la nature et des conditions d'implantation de ces installations, aux procédures d'urbanisme, aux régimes d'autorisation d'urbanisme et à la fiscalité de l'urbanisme applicables à ces projets, à l'évolution de l'autorisation environnementale et de l'autorisation de création prévues par le code de l'environnement et aux modalités d'anticipation de certains travaux, à l'évolution de la procédure d'octroi des concessions d'utilisation du domaine public maritime prévu par le code général de la propriété des personnes publiques, à l'évolution de la procédure d'extrême urgence prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et aux modalités d'expropriation de certains immeubles ;

- aux modalités d'application des dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral à la construction de nouvelles installations nucléaires de base ;

- aux mesures relatives au fonctionnement des installations nucléaires de base existantes prévues par le code de l'environnement, dont les procédures de réexamen, de mise à l'arrêt et de démonstration de sûreté ;

- aux études d'impact environnemental, aux modalités de participation du public et aux compétences des autorités administratives, dont celles de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), et des collectivités territoriales, liées aux mesures précitées relatives à la construction et au fonctionnement des installations nucléaires de base ;

- à la ratification de l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire et aux dispositions liées à son ajustement ;

- aux dispositions diverses, dont celles liées aux coordinations nécessaires à la construction d'installations nucléaires de base ou à leur fonctionnement, dans le code de l'énergie, le code de l'urbanisme, le code de l'environnement, le code de la défense ou le code de la santé publique, y compris les enjeux liés à la planification, au financement, aux compétences, aux déchets, à la recherche et au développement, à la sûreté et à la sécurité.

Nous débattons d'un sujet très technique, mais je souhaite que les travaux de notre commission renforcent l'ambition et la vision de notre politique nucléaire, c'est à cette condition que nous donnerons envie aux jeunes de suivre des formations en la matière.

Il en est ainsi décidé.